中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的評(píng)估與展望

賀小勇

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特稿

中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的評(píng)估與展望

賀小勇*

摘要:上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)本身就是制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了與國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對(duì)接的要求。當(dāng)前，在TPP、TTIP和TISA等談判的推動(dòng)下，國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則體現(xiàn)出較強(qiáng)的開放特征。上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)下一步內(nèi)容包括：切實(shí)落實(shí)國(guó)際經(jīng)貿(mào)基本原則；以法治原則完善“負(fù)面清單”；以法治引領(lǐng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的進(jìn)一步開放；建立和完善行政法治體系；建立抽象性行政行為的審查機(jī)制；建立和完善有效監(jiān)管的規(guī)則體系；完善對(duì)各類權(quán)益保護(hù)的實(shí)施細(xì)則；加強(qiáng)商事審判能力建設(shè)和建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系等。

關(guān) 鍵 詞:上海自貿(mào)區(qū)；法治建設(shè)；負(fù)面清單；有效監(jiān)管

國(guó)際水準(zhǔn)的法治環(huán)境被列為中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”)總體目標(biāo)之一，也是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)重要的制度保障和主要載體。當(dāng)前，在TPP、TTIP、TISA等經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定談判的推動(dòng)下，國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則體系面臨重塑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“上海自貿(mào)區(qū)要更好應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資規(guī)則變化與挑戰(zhàn)、提高對(duì)外開放水平。牢牢把握國(guó)際通行規(guī)則，大膽闖、大膽試、自主改?！雹傺虺峭韴?bào)：《習(xí)近平談上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)：大膽闖 大膽試》，http://news.sina.com.cn/o/2014-03-06/090929637286.shtml，訪問日期2014年10月20日。李克強(qiáng)總理要求：“要繼續(xù)當(dāng)好改革領(lǐng)跑者、樹立開放新標(biāo)桿?！雹谛氯A每日電訊：《當(dāng)好改革領(lǐng)跑者，樹立開放新標(biāo)桿》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-09/20/c_133657815.htm，訪問日期2014年10月20日。一年以來，上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)成績(jī)斐然，但從進(jìn)一步開放的角度、國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的法治建設(shè)的要求看，上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)還需要進(jìn)一步深入。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下、在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑進(jìn)程加快的形勢(shì)下，評(píng)估上海自貿(mào)區(qū)成立以來的法治建設(shè)成就，分析當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)完善上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的具體舉措提出建議，是本文的主旨。

一、上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的特征

上海自貿(mào)區(qū)成立一年多來，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院決定，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整了3部法律、17件國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、3件國(guó)務(wù)院文件和3件經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章所涉及的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施。上海市人大常委會(huì)先后通過了《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》和《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》；上海市政府先后發(fā)布《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》、《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》以及相關(guān)的投資備案管理辦法。自此，上海自貿(mào)區(qū)法治框架基本形成。

(一) 體現(xiàn)了重大改革于法有據(jù)

上海自貿(mào)區(qū)涉及的投資貿(mào)易便利化、資本項(xiàng)目?jī)稉Q等事項(xiàng)都屬于國(guó)家層面事權(quán)，且已有相關(guān)法律作出了規(guī)定。按照一般程序，對(duì)于已有國(guó)家法律作出規(guī)定、而上海自貿(mào)區(qū)需要突破相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)先由全國(guó)人大或其常委會(huì)根據(jù)建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的需要，對(duì)相關(guān)法律作出修改。通過修法建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)，不僅耗時(shí)長(zhǎng)，而且全國(guó)人大常委會(huì)為一個(gè)區(qū)域?qū)ｉT立法，無論從立法成本還是從法制的統(tǒng)一性方面看可行性不大。2013年8月國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)提出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的申請(qǐng)，不是對(duì)尚未制定法律的事項(xiàng)申請(qǐng)授權(quán)先制定行政法規(guī)，而是申請(qǐng)授權(quán)在某一個(gè)區(qū)域內(nèi)暫停法律的實(shí)施。顯然，這與《立法法》第九條授權(quán)立法條件不符。*《立法法》第九條規(guī)定：涉及應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。不過，《立法法》第五十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！倍稇椃ā返诎耸艞l規(guī)定:“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)……(十八)全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的其他職權(quán)。”國(guó)務(wù)院依據(jù)《憲法》第八十九條就國(guó)務(wù)院管理職權(quán)向人大常委會(huì)提出職權(quán)授權(quán)申請(qǐng)，而非依據(jù)《立法法》第九條提出立法授權(quán)申請(qǐng)，再結(jié)合《立法法》第五十六條，基本上解決了國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)申請(qǐng)授權(quán)的法律通道問題。2013年8月30日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》；根據(jù)人大授權(quán)，9月18日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，上海市人大常委會(huì)于9月26日通過了《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》。9月29日，上海市人民政府公布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。從國(guó)務(wù)院申請(qǐng)授權(quán)到人大常委會(huì)授權(quán),從國(guó)務(wù)院辦公廳通知、上海市地方人大常委會(huì)的決定到上海市政府發(fā)布管理辦法，這一系列制度安排，充分體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)設(shè)是在現(xiàn)有的法制框架下進(jìn)行的，是依法創(chuàng)新而不是破法創(chuàng)新。可以說，通過在國(guó)家某一個(gè)地方暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律、行政法規(guī)的實(shí)施的方式促進(jìn)改革開放戰(zhàn)略，是中國(guó)立法史上的創(chuàng)舉。

(二) 體現(xiàn)了對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的要求

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)，要緊緊把握國(guó)際通行規(guī)則。2014年8月1日生效的第一部有關(guān)自貿(mào)區(qū)的地方性法規(guī)——《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)內(nèi)容較好地體現(xiàn)了與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對(duì)接。

