社區(qū)法律診所與城市治理主體多元化法律研究

趙艷秋,李俊剛,尚淑敏,韓　冰

(哈爾濱理工大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150040)

社區(qū)法律診所與城市治理主體多元化法律研究

趙艷秋,李俊剛,尚淑敏,韓冰

(哈爾濱理工大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150040)

摘要：社區(qū)治理的主體多元化需求契合了國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)和促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展要求，政府應(yīng)通過(guò)積極培育和推動(dòng)社會(huì)力量的發(fā)展，來(lái)承擔(dān)許多具體的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的工作。哈爾濱市各社區(qū)通過(guò)社區(qū)法律診所形式，探索社區(qū)主體多元化之路，這是一種社會(huì)矛盾就地化解，社會(huì)事務(wù)社會(huì)參與的自治型城市社區(qū)治理模式。該模式吸收了高校、律師事務(wù)所及其他一些社會(huì)資源，便利了群眾，促進(jìn)了教學(xué)實(shí)踐，取得了良好的社會(huì)效果。但在社區(qū)法律診所深入社區(qū)法律事務(wù)時(shí)，由于法律身份的缺失，社區(qū)制度的滯后，限制了高校等社會(huì)人力和智力資源參與到城市治理主體多元化和法治化進(jìn)程中來(lái)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)法律診所；社區(qū)治理；城市治理主體多元化

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：志碼：A

文章編號(hào)：編號(hào)：1008-7966(2015)04-0004-05

收稿日期:2015-06-01

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2014年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“‘哈爾濱模式’下法律診所參與社區(qū)治理的法律體系完善與實(shí)效研究”(CLS(2014)WT15)

作者簡(jiǎn)介：趙艷秋(1964-)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，主要從事訴訟法學(xué)研究；李俊剛(1976-)，男，遼寧丹東人，講師，主要從事法理學(xué)研究；尚淑敏(1981-)，女，河北唐山人，講師，主要從事訴訟法學(xué)研究；韓冰(1979-)，女，黑龍江蘭西人，副教授，博士，主要從事行政法學(xué)研究。

一、社區(qū)治理的主體多元化需求

(一)社區(qū)治理的主體多元化的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，在這期間，政府職能正處于簡(jiǎn)政放權(quán)的改革過(guò)程之中，與此同時(shí)，社會(huì)治理方式也發(fā)生了巨大的變化。整體來(lái)說(shuō)，政府正從一個(gè)超級(jí)管理者身份轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢迿?quán)力的主動(dòng)者、引導(dǎo)者和指導(dǎo)者，社會(huì)大眾自治性的組織則越來(lái)越發(fā)揮著更為重要的作用。這種趨勢(shì)滋生了社會(huì)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)需求，最終將促成國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人合作治理的主體結(jié)構(gòu)。在這種觀念與理論指導(dǎo)下的社區(qū)管理體制改革往往強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展方向的強(qiáng)自治定位，對(duì)政府介入社區(qū)建設(shè)保持高度的警惕和不信任，推崇自下而上改革與發(fā)展的模式[1]4。然而與洛克強(qiáng)調(diào)的優(yōu)先于國(guó)家的市民社會(huì)不同，我國(guó)社區(qū)的發(fā)展是在政府的大力扶持下得以生存和發(fā)展的。從根本上說(shuō)，我國(guó)社區(qū)不是通過(guò)自然發(fā)展而來(lái)，是國(guó)家治理的一部分，因此與西方自由主義傾向色彩濃厚的社區(qū)自然生長(zhǎng)過(guò)程完全不同。社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)了服務(wù)性政府的延伸，特別是現(xiàn)行的半行政化的社區(qū)治理模式下，社區(qū)很大程度具有了準(zhǔn)行政性的功能。這與現(xiàn)在政府權(quán)力過(guò)多和社會(huì)組織自治性不強(qiáng)有很大關(guān)系，但更多的是因?yàn)榉缮仙鐓^(qū)的地位不明確和社區(qū)與政府之間的曖昧關(guān)系造成的。西方近代以來(lái)興起的社團(tuán)自治思想實(shí)際上是介于國(guó)家主義和自由主義的中間形態(tài)，“社團(tuán)自治則指在國(guó)家：城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省當(dāng)中，國(guó)家放棄一部分行政的職權(quán)范圍，由監(jiān)督下的社團(tuán)在該范圍內(nèi)自行處理本身事務(wù)”[2]135。我國(guó)沒(méi)有自由主義價(jià)值傳統(tǒng)，但國(guó)家主義已不能適應(yīng)社區(qū)自治力量的自發(fā)要求。當(dāng)然，社區(qū)自治不應(yīng)當(dāng)是完全自治，而是產(chǎn)生的自治、運(yùn)行的自治和服務(wù)的自治。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和指導(dǎo)社區(qū)組織和社區(qū)事務(wù)，并提供財(cái)政上的資助。

