長江干線港口建設(shè)費征繳問題的爭議與對策*

賀蓉暉(長江武漢航道局,湖北 武漢 430012)

長江干線港口建設(shè)費征繳問題的爭議與對策*

賀蓉暉
(長江武漢航道局,湖北 武漢 430012)

減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)是航運業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。港口建設(shè)費(以下簡稱“港建費”)作為政府性基金,在保障航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用,但長江干線港建費的征稽、繳納與管理存在一些問題與不足。文章結(jié)合長江干線港建費征繳與使用管理的現(xiàn)狀問題,分析港建費征繳雙方的主要爭議,并提出相關(guān)解決方案。

長江航運;港口建設(shè)費;稅費征繳爭議;航運業(yè)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前,國務(wù)院已明確將“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展與長江經(jīng)濟帶建設(shè)作為國家戰(zhàn)略的三大支撐帶。推進(jìn)長江經(jīng)濟帶建設(shè),要構(gòu)建長江綜合立體交通走廊,發(fā)揮綜合交通組合優(yōu)勢。這是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的基礎(chǔ)依托,也是今后一個時期長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要任務(wù)和核心引擎。港建費作為政府性基金,在保障航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用,但其征稽、繳納與管理方面存在一些問題和爭議,需要引起相關(guān)部門的重視,并盡快予以解決。

一、港建費的征繳情況

港建費是根據(jù)國務(wù)院《港口建設(shè)費征收辦法》,由交通運輸部負(fù)責(zé),向進(jìn)出對外開放口岸港口轄區(qū)范圍的所有碼頭、浮筒、錨地及從事水域過駁等裝卸作業(yè)的貨物征收,專項用于港口建設(shè)的國家政府性基金。

港建費征收始于1985年《港口建設(shè)費征收辦法》頒布之時,當(dāng)時主要對大連等26個開放港口裝卸的貨物征收,義務(wù)繳納人是貨物的托運人、收貨人(或其代理人),由港口所在港務(wù)局代征。1993年交通部、財政部印發(fā)《關(guān)于擴大港口建設(shè)費征收范圍、提高征收標(biāo)準(zhǔn)及開征水運客貨運附加費的通知》(交財發(fā)〔1993〕456號),擴大了征收范圍,上調(diào)了征收標(biāo)準(zhǔn),并于1996年納入財政預(yù)算管理。2011年在《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》(以下簡稱“新《辦法》”)中明確海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)征收工作,承運人、船舶代理為協(xié)議代收單位,并小幅下調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)出口貨物每噸4元,國外進(jìn)出口貨物每重量噸5.6元,南京以上(不含南京)長江干線港口和其他內(nèi)河港口減半征收。

港建費征收方式多樣。對貨主碼頭海事機構(gòu),一般直接征收;對規(guī)模較大、經(jīng)營實體單一的港口,由港口企業(yè)代為征收;對零散的小貨主,由船舶公司、船舶代理公司或貨運代理企業(yè)代為征收。

港建費征收30年來,為航道、碼頭、船閘等設(shè)施建設(shè)提供了有力資金保障,推進(jìn)了航運事業(yè)的發(fā)展。但在新形勢下,征收工作中出現(xiàn)了一些爭議問題,不容忽視,亟需妥善處理。

二、港建費的征繳爭議

(一)代繳對象問題

根據(jù)征收管理辦法規(guī)定,因征收工作需要,海事管理機構(gòu)可以與船舶代理公司、貨物承運人(僅限內(nèi)貿(mào)貨物)簽訂代收協(xié)議,由后者代收港建費。而實際執(zhí)行中,海事管理機構(gòu)在辦理船舶簽證時,要求承運人與托運人簽訂代繳協(xié)議,或由承運人聯(lián)系托運人到現(xiàn)場辦理繳費手續(xù)。市場競爭激烈,承運人對托運人缺乏話語權(quán),多數(shù)承運人無法要求托運人或貨主繳納,只能在運費中支付港建費。目前承運人幾乎沒有與海事機構(gòu)簽訂代繳協(xié)議,海事管理機構(gòu)也未按照規(guī)定支付港建費代征手續(xù)費(占建設(shè)費征收總額的1%)。承運人普遍認(rèn)為,海事管理機構(gòu)不能強行直接向承運人征收港建費,應(yīng)該尊重船方的代繳意愿,與愿意代繳的單位簽訂協(xié)議,并支付代征手續(xù)費。

(二)征收范圍擴大問題

港建費的征收范圍為對外開放口岸港口轄區(qū)范圍內(nèi)所有碼頭、浮筒、錨地、水域裝卸(含過駁)的貨物。長江航運發(fā)展使得港口生產(chǎn)集中度不斷提高,港口輻射能力增強。長江南京以上對外開放口岸內(nèi)河港口有重慶港、城陵磯港、武漢港、黃石港、九江港、安慶港、銅陵港、蕪湖港、馬鞍山港。據(jù)了解,在荊州港等一些非對外開放口岸港口啟運的貨物也被征收港建費。承運人認(rèn)為,海事機構(gòu)不應(yīng)該隨意擴大征收范圍。