首先，目前國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的談判，圍繞兩條主線展開，一方面是要求在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域進(jìn)一步放松管制，另一方面要求在維護(hù)公共利益、國(guó)家安全、金融安全、環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面加強(qiáng)有效監(jiān)管?！稐l例》的體例很好地體現(xiàn)了這兩條主線?！稐l例》共分為九章，分別是：第一章“總則”；第二章“管理體制”；第三章“投資開放”；第四章“貿(mào)易便利”；第五章“金融服務(wù)”；第六章“稅收管理”；第七章“綜合監(jiān)管”；第八章“法治環(huán)境”和第九章“附則”。從框架結(jié)構(gòu)上看，《條例》與當(dāng)前談判的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)有不少相似之處。比如說，“投資開放”和“金融服務(wù)”各作一章，與“貿(mào)易便利”一起構(gòu)成“放松管制”的主線；“綜合監(jiān)管”與“法治環(huán)境”一起構(gòu)成“有效監(jiān)管”的主線。

其次，《條例》體現(xiàn)了非歧視與透明度兩大國(guó)際經(jīng)貿(mào)基本法律原則。非歧視強(qiáng)調(diào)的是對(duì)內(nèi)外資、民營(yíng)、國(guó)有等市場(chǎng)主體，在不損害國(guó)家安全的前提下，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、法律地位、發(fā)展權(quán)利、監(jiān)管要求、稅收政策、政府采購(gòu)等方面給予公平待遇，一視同仁。透明度原則要求涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，未公開的不得予以執(zhí)行；應(yīng)該以統(tǒng)一、公正和合理的方式即以正當(dāng)程序的方式實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)措施?！稐l例》第十三條外資準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，第四十七條市場(chǎng)主體平等地位，第五十二條到第五十四條有關(guān)自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的制定、實(shí)施、發(fā)布、審查等機(jī)制的規(guī)定，體現(xiàn)了非歧視和透明度基本原則。

最后，《條例》體現(xiàn)了加強(qiáng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三位一體的有效監(jiān)管理念。放松管制并不是放任市場(chǎng)，相反需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管。《條例》對(duì)此進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新。例如，第三十九條規(guī)定,“對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施便利措施，對(duì)失信企業(yè)和個(gè)人實(shí)施約束和懲戒?！钡谒氖畻l規(guī)定,“上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行企業(yè)年度報(bào)告公示制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度?！钡谒氖龡l規(guī)定,“自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)建立企業(yè)和相關(guān)組織代表等組成的社會(huì)參與機(jī)制，參與市場(chǎng)監(jiān)督?！边@三個(gè)條款構(gòu)建了政府、市場(chǎng)與社會(huì)三位一體的監(jiān)管架構(gòu)。

(三) 上海自貿(mào)區(qū)的法治實(shí)踐探索了法律“因地因事調(diào)整”的理念

一般而言，法律完善主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等方式在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。其特點(diǎn)是對(duì)法律進(jìn)行整體的、全面的調(diào)整，即所謂法律的“因時(shí)調(diào)整”。但是，針對(duì)特定地區(qū)或特定事項(xiàng)改革創(chuàng)新先行先試的需求，需要在特定區(qū)域內(nèi)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律，甚至?xí)簳r(shí)停止適用有關(guān)法律，這種對(duì)法律進(jìn)行局部的、臨時(shí)的調(diào)整，即所謂法律的“因地因事調(diào)整”，卻無先例可循。因此，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院發(fā)布的暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新的方式。實(shí)踐證明，這一法律完善方式順應(yīng)了全國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)需求，為特定地區(qū)改革創(chuàng)新、先行先試提供了法制保障。

二、國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則體現(xiàn)的開放趨勢(shì)

2001年當(dāng)中國(guó)加入WTO時(shí)，人們普遍認(rèn)為中國(guó)從此取得了制定21世紀(jì)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的參與權(quán)，人們認(rèn)為21世紀(jì)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定將在WTO平臺(tái)上進(jìn)行。*劉光溪：《多哈會(huì)議與WTO首輪談判》，上海人民出版社2002年版，第1頁(yè)。然而，目前WTO受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，多邊談判舉步維艱之時(shí)；放眼全球， TTIP與TPP談判進(jìn)展如火如荼。這兩個(gè)跨洋協(xié)定一旦談成，將成為主導(dǎo)制定21世紀(jì)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的基石。在這種全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則格局大調(diào)整的時(shí)刻，中國(guó)不可能繞開、不可能置身事外，必須參與其中。這就不難理解中國(guó)政府對(duì)于是否參加TPP談判，為什么從以前的消極應(yīng)對(duì)變?yōu)楝F(xiàn)在的積極開放心態(tài)。*參見陳楠：《TPP：一場(chǎng)沒有中國(guó)的關(guān)于中國(guó)的談判》，《南方周末》2011年12月9日，http://www.infzm.com/content/65968；新華網(wǎng)：《商務(wù)部：中國(guó)正高度關(guān)注TPP談判進(jìn)程》，中央政府門戶網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/07/content_2632806.htm，訪問日期2014年10月20日。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅要形成可復(fù)制、可推廣的制度，而且也要對(duì)接以TPP、TTIP、TISA為代表的國(guó)際貿(mào)易和投資規(guī)則的重構(gòu)。那么，當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則體現(xiàn)的開放要求在哪些方面呢？

(一) 由貿(mào)易領(lǐng)域的開放轉(zhuǎn)向投資領(lǐng)域的開放

以WTO為代表的多邊貿(mào)易體制主要針對(duì)貿(mào)易，盡管也會(huì)涉及有關(guān)投資的議題，但主要是涉及與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施，如TRIMs協(xié)定；或者，涉及GATS中有關(guān)服務(wù)貿(mào)易第三種類型的商業(yè)存在模式。在目前的一些區(qū)域性經(jīng)貿(mào)安排中，例如TPP與TTIP，投資成為重要的議題和領(lǐng)域。作為全球最大的貿(mào)易體，中美雙邊投資協(xié)定的談判很可能成為全球新的標(biāo)桿。

(二) 從低標(biāo)準(zhǔn)的投資開放轉(zhuǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)的投資開放