當(dāng)代社會(huì)治理在德國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的扁平型社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)下，政府不包攬一切社會(huì)事務(wù)管理；相反，政府應(yīng)通過(guò)積極培育和推動(dòng)社會(huì)力量的發(fā)展，來(lái)承擔(dān)許多具體的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的工作，即社會(huì)管理由政府單獨(dú)直接管理變?yōu)槭袌?chǎng)、社會(huì)中介組織、其他社團(tuán)共同參與社會(huì)事務(wù)管理，直至社會(huì)組織進(jìn)行自我約束、自我激勵(lì)和自我管理。社區(qū)法律診所正是在這樣的趨勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生,這些組織的出現(xiàn)也是社會(huì)管理發(fā)展的趨勢(shì)所在。基層政府通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、委托等多種方式與各類公益機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和社會(huì)組織建立合作關(guān)系，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入公共事務(wù)服務(wù)領(lǐng)域[3]。這種趨勢(shì)符合黨在社會(huì)治理過(guò)程中所預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)決定，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理,深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，特別是要深化基層組織和部門(mén)、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理,發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。決定尤其重視社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，想通過(guò)建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。它契合了社會(huì)治理主體多元化的發(fā)展目標(biāo)，呈現(xiàn)出一種國(guó)家、社會(huì)、公民分層次的社會(huì)參與治理的主體結(jié)構(gòu)體系。

(二)社區(qū)治理的主體多元化的現(xiàn)實(shí)需求

就社區(qū)存在的目的而言，與其說(shuō)是為了延伸居民委員會(huì)的民主管理體制，不如說(shuō)是為了促進(jìn)市民社會(huì)的培養(yǎng)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)“內(nèi)卷化”的同時(shí)，提升社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、促進(jìn)協(xié)商民主的重要形式。“在社區(qū)工作的目的問(wèn)題上，英國(guó)學(xué)者高信斯、巴多克認(rèn)為其目的在于提高社區(qū)居民的參與性和社區(qū)工作人員的職業(yè)性?！薄吧鐓^(qū)工作說(shuō)到底是發(fā)動(dòng)社區(qū)基層居民的能動(dòng)性，推動(dòng)社區(qū)資源的自我整合能力的提高”[1]5。因此，必然要求社區(qū)將社區(qū)的資源進(jìn)行整合，從而提升社區(qū)的管理和服務(wù)功能。社區(qū)擁有并掌握豐富的社會(huì)資源，可以發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，吸收更多的社會(huì)力量參與到社區(qū)的治理與服務(wù)中?，F(xiàn)階段，社區(qū)公共管理者雖然是民主選舉產(chǎn)生，但與上級(jí)行政系統(tǒng)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，社區(qū)存在傳統(tǒng)的“三駕馬車”，即社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)議事會(huì)和物業(yè)公司，另外社區(qū)還存在居民委員會(huì)、商業(yè)公司、中立的社會(huì)組織、登記的志愿工作者等。

然而，社區(qū)主體多元化的重要原因之一，是社區(qū)工作人員數(shù)量相對(duì)缺乏。盡管我國(guó)的公務(wù)員數(shù)量在不斷增加，但與社會(huì)事務(wù)的管理需求相比還存在很大的缺口。走訪到每一個(gè)社區(qū)的結(jié)果都是社區(qū)工作者超負(fù)荷工作狀態(tài)?！吧鐓^(qū)是個(gè)筐，什么事都往里裝”，社區(qū)與街道辦以及其他機(jī)關(guān)之間經(jīng)常存在著聯(lián)系，使得向社區(qū)攤派任務(wù)成為了一種不爭(zhēng)的事實(shí)。中國(guó)現(xiàn)有的城市基層組織出現(xiàn)了從“自治性組織”向“行政化組織”的身份異化，這是由身份治理的制度屬性所決定的，城市基層社區(qū)組織身份治理體現(xiàn)為“身份的治理”與“契約的治理”雙重制度屬性[4]。社會(huì)力量參與社區(qū)治理的前提條件之中最重要的就是首先社區(qū)需要有自治的法律地位，因?yàn)樯鐣?huì)力量參與社區(qū)治理依據(jù)的是法律授權(quán)，而社區(qū)執(zhí)行的任務(wù)如果只是委托的話，不能使社會(huì)力量合法具有治理的身份。如果社會(huì)力量的參與實(shí)踐可以反過(guò)來(lái)促進(jìn)社區(qū)自治化程度的話，倒不失為一個(gè)值得實(shí)驗(yàn)的過(guò)程。

社區(qū)主體多元化的另一個(gè)重要原因社區(qū)居民民主參與意識(shí)和社會(huì)力量的社會(huì)意識(shí)的覺(jué)醒。梅因曾說(shuō)過(guò)最著名的論斷“進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)”，其結(jié)論是足以表現(xiàn)一條為當(dāng)今歷史法學(xué)家沒(méi)有任何爭(zhēng)執(zhí)的原則——即個(gè)人自決的原則，把個(gè)人從家庭和集團(tuán)束縛的羅網(wǎng)中分離開(kāi)來(lái)；或者，用最簡(jiǎn)單的話來(lái)說(shuō)，即從集體走向個(gè)人的運(yùn)動(dòng)。現(xiàn)在，個(gè)人在社會(huì)中的地位，遠(yuǎn)較著作“古代法”的時(shí)候更廣泛地受到特別團(tuán)體、尤其是職業(yè)團(tuán)體的支配，而他的進(jìn)入這些團(tuán)體并非都出于他自己的自由選擇[5]。這也說(shuō)明社區(qū)自治地位的提升符合歷史的發(fā)展進(jìn)程。社區(qū)委員會(huì)具有民主選舉的合法管理身份，但社區(qū)居民在現(xiàn)階段還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上民主力量的中堅(jiān)力量。大家更加關(guān)心的是社區(qū)的居住環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于社區(qū)的民主則很難發(fā)揮重要的作用。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這種民主意識(shí)將不斷覺(jué)醒，已然是一個(gè)必然的未來(lái)命題。費(fèi)孝通先生曾在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中把西洋的社會(huì)結(jié)構(gòu)比喻成一捆一捆捆扎清楚的柴，而把我們的社會(huì)比喻成一圈圈推出去的網(wǎng)，每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心[6]。可以說(shuō)隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)自己的城市社區(qū)也越發(fā)接近于西洋一捆一捆的社會(huì)結(jié)構(gòu)了，在權(quán)利本位和自由主義的興起中，差序格局幾乎蕩然無(wú)存，伴隨而來(lái)的是形式多樣的社會(huì)組織的出現(xiàn)和社會(huì)組織自我管理能力的提高，以及從社會(huì)中能提供的法律服務(wù)已經(jīng)形成一定的規(guī)模，社會(huì)組織的社會(huì)參與意識(shí)不斷增強(qiáng)和居民需求的地域化和多元化，也大大增加了社區(qū)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)需求。

二、“哈爾濱模式”下社區(qū)法律診所參與城市治理的實(shí)踐探索

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為政府改革的重頭戲，這在社區(qū)層面的體現(xiàn)就在于社會(huì)綜合治理的統(tǒng)一目標(biāo)下，政府與社區(qū)關(guān)系的梳理。然而，正確處理好二者的關(guān)系并非易事，我國(guó)未來(lái)是要發(fā)展“自治型”美國(guó)式的社區(qū)治理模式，還是強(qiáng)政府型的新加坡模式，還未成定論。還有一種強(qiáng)政府、強(qiáng)社區(qū)的形式也在不斷的實(shí)踐探索中。但無(wú)論如何選擇，深化社會(huì)組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，特別是要支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理，發(fā)揮社會(huì)力量在法治宣傳、法律援助、化解社會(huì)矛盾、發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老、農(nóng)村留守兒童、健全立體化社會(huì)治安防控體系等法治方面的作用，已成為人們的共識(shí)。哈爾濱市各個(gè)社區(qū)通過(guò)大力發(fā)展社區(qū)法律診所模式，用實(shí)踐探索社區(qū)主體多元化之路。

(一)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的實(shí)踐形式

哈爾濱市探索社區(qū)治理多元化之路始于2009年，政府在加強(qiáng)地校合作的基礎(chǔ)上，嘗試性地開(kāi)創(chuàng)了社區(qū)法律診所，這是一種社會(huì)矛盾就地化解，社會(huì)事務(wù)社會(huì)參與的自治型城市社區(qū)治理模式。該模式吸收了高校、律師事務(wù)所及其他一些社會(huì)資源，在社區(qū)成立了若干社區(qū)法律診所。“現(xiàn)在，很多社區(qū)開(kāi)辦‘法律診所’的理念，主要是源自社會(huì)化‘大調(diào)解’體系的建設(shè)，集居民矛盾化解、法律訴訟代理、困難群體無(wú)償法律援助、開(kāi)展法制宣傳教育實(shí)踐新模式等多功能于一體，為社區(qū)居民提供法律咨詢、調(diào)解民間糾紛，對(duì)于符合法律援助的案件給予法律援助的工作。由學(xué)生、律師等為社區(qū)居民提供無(wú)償法律服務(wù)?！盵7]69-70在社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理的過(guò)程中，高校作為中立的第三方，擁有得天獨(dú)厚的人力和智力資源，社區(qū)的弱勢(shì)群體則存在著廣泛的法律需求，加上高校的學(xué)生也存在社會(huì)實(shí)踐需要，社區(qū)法律診所應(yīng)運(yùn)而生。目前，哈爾濱市南崗區(qū)、香坊區(qū)和道里區(qū)已在大多數(shù)的社區(qū)開(kāi)辦了社區(qū)法律診所，在中心城區(qū)還建立了功能完善的中心社區(qū)法律診所，它們有固定的辦公場(chǎng)所、值班人員和規(guī)范的管理制度，配備了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，對(duì)接的社會(huì)組織以及社區(qū)法律志愿者。社區(qū)法律診所的數(shù)量已達(dá)270余所，為3萬(wàn)多人提供了法律服務(wù)。到2013年，哈爾濱市各社區(qū)法律診所調(diào)處各類矛盾糾紛4 000多件，其中參與調(diào)解群體性上訪事件124起，代理法律援助案件990起，還挽救3名欲以死抗?fàn)幷叩纳黐8]。