首先，由準(zhǔn)入階段的國(guó)民待遇向全程國(guó)民待遇邁進(jìn)。例如，中美雙邊投資協(xié)定談判即是全程國(guó)民待遇，不僅包括準(zhǔn)入或準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，還包括準(zhǔn)入后的管理運(yùn)營(yíng)。例如，目前代表性的BIT中有關(guān)投資國(guó)民待遇的表述是：“締約方給予另一締約方投資者的待遇應(yīng)不低于其在類似情形下在設(shè)立、獲取、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他投資處置方面給予國(guó)內(nèi)投資者的待遇?！逼浯?，直接投資轉(zhuǎn)向廣泛投資。投資的范圍開始超越傳統(tǒng)的實(shí)體投資而延及債券，期權(quán)，金融衍生品等領(lǐng)域。例如，美國(guó)BIT2012模板中對(duì)投資的形式可能包括：(1)一個(gè)企業(yè)；(2)一個(gè)企業(yè)中的股份、股票和其他形式的參股；(3)債券、無擔(dān)保債券、其他債務(wù)和貸款；(4)期貨、期權(quán)和其他衍生權(quán)利；(5)交鑰匙、建設(shè)、管理、生產(chǎn)、特許、收入分享及其他類似合同；(6)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；(7)許可、授權(quán)、允許和其他根據(jù)國(guó)內(nèi)法所授予的類似權(quán)利；(8)其他有形或無形財(cái)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，和相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如租賃，抵押，質(zhì)押和保證。*2012 U. S. Model Bilateral Investment Treaty, Article 20: Financial Services, http://www.state.gov/documents/organization/188371.pdf.再次，對(duì)投資的保護(hù)廣泛而全面。例如，要對(duì)投資及投資者提供實(shí)質(zhì)性的法律保護(hù)、非歧視、最低待遇、征收規(guī)則、匯兌自由轉(zhuǎn)移條款等。

(三) 由正面清單的開放模式轉(zhuǎn)向負(fù)面清單的開放模式

放松管制的深度方面，體現(xiàn)在服務(wù)貿(mào)易與投資開放領(lǐng)域。TPP將服務(wù)貿(mào)易模式三“商業(yè)存在”與投資整合在一起。在GATS模式下，服務(wù)貿(mào)易談判開放領(lǐng)域?qū)嵭小罢媪斜怼狈绞?，即?duì)開放的部門或分部門在承諾表中列出，未列出的則意味著不開放；而在TPP模式下，服務(wù)貿(mào)易及投資談判采取“負(fù)面列表”(negative list)方式，即只能在承諾表中列出例外的、不開放的領(lǐng)域，凡是未列出的，則意味著開放。*Outlines of the Trans-Pacific Partnership Agreement. http://www.ustr.gov/about-us/press-office/fact-sheets/2011/november/outlines-trans-pacific-partnership-agreement.“正面清單”體現(xiàn)的是政府批準(zhǔn)做什么才可做什么的管制理念，而“負(fù)面清單”體現(xiàn)的是“法無禁止規(guī)定即可為”的法治透明精神，放松管制程度更深。

(四) 由一般的服務(wù)貿(mào)易開放轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)服務(wù)貿(mào)易的開放

金融、通信等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⒃赥TIP、TPP、TISA等國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的驅(qū)使下擴(kuò)大開放度。金融服務(wù)是服務(wù)貿(mào)易和投資的重要組成部分，金融業(yè)不僅僅是一個(gè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的普通產(chǎn)業(yè)部門，它還是國(guó)家執(zhí)行貨幣政策、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要中介工具，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用。由于金融在一國(guó)經(jīng)濟(jì)中居于核心地位，因此，在成立WTO的烏拉圭回合談判中爭(zhēng)論異常激烈。各談判方受其發(fā)展水平、金融實(shí)力和監(jiān)管能力的限制，在金融服務(wù)開放方面存在較大的差距。即使在此后以美國(guó)投資協(xié)定模式為代表的雙邊投資談判中，“金融”專門作為一個(gè)條款，但主要是規(guī)范金融開放中審慎監(jiān)管措施與金融爭(zhēng)議解決的條款，可以說是金融例外的條款，而有關(guān)金融進(jìn)一步放松管制、開放市場(chǎng)的條款一直難以取得進(jìn)展。TPP則試圖在外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、金融服務(wù)范圍的擴(kuò)大方面，進(jìn)一步要求談判成員方政府加大開放力度，給予金融主體和金融活動(dòng)以更大的自由。*同注⑦。

(五) 由有形產(chǎn)品的貿(mào)易開放轉(zhuǎn)向無形商品和信息商品的開放

TPP要求談判方取消跨境服務(wù)的限制。在WTO成立談判時(shí)服務(wù)貿(mào)易基本上需要面對(duì)面，即消費(fèi)者與生產(chǎn)者面對(duì)面?；ヂ?lián)網(wǎng)出來后，絕大多數(shù)的服務(wù)可以通過互聯(lián)網(wǎng)跨境提供，這就意味著互聯(lián)網(wǎng)要進(jìn)一步開放,意味著大數(shù)據(jù)時(shí)代的“數(shù)據(jù)的自由流通”(free flow of information)。

(六) 由以前的邊境措施的監(jiān)管轉(zhuǎn)向與國(guó)內(nèi)監(jiān)管的協(xié)同，從自由貿(mào)易規(guī)則轉(zhuǎn)向公平貿(mào)易規(guī)則

TPP一方面強(qiáng)調(diào)政府對(duì)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融、電信、電子商務(wù)、跨境服務(wù)等領(lǐng)域要進(jìn)一步放松管制，讓市場(chǎng)在資源全球配置中起決定性作用，讓商人意思自治在市場(chǎng)交易中發(fā)揮主導(dǎo)作用；另一方面，TPP強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效監(jiān)管作用。比如，TPP專章規(guī)定了“競(jìng)爭(zhēng)政策”問題，要求談判方嚴(yán)格有效執(zhí)行國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，形成統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系；專門規(guī)定“國(guó)有企業(yè)”條款，確保國(guó)有企業(yè)運(yùn)作是基于商業(yè)目標(biāo)而不是基于政治目標(biāo)，防止不公平競(jìng)爭(zhēng)。