除了參與社區(qū)調(diào)解、提供法律援助、進(jìn)行法律咨詢等活動(dòng)之外，社區(qū)法律診所還參與協(xié)調(diào)業(yè)主糾紛，物業(yè)與業(yè)主之間的矛盾，參與制定社區(qū)公約,等等。2013年在哈爾濱市南崗區(qū)郵政街12號(hào)和遼陽(yáng)街83號(hào)共同的這個(gè)家屬院，召開(kāi)了一場(chǎng)由社區(qū)組織的業(yè)主大會(huì)，居民們正在為是否同意小區(qū)對(duì)外停車收費(fèi)的問(wèn)題激烈爭(zhēng)吵。原來(lái)該小區(qū)沒(méi)有大門(mén)，車輛可以隨意出入，院子里天天車滿為患，居民苦不堪言。就是否需要對(duì)外來(lái)停放的車輛收費(fèi)的問(wèn)題，社區(qū)負(fù)責(zé)了居民協(xié)調(diào)工作。社區(qū)法律診所的負(fù)責(zé)人從物權(quán)法的角度進(jìn)行分析，并設(shè)計(jì)了調(diào)查居民民意的調(diào)查問(wèn)卷，最后根據(jù)調(diào)查結(jié)果，結(jié)合物權(quán)法的規(guī)定對(duì)小區(qū)進(jìn)行了改造，小區(qū)從此又恢復(fù)了往常的安寧。社區(qū)法律診所在為社區(qū)服務(wù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)主體多元化。

(二)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的“哈爾濱模式”的主要特點(diǎn)

哈爾濱市社區(qū)法律診所是以完善城市社區(qū)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社區(qū)民主、提升社區(qū)居民法律意識(shí)、滿足社區(qū)居民法律需求為出發(fā)點(diǎn)的一種基層社會(huì)組織參與社會(huì)治理的形式。社區(qū)法律診所通過(guò)法律宣傳、法律服務(wù)、立法司法建議等方式介入到最基層的社區(qū)工作中，并憑借自身的資源優(yōu)勢(shì)，為基層法治工作提供相應(yīng)的幫助。具體的工作包括參與行政執(zhí)法、解決糾紛、法制教育、法律宣傳以及廣義的社區(qū)立法等方式。這種模式之下，由政府搭臺(tái)，社區(qū)主持，社區(qū)法律診所演法治大戲的基本格局初顯雛形。

首先，哈爾濱市社區(qū)法律診所具有內(nèi)嵌式的形式。與成立于學(xué)校中的法律診所不同，社區(qū)法律診所成立在社區(qū)，是社區(qū)的組成部分。在組成人員方面，社區(qū)法律診所除了社區(qū)負(fù)責(zé)人外，還有高校法學(xué)專家和法學(xué)院學(xué)生，這些人員一般在社區(qū)展板上公示姓名、聯(lián)系方式；在社區(qū)有單獨(dú)的辦公間和辦公設(shè)備；其參與活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)由社區(qū)支持。它屬于嵌入到社區(qū)之中，由多方參與發(fā)揮解決糾紛、化解矛盾、法律援助等功能的組織形式，它既不是獨(dú)立的第三方，也不是社區(qū)的原有機(jī)構(gòu)，而是建立在社會(huì)合作的基礎(chǔ)上嵌入到社區(qū)中的組織形式。

其次，社會(huì)力量的專業(yè)性和高度信任感。社區(qū)法律診所的重要成員之一是法學(xué)專業(yè)的專家和法律志愿工作者，派到社區(qū)的高校法學(xué)專家一般是具備中高級(jí)職稱并負(fù)責(zé)實(shí)踐教學(xué)任務(wù)的法學(xué)教師，他們大多數(shù)是具備多年執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的兼職律師,全面的法律知識(shí)、多年積累的訴訟經(jīng)驗(yàn)，以及高校學(xué)者的身份正是建立起社區(qū)居民對(duì)其信任的重要原因。從某種意義上講，社會(huì)矛盾的多發(fā)和難以調(diào)劑，其重要原因就是埋藏于群眾心中對(duì)法律和政府執(zhí)法者的強(qiáng)烈的不信任感。在一個(gè)缺失宗教信仰習(xí)慣的國(guó)家里，如何喚起群眾對(duì)遵守法律的熱情和信仰，這是一個(gè)近乎幾個(gè)世紀(jì)里也十分難以解決的問(wèn)題。這一難題即使在西方社會(huì)也遭遇了信仰的冷遇，而這一過(guò)程同時(shí)伴隨著脫魔祛魅的去神化過(guò)程。然而，信仰的缺失不是短時(shí)間內(nèi)可以建立起來(lái)的，但人們之間的尊重和信任完全可以通過(guò)法治理念的傳播和社會(huì)職業(yè)倫理實(shí)現(xiàn)。民眾對(duì)法律及糾紛處理者的信任可以通過(guò)積極參與實(shí)現(xiàn)，同時(shí)信任也是積極參與解決糾紛的前提，如拉德布魯赫所言，這曾是一個(gè)美好的夢(mèng)想?！懊癖妼?duì)法律生活的積極參與會(huì)產(chǎn)生對(duì)法律的信任，對(duì)法律的信任同時(shí)又是他們主動(dòng)參與這類活動(dòng)的前提：陪審法院、自治以及議會(huì)制?！盵2]125