(七) 強(qiáng)調(diào)政府對(duì)價(jià)值目標(biāo)監(jiān)管的責(zé)任

值得注意的是，TPP將環(huán)境保護(hù)議題和勞工議題納入其中，要求政府要實(shí)施有效監(jiān)管，不得降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和勞工標(biāo)準(zhǔn)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升競(jìng)爭(zhēng)力的手段。在此前的WTO談判中，環(huán)境議題、勞工議題、投資議題和競(jìng)爭(zhēng)政策議題都是WTO所關(guān)注的議題，且出現(xiàn)在1996年新加坡部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣言中，*Singapore WTO Ministerial 1996: Ministerial Declaration，WT/MIN(96)/DEC，18 December 1996.但在2003年的坎昆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，有關(guān)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)、投資、競(jìng)爭(zhēng)政策問題，WTO成員間分歧巨大，最后沒有列入WTO多哈回合談判議題。*曹建明、賀小勇：《世界貿(mào)易組織》(第三版)，法律出版社2011年版，第390頁(yè)。比較而言，TPP比WTO更加要求成員方政府加強(qiáng)對(duì)與貿(mào)易和投資有關(guān)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管。此外，在投資領(lǐng)域，TPP承認(rèn)政府為了公共利益有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；在金融領(lǐng)域，承認(rèn)政府為了維護(hù)金融穩(wěn)定與金融安全而進(jìn)行的監(jiān)管?？傊?，在“看得見的手”和“看不見的手”的問題上，TPP還是比較講辯證法、兩點(diǎn)論，希望放松管制(市場(chǎng)作用)與有效監(jiān)管(政府作用)相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，推動(dòng)貿(mào)易投資健康發(fā)展。

三、上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的具體任務(wù)

上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)雖然從一開始就堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，特別是《條例》中不少條款體現(xiàn)了國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則發(fā)展的要求。但是，從黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步改革開放的要求，從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則所體現(xiàn)的開放趨勢(shì)來看，上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)還有待深入和細(xì)化。

(一) 上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則

在國(guó)際投資和國(guó)際貿(mào)易的多邊、雙邊、區(qū)域性的協(xié)定中，都會(huì)有一些基本法律原則，如非歧視待遇原則、透明度原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、權(quán)益保護(hù)原則、取消數(shù)量限制原則等。這些基本法律原則是世界各地區(qū)政府干預(yù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系普遍應(yīng)遵守的原則，也是我國(guó)政府愿意遵守的基本法律原則。因此，在上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)過程中，無論是在制定地方立法、規(guī)則，還是在具體實(shí)施法規(guī)的管理過程中，將這些基本法律原則從紙面規(guī)定落實(shí)到實(shí)踐中是非常重要的。

(二) 以平等透明的法治原則完善2015年版負(fù)面清單

《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2014年修訂)》(以下簡(jiǎn)稱“負(fù)面清單”)存在完善的必要。從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求來看，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。嚴(yán)格說起來，2014版負(fù)面清單沒有達(dá)到這個(gè)要求。2015版負(fù)面清單可以從如下幾個(gè)方面著手進(jìn)行完善：

第一，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》以下簡(jiǎn)稱(目錄)中沒有限制的或禁止的項(xiàng)目應(yīng)該盡可能刪除?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》作為2014版負(fù)面清單的制定依據(jù)，其中隱藏了一條“國(guó)務(wù)院專項(xiàng)規(guī)定或產(chǎn)業(yè)政策另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”比如，《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》(2004年)的第四十八條規(guī)定“汽車整車、專用汽車、農(nóng)用運(yùn)輸車和摩托車中外合資生產(chǎn)企業(yè)的中方股份比例不得低于50%”。*國(guó)家發(fā)展改革和改革委員會(huì)：《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_66485_0_7.html，訪問日期2014年10月20日。本來目錄中是沒有限制的，因?yàn)橛辛恕镀嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第四十八條的規(guī)定，2014年的負(fù)面清單中就將這條也列入限制類項(xiàng)目。再如，新聞出版總署等部門出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈“三定”規(guī)定〉和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ?，明令禁止外商以?dú)資、合資、合作等方式在中國(guó)境內(nèi)投資從事網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)服務(wù)，任何外商不得通過設(shè)立其他合資公司、簽訂相關(guān)協(xié)議或提供技術(shù)支持等間接方式實(shí)際控制和參與境內(nèi)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。據(jù)此，2014版負(fù)面清單明確規(guī)定“禁止直接或間接從事和參與網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)服務(wù)”。對(duì)于這些目錄中本來就沒有的禁止性規(guī)定，如果僅僅因?yàn)閲?guó)家產(chǎn)業(yè)政策而在負(fù)面清單中予以規(guī)定，會(huì)讓外界質(zhì)疑自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單比產(chǎn)業(yè)目錄還要保守，會(huì)質(zhì)疑自貿(mào)區(qū)的開放度。

第二，鼓勵(lì)開放自貿(mào)區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。比如，目前負(fù)面清單將融資租賃公司的設(shè)立歸于限制類，規(guī)定“投資融資租賃公司的外國(guó)投資者總資產(chǎn)不得低于500萬美元，公司注冊(cè)資本不低于1000萬美元，高級(jí)管理人員應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)和不少于3年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)”。這一規(guī)定來自于商務(wù)部《外商投資租賃業(yè)管理辦法》。然而，2013年修訂的《公司法》明確了公司注冊(cè)資本認(rèn)繳制并取消了注冊(cè)資本最低限額，明確法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)公司注冊(cè)資本實(shí)繳、注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定的除外。國(guó)務(wù)院2014年2月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)資本登記制度改革方案的通知》僅有“金融租賃公司”在暫不實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制的行業(yè)之列，內(nèi)外資融資租賃公司均不在冊(cè)。因此，取消融資租賃公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，全面放開融資租賃市場(chǎng)，不存在法律層面的障礙。自貿(mào)區(qū)關(guān)于企業(yè)設(shè)立主體的改革就是要不設(shè)立最低注冊(cè)資本、不限制資格，外商投資融資租賃公司還保留這種要求就不合適了。因此，可以將融資租賃在外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”中予以刪除。

第三，對(duì)于自貿(mào)區(qū)中鼓勵(lì)發(fā)展的服務(wù)貿(mào)易類型，盡管法律上目前尚有禁止性或限制性規(guī)定，但仍要努力尋求與人大常委會(huì)的協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取相應(yīng)的法律能夠在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行調(diào)整適用。要推進(jìn)教育、文化方面的發(fā)展，加快對(duì)外文化貿(mào)易的發(fā)展，有些文化項(xiàng)目再作為負(fù)面清單的禁止類項(xiàng)目就不太合適了。比如，負(fù)面清單中的禁止外商投資文物拍賣、禁止外商投資文物商店，均來源于《文物保護(hù)法》。實(shí)際上，文化產(chǎn)業(yè)的涵蓋面非常廣泛，涵蓋了演藝、娛樂、影視、動(dòng)漫游戲、圖書出版、印刷、拍賣、貿(mào)易、藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)以及文化投資等各個(gè)領(lǐng)域，涉及的法律法規(guī)較多。修改法律需要的時(shí)間可能比較長(zhǎng)，可以先由人大常委會(huì)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施，然后再進(jìn)行修改論證。

(三) 結(jié)合全球服務(wù)貿(mào)易談判細(xì)化服務(wù)貿(mào)易開放的“上海規(guī)則”，如果說“負(fù)面清單”是前一階段的突出成果，服務(wù)貿(mào)易的“上海規(guī)則”可能成為后一階段的突出主題

目前，全球出口增值的近一半來自服務(wù)部門，全球直接投資總存量的60%以上流向服務(wù)業(yè)，服務(wù)要素已成為決定全球價(jià)值鏈利益分配的關(guān)鍵要素，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)于我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要,進(jìn)一步開放服務(wù)業(yè)是上海的迫切需求。改革開放30多年來，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況得到了較大改善，但總體來說，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程仍較緩慢，服務(wù)業(yè)比重不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未達(dá)到最優(yōu)。2012年上海第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)到60.4%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際化城市75%的及格水平相比，仍有較大差距。世界著名的全球城市紐約、倫敦和東京的第三產(chǎn)業(yè)比重分別高達(dá)91.4%(2012)、91.1%(2011)、86.0%(2012)，可以看出全球城市是以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的城市，與這三座城市相比，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的任務(wù)還是相當(dāng)艱巨。紐約、東京等主要全球城市目前在新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式上都有許多新的應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，上海當(dāng)前要抓住新一輪新技術(shù)革命和新產(chǎn)業(yè)革命的契機(jī)，借鑒主要全球城市經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展高效、低耗的“新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)”的“四新經(jīng)濟(jì)”，提高產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)效益；同時(shí)大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)、專業(yè)服務(wù)、會(huì)展旅游和科技服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，走高端化、集約化、服務(wù)化的發(fā)展道路。*程貴孫：《全球城市，上海準(zhǔn)備好了嗎？》， http://whb.news365.com.cn/jjsh/201409/t20140922_1309568.html，訪問日期2014年10月20日。

建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)，可以通過服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和制度創(chuàng)新的方式進(jìn)行，鼓勵(lì)制造業(yè)服務(wù)化，依托服務(wù)業(yè)與制造業(yè)之間的互動(dòng)機(jī)制，通過服務(wù)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)升級(jí)，全面構(gòu)建以高端制造業(yè)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這將成為打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的突破口?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制。自貿(mào)區(qū)應(yīng)該在這些領(lǐng)域中進(jìn)一步放松限制，甚至取消一些限制。

需要注意的是，服務(wù)業(yè)的開放不僅僅涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入由審批制改為備案制的問題。服務(wù)企業(yè)在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)后，涉及到食品、產(chǎn)權(quán)、文化媒體、交通等方面的審批時(shí)，自貿(mào)區(qū)無法全部獨(dú)立完成，還是需要按照原來的方式在區(qū)域外申請(qǐng)。例如，外商投資設(shè)立的獨(dú)資醫(yī)院，要購(gòu)買醫(yī)療設(shè)備，還是需要審批。目前，自貿(mào)區(qū)實(shí)行先照后證的模式并未能實(shí)質(zhì)性解決問題。此外，服務(wù)業(yè)開放和貨物貿(mào)易開放是不一樣的，它是不能圈地的，它的服務(wù)范圍也是難以限制的。比如醫(yī)院，我們說區(qū)內(nèi)可以設(shè)立外資醫(yī)院，但問題是誰(shuí)能來這里看病，28平方公里的區(qū)域里并沒有多少居民。圈地做試驗(yàn)是我們?cè)谠械呢浳镔Q(mào)易概念下提出的政策，但現(xiàn)在的目標(biāo)是進(jìn)行服務(wù)業(yè)開放，這樣一來就出現(xiàn)了問題。上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有地域范圍實(shí)在太小，需要打破地域限制。