具體而言，具有相對(duì)超然的社會(huì)地位的高校法學(xué)專家，具有發(fā)表言論的相對(duì)自由空間，能夠和愿意傾聽(tīng)群眾的呼聲。他們具有相對(duì)中立的地位，加上法律專業(yè)性和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及在教育學(xué)生過(guò)程中積累的社會(huì)交往經(jīng)驗(yàn)，可以在社區(qū)法律診所中發(fā)揮其解決糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。最為重要的是，建立在對(duì)教師的整體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，居民對(duì)其具有高度的信任感。

再次，社區(qū)矛盾與糾紛的高效化解平臺(tái)。社會(huì)矛盾糾紛多發(fā)和難解的原因，往往是由于群眾對(duì)法律法規(guī)缺乏了解和認(rèn)同，或?qū)π姓幚硪庖?jiàn)和司法機(jī)關(guān)裁決心理預(yù)期過(guò)高，而高校法律專家學(xué)者正可以利用法律知識(shí)與訴訟專業(yè)技能的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮為社區(qū)群眾解疑釋惑、調(diào)解糾紛、普及法律等方面的獨(dú)特作用。

當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，第一時(shí)間由社區(qū)法律診所工作人員先行處理，通過(guò)溝通并交換雙方意見(jiàn)，然后從情、法、理的角度加以解釋，或者在相關(guān)部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而取得良好的社會(huì)效果，化解糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社區(qū)法律診所具有豐富的解紛功能、具有中立的解紛地位、擁有豐富的人力資源，這些都有利于社區(qū)法律診所吸收社會(huì)力量參與到社區(qū)治理中來(lái)。社會(huì)矛盾糾紛多發(fā)和難解的原因，往往是由于群眾對(duì)法律法規(guī)缺乏了解和認(rèn)同，或?qū)π姓幚硪庖?jiàn)和司法機(jī)關(guān)裁決心理預(yù)期過(guò)高，也可能出于與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的溝通不夠。社區(qū)法律診所具有聯(lián)系國(guó)家機(jī)關(guān)和社區(qū)居民的紐帶的作用，能夠?qū)⑦@些爭(zhēng)議和矛盾在法律允許的范圍內(nèi)向法定機(jī)關(guān)提出訴求，從而避免不必要的沖突，獲得較快的解決。社區(qū)法律診所的調(diào)解具有較低社會(huì)成本，科斯主張，在權(quán)利沖突時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)按照一種能避免較為嚴(yán)重的損害的方式來(lái)配置權(quán)利，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)，這種權(quán)利配置能使產(chǎn)出最大化[9]194-195。

社區(qū)法律診所在實(shí)踐的基礎(chǔ)上創(chuàng)造了解決糾紛的“五診式”工作方式,即“廣場(chǎng)義診”、“專家問(wèn)診”、“綜合會(huì)診”、“入戶巡診”、“遠(yuǎn)程問(wèn)診”等五種方式，在五種方式中，有預(yù)先化解糾紛的方式，有普法性質(zhì)的方式，有日常值班式的方式，也有事后集中處理的方式，還有網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程方式。

三、社區(qū)法律診所參與社區(qū)治理中的法律制度的完善

從社區(qū)發(fā)展模式上講，自上而下的制度設(shè)計(jì)具有成本低、速度快的優(yōu)點(diǎn)，但囿于對(duì)社區(qū)調(diào)研資料的缺乏，特別是各地方社區(qū)的情況千差萬(wàn)別，有關(guān)社區(qū)的立法一直十分稀少，與社會(huì)力量參與社區(qū)管理的法律更是鳳毛麟角，所以社區(qū)實(shí)踐必然成為引導(dǎo)法律前進(jìn)的試金石。法律的很大層面上來(lái)自于民眾的生活實(shí)踐，拉德布魯赫說(shuō)，“一項(xiàng)法律只有在其實(shí)際運(yùn)用于大多數(shù)情況下時(shí)都能指望切實(shí)可行時(shí)，才會(huì)‘產(chǎn)生效力’。因?yàn)閷?duì)法權(quán)而言，法律實(shí)質(zhì)上不全是欲然和應(yīng)然，而且還是人民生活中的一種實(shí)際有效的力量”[2]125。因此，從社區(qū)實(shí)踐啟迪立法很有可能對(duì)處理好我國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系方面起到十分重要的作用。

(一)社區(qū)法律診所在社區(qū)治理中的法律身份

社區(qū)法律診所設(shè)立在社區(qū)，但它并不等同于社區(qū)委員會(huì)，甚至也不能說(shuō)是社區(qū)委員會(huì)的一部分。按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第三條第三項(xiàng)的規(guī)定，社區(qū)法律診所想要充分發(fā)揮社區(qū)調(diào)解的功能，需要解決好調(diào)解的法律身份問(wèn)題?，F(xiàn)階段，承擔(dān)調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)和組織很多，政府調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解和社區(qū)調(diào)解等。社區(qū)居委會(huì)具有調(diào)解民間糾紛的任務(wù)，按照《哈爾濱市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)街道辦事處工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，街道辦事處也具有調(diào)解業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的物業(yè)管理糾紛的職責(zé)，按照《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)具有調(diào)解民間糾紛的權(quán)力。最近，還有一種大調(diào)解機(jī)制，是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，人民法院、人民調(diào)解委員會(huì)和行政主體分工合作、相互支持，共同構(gòu)建司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接、相互促進(jìn)、相互結(jié)合的新時(shí)期矛盾糾紛的預(yù)防和解決機(jī)制。這種機(jī)制是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)各類矛盾糾紛多發(fā)期，為改變過(guò)去各種調(diào)解單兵作戰(zhàn)、各自為政的調(diào)處格局而出現(xiàn)的調(diào)解形式。但大調(diào)解格局也帶來(lái)了成本高、組織不力和法院提前介入的非公正性等問(wèn)題，所以并不值得推薦。相比來(lái)看，社區(qū)法律診所具有調(diào)解民間糾紛的天然優(yōu)勢(shì)，如具有成本低、效率高、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，同時(shí)，它設(shè)立在社區(qū)，社區(qū)居民足不出戶便可以解決糾紛，大大降低了社會(huì)矛盾和糾紛化解的成本。社區(qū)作為一種特殊的社會(huì)組織，在調(diào)解社會(huì)糾紛上具有很多優(yōu)勢(shì)，如社區(qū)居民的便利性、忠于職守的信任感、形式上的中立性和入情入理的說(shuō)理性。但社區(qū)工作人員在擔(dān)當(dāng)社區(qū)調(diào)解工作時(shí)，往往會(huì)忽視法律的規(guī)定，以情感出發(fā)，很有可能導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議的效力缺失，而社區(qū)法律診所具有的優(yōu)勢(shì)恰好可以彌補(bǔ)社區(qū)的不足。由社區(qū)法律診所承擔(dān)人民調(diào)解的工作可以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民足不出戶享受化解糾紛，達(dá)成一致的良好結(jié)局。問(wèn)題的關(guān)鍵在于社區(qū)法律診所能否擔(dān)任人民調(diào)解員的工作，社區(qū)法律診所在資格的選任、調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)和能力、中立性上完全符合《人民調(diào)解委員會(huì)法》的規(guī)定。

在身份上，《人民調(diào)解委員會(huì)法》第九條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生?！弊鳛樯鐓^(qū)糾紛的自治性處理組織，社區(qū)法律診所只存在于實(shí)踐中，法律并沒(méi)有賦予其名正言順的身份。事實(shí)上，囿于高校專家等社會(huì)力量的機(jī)動(dòng)性原因，大多數(shù)糾紛是由社區(qū)工作人員承擔(dān)的?，F(xiàn)在的社區(qū)再也不是擁有無(wú)上權(quán)威的居委會(huì)熱心大媽時(shí)代的粗放式解決方法，社區(qū)工作人員需要投入更多的時(shí)間，了解更多的事實(shí)和法律，從情法理相結(jié)合的角度去化解糾紛。然而，由于解決的結(jié)果并沒(méi)有任何法律約束力，依靠自覺(jué)遵守和道德約束又使得糾紛的化解成果喪失殆盡。從邏輯上看來(lái)，社區(qū)有解決糾紛的義務(wù)，社區(qū)最了解社區(qū)事務(wù)和鄰里糾紛，社區(qū)有能力解決好社區(qū)糾紛，其自然的結(jié)果就是應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)解決糾紛的權(quán)力和效力保障。調(diào)解的方式歷來(lái)是我國(guó)民間化解社會(huì)糾紛的有力方式，這與我國(guó)的傳統(tǒng)儒家文化有關(guān)，儒家倫理對(duì)法律的僵化性持有一種更為極端的反感，而這種反感則主要反映在它對(duì)調(diào)解正義的強(qiáng)烈贊同[10]。

實(shí)際上，哈爾濱市各社區(qū)的法律診所在發(fā)揮著處理社區(qū)糾紛的作用，經(jīng)其調(diào)解，有的社區(qū)糾紛從而終止，有的則因?yàn)樾ЯΦ脑驘o(wú)法約束調(diào)解雙方。將社區(qū)法律診所融入人民調(diào)解組織內(nèi)，可以通過(guò)法律之內(nèi)的授權(quán)，也可以通過(guò)人民調(diào)解員選任方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)法律診所調(diào)解功能的身份賦予。經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成的生效的協(xié)議必須要經(jīng)過(guò)法院的確認(rèn)程序，因此，通過(guò)社區(qū)法律診所與人民調(diào)解員主體資格上的認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)法律診所更好的發(fā)揮其解紛功能，只有這樣才可能使高校等社會(huì)力量更好地發(fā)揮參與社區(qū)治理的功能。