上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)已通過國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大請(qǐng)求批準(zhǔn)在區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)外資法律審批的條款，但自貿(mào)區(qū)的服務(wù)業(yè)開放，遠(yuǎn)不只涉及外資法律，涉及到各行各業(yè)的上位法；在這些上位法的基礎(chǔ)上，各行業(yè)主管部門又發(fā)布了數(shù)不清的規(guī)范性文件，將服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域牢牢控制于行政審批之下。如何破解服務(wù)貿(mào)易開放過程中的法律規(guī)章瓶頸呢？十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(簡(jiǎn)稱《決定》)明確提出：“要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)與規(guī)范作用。實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！?014年11月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出：“對(duì)屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的事項(xiàng)，一律不再作為前置條件；對(duì)法律法規(guī)未明確規(guī)定為前置條件的，一律不再進(jìn)行前置審批；對(duì)法律法規(guī)有明確規(guī)定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；核準(zhǔn)機(jī)關(guān)能通過征求部門意見解決的，一律不再進(jìn)行前置審批；為除特殊需要并有法律法規(guī)依據(jù)的外，一律不得設(shè)定強(qiáng)制性中介服務(wù)和指定中介機(jī)構(gòu)?！?中國(guó)政府網(wǎng)：《李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-11/05/c_1113132162.htm，訪問日期2014年12月1日。上海自貿(mào)區(qū)要以《決定》和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求為契機(jī)，對(duì)需要大力發(fā)展的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行分門別類的梳理，主動(dòng)向立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及其部委報(bào)告哪些服務(wù)領(lǐng)域中法律法規(guī)已不適應(yīng)改革開放要求、哪些審批沒有法律依據(jù)或雖有法律依據(jù)但沒有必要的，提出進(jìn)行修改或授權(quán)在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用的請(qǐng)求，而不是要求有關(guān)部門進(jìn)行籠統(tǒng)授權(quán)。

(四) 運(yùn)用法治思維規(guī)范行政監(jiān)管的模式與方法，建立統(tǒng)一、透明、可預(yù)期的行政法治

透明度是當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的法治基本原則之一，主要內(nèi)涵包括：(1)涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，未公開的不得予以執(zhí)行；(2)涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，在制定前要給予利益相關(guān)方以合理時(shí)間予以評(píng)論；(3)涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，在公布與執(zhí)行之間要預(yù)留合理的政策適應(yīng)期；(4)應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施上述法律、法規(guī)和相關(guān)措施。*例如，GATT1994第10條，GATS第3條，TRIPS第63條，美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本第10條等。四中全會(huì)《決定》明確提出，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)利清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。上海自貿(mào)區(qū)目前的眾多改革措施，有的采取試點(diǎn)方式，但試點(diǎn)條件是否客觀中立？有的規(guī)定“條件許可”，但條件是什么沒有明確的規(guī)定；有的規(guī)定可以隨著政策的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整的方向是什么，是否會(huì)更具有限制性，不得而知，減損了改革政策的可預(yù)期性。對(duì)于這些問題，下一步的改革開放中應(yīng)該引起重視并加以解決。

(五) 推動(dòng)建立抽象性行政行為的司法復(fù)審機(jī)制

目前對(duì)市場(chǎng)主體干預(yù)最多的不是法律法規(guī)，而是政府通過發(fā)布規(guī)范性文件設(shè)置行政許可的方式進(jìn)行管制。2003年實(shí)施的《行政許可法》第14條規(guī)定得非常清楚，對(duì)市場(chǎng)主體設(shè)置行政許可的，只有法律和行政法規(guī)才可以。但長(zhǎng)期以來，《行政許可法》的這一規(guī)定形同虛設(shè)，根本起不到作用。各級(jí)政府、各個(gè)政府部門自我授權(quán)、自我設(shè)置行政許可，對(duì)投融資等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審批。2014年3月份，國(guó)務(wù)院集中公布了所屬部委保留的行政審批事項(xiàng)匯總清單。其中，正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1235項(xiàng)，其中行政許可861項(xiàng)，非行政許可審批374項(xiàng)，非行政許可審批所占比例為30.3%左右。*每日經(jīng)濟(jì)新聞：《非行政許可審批事項(xiàng)占三成國(guó)務(wù)院著手清理》，鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)2014年4月24日，http://finance.ifeng.com/a/20140423/12181028_0.shtml，訪問日期2014年10月20日。這些非行政許可審批事項(xiàng)，其中既有屬于政府內(nèi)部管理事務(wù)的事項(xiàng)，還有以非行政許可審批名義變相設(shè)定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項(xiàng)。中央部委如此，地方各級(jí)政府部門違法設(shè)置行政許可的現(xiàn)象更是比比皆是。這種濫設(shè)行政許可現(xiàn)象的存在，與我國(guó)缺乏對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查機(jī)制密切相關(guān)。政府設(shè)置行政許可的權(quán)力在實(shí)踐中不受任何實(shí)質(zhì)意義的挑戰(zhàn)和審查，權(quán)力滋生和膨脹的意愿非常強(qiáng)烈?，F(xiàn)在是由國(guó)務(wù)院通過壯士斷腕、簡(jiǎn)政放權(quán)的方式強(qiáng)力清理、減少行政審批。這種行政推動(dòng)，能取一時(shí)功效，但難持久。如果建立了對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)立審批權(quán)的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的機(jī)制，允許對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象性行政行為提起行政訴訟，那么，行政機(jī)關(guān)發(fā)布各種規(guī)定、命令則會(huì)謹(jǐn)慎得多。在現(xiàn)有憲法框架下，同級(jí)法院對(duì)同級(jí)政府和下一級(jí)政府的抽象性行政行為進(jìn)行司法審查沒有法律障礙。

根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，完全可以在抽象性行政行為的司法性審查方面進(jìn)行改革嘗試。至少可以規(guī)定，公民、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體，對(duì)上海市各級(jí)政府頒布的涉及自貿(mào)區(qū)事項(xiàng)事務(wù)的規(guī)范性文件，可以向上海法院提起行政訴訟。這樣的先行先試，既符合總書記提出的大膽試、大膽闖、自主改的要求，又符合重大改革于法有據(jù)的法治要求。