(二)社會(huì)力量參與社區(qū)自治的制度完善

首先，注重社區(qū)公約、村規(guī)民約的制定。由于我國(guó)并沒(méi)有暢通的自下而上的立法渠道，社區(qū)中的村規(guī)民約、社區(qū)公約等規(guī)定還無(wú)法納入到立法的層面，在社區(qū)法律診所的參與下與居民民主活動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程中，不排除將這種立法活動(dòng)作為社區(qū)法治建設(shè)的重要形式之一。從研究現(xiàn)狀看來(lái)，國(guó)內(nèi)以社區(qū)高度自治為多數(shù)學(xué)者首肯的改革趨勢(shì)，同時(shí)應(yīng)完善社區(qū)志愿者、居民民主監(jiān)督、社區(qū)治理權(quán)利和義務(wù)相關(guān)法律體系。有國(guó)外的相關(guān)做法可加以參考，如新加坡的社區(qū)采取發(fā)放《居住守則》等手段規(guī)范社區(qū)行為；日本東京高效有序的社區(qū)管理是高度的居民自主性的結(jié)果；瑞典社區(qū)則通過(guò)高度自律的民約約束居民的行為；德國(guó)通過(guò)詳細(xì)的社區(qū)法律規(guī)定約束社區(qū)居民的行為。

其次，加強(qiáng)社區(qū)中社會(huì)協(xié)同、公眾參與的制度保障。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)和肯定了群眾等社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用和重要意義，提出要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。社區(qū)法律診所正是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，社會(huì)力量協(xié)同參與，通過(guò)地校協(xié)議或法律規(guī)定的一種社會(huì)管理體制，特別是充分尊重了社區(qū)百姓的法律需求和協(xié)同參與社區(qū)治理的愿望。社區(qū)法律志愿工作組織與社區(qū)法律診所的緊密合作也進(jìn)一步充實(shí)了社區(qū)自治職能。社區(qū)糾紛在社區(qū)解決的同時(shí)，不僅需要考慮法律的層面，還可以促進(jìn)社區(qū)民主的建設(shè)，例如，在調(diào)解過(guò)程中，可以發(fā)揮社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主、志愿者、公司等人員參與，發(fā)揮其民主監(jiān)督的作用。社區(qū)法律診所的成員本身也是對(duì)社區(qū)工作形成制度上和實(shí)際上的監(jiān)督。我國(guó)正經(jīng)歷著從政府主導(dǎo)向社區(qū)自治模式的轉(zhuǎn)型期，社區(qū)治理也面臨著社區(qū)功能混亂、主體身份不清、法律治理權(quán)利義務(wù)盲區(qū)等諸多問(wèn)題。哈爾濱市通過(guò)社區(qū)法律診所參與社區(qū)治理的形式，提高了社區(qū)治理的效率，提高了社區(qū)居民的滿意度，社區(qū)自治程度有所提高，體現(xiàn)了服務(wù)與治理雙管齊下的治理特點(diǎn)。

從哈爾濱市社區(qū)治理的現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，法律診所成為社區(qū)連接社會(huì)力量和居民的連心橋；另一方面，法律診所也成為完善社區(qū)基層自治性法律體系的突破口。它廣泛參與社區(qū)輿情了解，參與社區(qū)民約的制定，通過(guò)日常法律宣傳和調(diào)解工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)，暢通利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。還可以通過(guò)社區(qū)調(diào)研工作，協(xié)助社區(qū)治安和完成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。社區(qū)法律診所具有為社區(qū)提供法律服務(wù)、普法宣傳、參與社會(huì)管理、進(jìn)行社區(qū)矯正、社區(qū)實(shí)踐調(diào)研、社區(qū)法律研究的功能。以社區(qū)作為法律診所的社會(huì)實(shí)踐平臺(tái)是將教學(xué)活動(dòng)與實(shí)踐相結(jié)合的典型。以城市社區(qū)為例，它集中了我國(guó)城市的絕大多數(shù)居民，肩負(fù)起宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。同時(shí)，社區(qū)也能協(xié)助人民政府及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的民事調(diào)解、社會(huì)治安、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育、外來(lái)人口管理等工作，確保政府各項(xiàng)工作在社區(qū)的順利開(kāi)展。社區(qū)可以發(fā)展社區(qū)文化教育，普及科技知識(shí)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)，積極開(kāi)展便民利民、下崗人員和無(wú)業(yè)人員就業(yè)服務(wù)等社區(qū)服務(wù)工作；維護(hù)婦女、兒童、青少年、老人、殘疾人合法權(quán)益，積極開(kāi)展尊老愛(ài)幼、助殘幫困活動(dòng)；興辦有關(guān)的社會(huì)福利事業(yè)，指導(dǎo)、管理社區(qū)服務(wù)站、就業(yè)服務(wù)中心、老年活動(dòng)室等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的精神生活水平的提高具有積極的意義。社區(qū)也是連接百姓與政府部門(mén)的中間環(huán)節(jié)，能夠?qū)⑸鐓^(qū)居民的意愿、要求和建議及時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行反映，組織社區(qū)居民對(duì)政府部門(mén)的各項(xiàng)政務(wù)進(jìn)行民主評(píng)議和民主監(jiān)督，依法積極培育和發(fā)展社區(qū)民間組織，協(xié)助政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)民間組織的指導(dǎo)和幫助，可以說(shuō)社區(qū)是依法治國(guó)的重要堡壘[7]71-72。建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為社會(huì)管理過(guò)程中的共識(shí)，管理模式從控制轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新服務(wù)模式也已經(jīng)成為地方治理過(guò)程中的共識(shí)。哈爾濱市社區(qū)法律診所的形式可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)這種創(chuàng)新服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。

(三)法律援助志愿者的公民代理身份的法律授予

社區(qū)法律診所的成員中有數(shù)量可觀的法律援助志愿者，他們沒(méi)有律師執(zhí)業(yè)資格，能夠作為法律援助的有益補(bǔ)充。目前，我國(guó)法律援助總體上形成“政府主導(dǎo)，社會(huì)輔助”的格局，法律援助固然是政府的責(zé)任，法律援助機(jī)構(gòu)及其人員在政府機(jī)構(gòu)中是有編制的，他們的地位與公務(wù)員相同。但同時(shí)，政府所能提供的法律援助數(shù)量和質(zhì)量已不能滿足日益增長(zhǎng)的社區(qū)居民需求。民事訴訟法的修改限制了公民代理形式，保護(hù)了法律職業(yè)自治和良性發(fā)展，但一方面，《法律援助條例》規(guī)定的受案范圍相當(dāng)有限;另一方面，接受援助案件的律師在責(zé)任心上缺失，使得法律援助暴露出很多問(wèn)題。而高校師生以及作為教學(xué)形式的法律診所可以成為一支法律援助志愿者的生力軍，可以承擔(dān)《法律援助條例》規(guī)定的法律援助范圍外的法律救濟(jì)工作也是其發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域。但實(shí)際上，政府對(duì)高等法學(xué)院校對(duì)法律援助的作用仍未足夠地重視，高等法學(xué)院校一般是以多種形式和名義自發(fā)性地開(kāi)展法律援助活動(dòng)，沒(méi)有國(guó)家或其主管部門(mén)的明確要求，法律援助機(jī)構(gòu)也沒(méi)有規(guī)范和指導(dǎo)它們的援助行為。

自從1992年5月武漢大學(xué)社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心率先成立，隨后1995年北京大學(xué)成立了“北京大學(xué)法律援助協(xié)會(huì)”，并成立了“北京大學(xué)法律學(xué)系婦女法律研究與服務(wù)中心”。而1997年，華東政法學(xué)院又成立了“華東政法學(xué)院法律援助中心”。2002年12月10日，來(lái)自中國(guó)政法大學(xué)、人民大學(xué)、北京大學(xué)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)的法學(xué)院系學(xué)生社團(tuán)聯(lián)合成立了“首都高校法律援助共同體”，高校法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)展方興未艾。從社會(huì)對(duì)法律援助的需求來(lái)看，中國(guó)目前的法律援助遠(yuǎn)難滿足現(xiàn)實(shí)的需要，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前擁有貧困人口8 000余萬(wàn)，未成年人約4億，老年人約8 000萬(wàn)，殘疾人約有6 000萬(wàn)，即使按照千分之一的需求來(lái)看，全國(guó)每年所需法律援助的案件就達(dá)60多萬(wàn)件。全國(guó)每年至少有20萬(wàn)起案件無(wú)法得到法律援助。高校法律援助與社區(qū)法律診所的結(jié)合為解決法律援助供需矛盾提供了一個(gè)切實(shí)可行的方案。高校法律援助在資金上主要依靠學(xué)校撥款及社會(huì)捐助，擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性,事實(shí)上，高校法律援助是形成法律援助的重要補(bǔ)充。

從立法上而言，解決高校師生公民代理身份，可以通過(guò)現(xiàn)有的法律規(guī)定的范圍內(nèi)解決，例如，《民事訴訟法》第58條第三款規(guī)定當(dāng)事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民可以被委托為訴訟代理人。但是，作為當(dāng)事人所在的社區(qū)并沒(méi)有法律上推薦公民代理的義務(wù)，現(xiàn)實(shí)操作上往往因?yàn)閼峙鲁袚?dān)責(zé)任而不可行。讓當(dāng)事人所在單位推薦一個(gè)并不認(rèn)識(shí)的公民代理，事實(shí)上也是不可想象的。最后，只能靠有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦，但只有建立了合作關(guān)系的社會(huì)團(tuán)體才可能使這種公民代理成為現(xiàn)實(shí)。基于法律援助志愿者的特殊身份，特別為了促進(jìn)高校法律診所中的師生提供法律援助，可以通過(guò)授予學(xué)校推薦的資格和權(quán)力。另外，其他法律援助志愿者也應(yīng)該可以通過(guò)法律援助中心的授權(quán)實(shí)現(xiàn)公民代理。

最后，民眾的自發(fā)實(shí)踐是一股不可小覷的法治力量，正如蘇力所言，中國(guó)的法治之路必須注重利用中國(guó)本土的資源，注重中國(guó)法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際[9]6。

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[責(zé)任編輯:陳晨]