(六) 建立和完善有效監(jiān)管的規(guī)則體系

國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的第三方評(píng)估報(bào)告顯示：一些部門不愿放權(quán)，除了利益驅(qū)動(dòng)，還與擔(dān)心放權(quán)后無法監(jiān)管有關(guān)。審批權(quán)取消下放后，監(jiān)管壓力自然變大。但現(xiàn)實(shí)是各部門都是“對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷茫”，“會(huì)批不會(huì)管”的問題很突出。評(píng)估組了解到，取消企業(yè)年檢后，對(duì)企業(yè)的監(jiān)管手段改成企業(yè)年報(bào)，初衷本是為了減少企業(yè)的壓力，但實(shí)際情況是不少企業(yè)覺得“負(fù)擔(dān)大增”——改年報(bào)后，企業(yè)被要求填報(bào)的表格比過去翻了幾倍，既要交電子版，也要交紙質(zhì)版，有些填報(bào)規(guī)定政府部門也不提前告知企業(yè)，在網(wǎng)上也找不到，令一些企業(yè)“苦不堪言”。評(píng)估組還發(fā)現(xiàn)，政府部門幾乎眾口一詞，認(rèn)為下放和取消審批事項(xiàng)后，給監(jiān)管帶來很大“挑戰(zhàn)和壓力”，急需增加編制、人員和經(jīng)費(fèi)。不少官員仍在用計(jì)劃思維思考問題，用“人盯人戰(zhàn)術(shù)”對(duì)待企業(yè)和社會(huì)組織。*錢昊平：《國(guó)務(wù)院力推第三方評(píng)估，問診政策落實(shí)難》，《南方周末》2014年9月19日，http://www.infzm.com/content/104221，訪問日期2014年10月20日。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，市場(chǎng)準(zhǔn)入大門打開后，在強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的同時(shí)，要特別注重發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)組織的監(jiān)管作用。

1. 研究增加對(duì)失信企業(yè)實(shí)施約束和懲戒的具體措施的可行性。放松管制并不是放任市場(chǎng)，相反需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管?！稐l例》對(duì)此進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新。例如，第三十九條規(guī)定“對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施便利措施，對(duì)失信企業(yè)和個(gè)人實(shí)施約束和懲戒?！睂?duì)于如何對(duì)失信企業(yè)實(shí)施約束和懲戒，《條例》沒有明確規(guī)定。國(guó)務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》第十八條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全信用約束機(jī)制，在政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)、國(guó)有土地出讓、授予榮譽(yù)稱號(hào)等工作中，將企業(yè)信息作為重要考量因素，對(duì)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄或者嚴(yán)重違法企業(yè)名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入?！薄稌盒袟l例》中的約束措施還是比較有限，上?？梢栽谡{(diào)研的基礎(chǔ)上增加一些限制措施。能否將我們通常所說的對(duì)失信或違法企業(yè)的“罰得傾家蕩產(chǎn)”變成“賠得傾家蕩產(chǎn)”？即讓失信企業(yè)對(duì)與其交易的市場(chǎng)主體進(jìn)行賠償，而不要求該市場(chǎng)主體進(jìn)行損失、因果關(guān)系的證明。

2. 企業(yè)年度報(bào)告公示增加臨時(shí)報(bào)告公示內(nèi)容。第四十條規(guī)定“上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行企業(yè)年度報(bào)告公示制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度?！边@實(shí)際上是監(jiān)管理念的重大變化，以前政府通過準(zhǔn)入前的行政審批，由政府對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行判斷，好的市場(chǎng)主體被批準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)，壞的市場(chǎng)主體不予批準(zhǔn)。事實(shí)證明，政府不是商人，不可能判斷出市場(chǎng)主體的好壞；而且在準(zhǔn)入后，好的市場(chǎng)主體也可能變壞?，F(xiàn)在政府無需在準(zhǔn)入前對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行價(jià)值判斷，政府要做的是督促市場(chǎng)主體持續(xù)地、動(dòng)態(tài)地披露真實(shí)信息，由市場(chǎng)交易對(duì)手根據(jù)這些信息自行判斷，自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種理念非常好，但是，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，企業(yè)年度報(bào)告內(nèi)容包括：(一)企業(yè)通信地址、郵政編碼、聯(lián)系電話、電子郵箱等信息；(二)企業(yè)開業(yè)、歇業(yè)、清算等存續(xù)狀態(tài)信息；(三)企業(yè)投資設(shè)立企業(yè)、購(gòu)買股權(quán)信息；(四)企業(yè)為有限責(zé)任公司或者股份有限公司的，其股東或者發(fā)起人認(rèn)繳和實(shí)繳的出資額、出資時(shí)間、出資方式等信息；(五)有限責(zé)任公司股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓等股權(quán)變更信息；(六)企業(yè)網(wǎng)站以及從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)店的名稱、網(wǎng)址等信息；(七)企業(yè)從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、對(duì)外提供保證擔(dān)保、所有者權(quán)益合計(jì)、營(yíng)業(yè)總收入、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、利潤(rùn)總額、凈利潤(rùn)、納稅總額信息。前款第一項(xiàng)至第六項(xiàng)規(guī)定的信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示，第七項(xiàng)規(guī)定的信息由企業(yè)選擇是否向社會(huì)公示。建議增加一項(xiàng)臨時(shí)信息：即企業(yè)遭受重大訴訟或仲裁(標(biāo)的超過其凈資產(chǎn)的25%)的需要公告；超過執(zhí)行期未執(zhí)行生效法院判決或仲裁裁決的應(yīng)付債務(wù)的。

3. 《條例》第四十三條規(guī)定“自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)建立企業(yè)和相關(guān)組織代表等組成的社會(huì)參與機(jī)制，參與市場(chǎng)監(jiān)督”。這是因?yàn)檎褪袌?chǎng)無論從資源、動(dòng)力或其他方面看，政府和市場(chǎng)都不可能對(duì)無限市場(chǎng)實(shí)施有效的監(jiān)管，還需要社會(huì)組織特別是NGO的加入，建立政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織三位一體的監(jiān)管機(jī)制勢(shì)在必行。

(七) 完善和細(xì)化對(duì)各類權(quán)益保護(hù)的規(guī)則

《條例》中規(guī)定了對(duì)各類主體權(quán)益保護(hù)的規(guī)則，例如第四十八條“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資者合法擁有的企業(yè)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、利潤(rùn)以及其他財(cái)產(chǎn)和商業(yè)利益，受法律保護(hù)?！钡谒氖艞l“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)勞動(dòng)者平等就業(yè)、選擇職業(yè)、取得勞動(dòng)報(bào)酬、休息休假、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)、接受職業(yè)技能培訓(xùn)、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利、參與企業(yè)民主管理等權(quán)利，受法律保護(hù)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行企業(yè)和勞動(dòng)者集體協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)雙方就勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)安全衛(wèi)生等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行平等協(xié)商。發(fā)揮工會(huì)在維護(hù)職工權(quán)益、促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定方面的作用。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)健全公正、公開、高效、便民的勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制，保護(hù)勞動(dòng)者和用人單位雙方的合法權(quán)益?！钡谖迨畻l“加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，探索開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理，提高環(huán)境保護(hù)管理水平和效率。鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)申請(qǐng)國(guó)際通行的環(huán)境和能源管理體系標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，采用先進(jìn)生產(chǎn)工藝和技術(shù)，節(jié)約能源，減少污染物和溫室氣體排放?！钡谖迨粭l“加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，完善行政保護(hù)與司法保護(hù)銜接機(jī)制。本市有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)和國(guó)家有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，實(shí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)出境保護(hù)和境內(nèi)保護(hù)的協(xié)同管理和執(zhí)法配合，探索建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理和執(zhí)法的體制、機(jī)制。完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛多元解決機(jī)制，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和調(diào)解、仲裁、知識(shí)產(chǎn)權(quán)中介服務(wù)等機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛中發(fā)揮作用?！?/p>

《條例》中的這些規(guī)定需要有詳細(xì)的規(guī)則加以落實(shí)，如果在下一步的建設(shè)過程中選擇一到兩個(gè)點(diǎn)予以突破，也許就是亮點(diǎn)。

(八) 強(qiáng)化商事審判能力的建設(shè)

商事審判不同于民事審判的關(guān)鍵在于商事審判中要特別尊重商人的意思自治、尊重商事行為的規(guī)律，法律和司法盡可能不要出于“父愛主義”對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，謹(jǐn)慎介入市場(chǎng)主體的自治領(lǐng)域，不輕率地以司法判斷取代商業(yè)判斷?！胺ü俨皇巧倘恕钡闹V語(yǔ)表明，商事案件的審理要求法院在大多數(shù)情況下不是在做實(shí)體判斷，而是在做程序判斷，也意味著法院對(duì)商事糾紛的干預(yù)多為程序性干預(yù)。*趙萬一：《商法的獨(dú)立性與商事審判的獨(dú)立化》，《法律科學(xué)》2012第1期。比如商事主體之間約定了違約金，違約金是高還是低，只有當(dāng)事人知道，只要當(dāng)事人協(xié)商一致，就表明這這一特定交易中，雙方認(rèn)可違約的成本，不存在過高或過低問題。但是合同法和最高院的司法解釋卻要對(duì)雙方約定的違約金過高或過低進(jìn)行調(diào)整。司法審判人員怎么能做出違約金高與低的價(jià)值判斷呢？再比如，上海自貿(mào)區(qū)大力發(fā)展融資租賃產(chǎn)業(yè)，但新近出臺(tái)的最高人民法院關(guān)于融資租賃的司法解釋第二十一條規(guī)定，承租人違約情形下，出租人在要求承租人繼續(xù)支付租金和解除合同收回租賃物之間必須做出選擇。融資租賃合同中通常規(guī)定：“若因承租人違約導(dǎo)致合同解除的，出租人有權(quán)收回租賃物，并有權(quán)要求承租人支付剩余期間的租金?！彪p方這種約定符合融資租賃的實(shí)際。融資租賃的往往是特定物，價(jià)值高，不易再轉(zhuǎn)租，雙方在簽訂融資租賃合同時(shí)根據(jù)這個(gè)特點(diǎn)約定了特別違約條款。最高院這一司法解釋，將強(qiáng)迫出租人在收回租賃物與支付剩余期間租金中兩者選其一，表面上公平，實(shí)際上損害了雙方合意，不利于融資租賃事業(yè)的發(fā)展。在解決涉自貿(mào)區(qū)商事糾紛中，要主動(dòng)大膽適用國(guó)際商事條約，尊重商人意思自治、尊重國(guó)際慣例，注重誠(chéng)信原則在商事裁判中的獨(dú)特作用。

(九) 建立與完善上海自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制

防范風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的底線。風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制主要包括外資國(guó)家安全審查機(jī)制、金融開放創(chuàng)新中的跨境流動(dòng)資本的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展中國(guó)家在金融開放創(chuàng)新、資本項(xiàng)目?jī)稉Q進(jìn)程中基本上都遭遇過金融風(fēng)險(xiǎn)甚至金融危機(jī)。因此，探索建立國(guó)家安全審查機(jī)制與維護(hù)金融安全機(jī)制是上海自貿(mào)區(qū)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯子介)

Evaluation and Prospect of the Construction

of Rule by Law in Shanghai FTZ

He Xiaoyong

Abstract：The construction of rule by law in Shanghai FTZ is itself an institutional innovation, meeting the need to integrate with the new international economic and trade rules. Currently, pushed by the negotiation of TPP, TTIP and IISA, the new international economic and trade rules are growing increasingly open. The construction of rule by law in Shanghai FTZ should include the following steps: implementing the basic principles of international trade; improving the “negative list” in the principle of rule by law; further opening the service trade under the framework of rule by law; developing and improving the legislative system of administration; building the review mechanism for abstract administrative acts; setting up and bettering the regulations on effective control; improving the implementation rules on various interest protection; building the judgment capacity of commercial practices and erecting the system of risk prevention.

Keywords:Shanghai FTZ; Construction of Rule by Law; Negative List; Effective Control

* 作者簡(jiǎn)介：賀小勇，華東政法大學(xué)教授、博士、博士生導(dǎo)師，中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)法律研究院常務(wù)副院長(zhǎng)。