(三)非開放港口啟運內(nèi)貿(mào)貨物按海港標(biāo)準(zhǔn)繳納問題

根據(jù)新辦法規(guī)定,裝船港不是對外開放口岸港口;卸船港是對外開放口岸港口的,由卸船港向收貨人(或其代理人)每筆征收一次港建費。長江支流與上游非對外開放港口啟運出口國內(nèi)的貨物在江蘇、上海等開放港口按照海港每噸4元標(biāo)準(zhǔn)征收,未享受內(nèi)河減半征收優(yōu)惠政策。湖南等支流港口國內(nèi)出口貨物,承運方為了避免按海港標(biāo)準(zhǔn)繳費,在中途開放港口中轉(zhuǎn),繳納內(nèi)河標(biāo)準(zhǔn)的港建費,同時多支付一次船舶港務(wù)費(0.55元/凈噸)。四川、云南、貴州省沒有設(shè)立開放口岸,經(jīng)該地區(qū)國內(nèi)出口到江蘇、上海地區(qū)貨物,在裝卸港無法繳納港建費,在目的港按照海港標(biāo)準(zhǔn)補繳。船舶公司認(rèn)為,長江上游內(nèi)貿(mào)貨物在下游開放港口按照海港標(biāo)準(zhǔn)繳納,收費標(biāo)準(zhǔn)不合理。據(jù)中上游地區(qū)不完全統(tǒng)計,支流港口每年國內(nèi)出口下游貨物約1億噸,多交港建費約2億元。新《辦法》中規(guī)定“低值貨物暫緩征收港口建設(shè)費”,但沒有明確“低值貨物”的界定標(biāo)準(zhǔn)和參考值,在實際操作中極易出現(xiàn)“因地制宜、因人而異”的現(xiàn)象,給嚴(yán)肅的執(zhí)法行為留下了靈活的操作空間。

(四)港建費的存廢問題

船舶公司普遍認(rèn)為,2005年港口法實施后,港口政企分離,港口經(jīng)營單位完全企業(yè)化運作,政府性基金不適應(yīng)投資港口企業(yè)。有些省市港航管理部門征收了貨物港務(wù)費,用于公共設(shè)施的維護建設(shè),再從港建費分得兩成,不合理。目前航運企業(yè)經(jīng)營依然艱難,港建費是航運企業(yè)最大的稅費項目,如湖南安順船務(wù)公司6艘化學(xué)品,2萬多運力,每年繳納100多萬元;湖南興華航運公司31艘船,3萬噸運力,每年繳納120多萬元。船舶公司呼吁在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上減半征收,2020年后取消征收。

三、港建費征繳問題分析

隨著經(jīng)濟體制改革的推進(jìn),港建費征收管理不斷發(fā)生變化。計劃經(jīng)濟時期,由各港務(wù)局代征,此時該方式方便高效;2005年港口體制改革,港政歸屬地方,港口完全企業(yè)化管理,各地區(qū)港口為了增加競爭力,以減免港建費為條件吸引貨物,港建費征收此時陷于困境。2011年,管理方在機制上增加了承運人為協(xié)議代收單位,避免了無法向托運人、收貨人等義務(wù)繳納人征收的難堪,也回避港口企業(yè)擅自減免港建費問題。在即將取消船舶簽證管理的背景下,海事機構(gòu)將不再與承運人有業(yè)務(wù)方面的接觸,將來征收工作只能依存物流某個環(huán)節(jié)和特定經(jīng)營方。

新《辦法》實施后,對返還到地方財政的資金使用和管理尚無明確的操作細(xì)則,未建立資金的監(jiān)督和管理制度,沒有形成暢通的資金申報、使用渠道,導(dǎo)致這部分資金成了“爛在鍋里的肉”,無法充分體現(xiàn)港建費“取之于民,用之于民”的原則。這也在一定程度上導(dǎo)致地方政府對港建費征收工作的支持和重視不夠,水運企業(yè)對征收港建費的配合不夠,違背了開征此項稅費的初衷。而目前的港建費征收標(biāo)準(zhǔn)偏高,很大程度上增加了承運方的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

港口企業(yè)兼并合作發(fā)展,開放港口與非開放港口的邊界變得模糊,加上海事機構(gòu)考核和獎勵機制與行政事業(yè)費征收相關(guān),征收范圍出現(xiàn)擴大化傾向。非開放港口啟運內(nèi)貿(mào)貨物按海港標(biāo)準(zhǔn)繳納,明顯不符合內(nèi)河內(nèi)貿(mào)貨物減半征收原則。原管理辦法相關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致了長江流域內(nèi)貿(mào)貨物繳納標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,增加中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)國內(nèi)出口貨物費用負(fù)擔(dān),不利長江中上游經(jīng)濟發(fā)展,也不利創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

近些年來,國家推行費改稅,將航養(yǎng)費、運管費、客貨附加費轉(zhuǎn)改征燃油稅,將營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅;而交通主管部門積極清理行政事業(yè)性收費,取消了經(jīng)營性收費項目和100噸以下船舶的船港費、登記費、引航費,為企業(yè)減輕了一定的稅費負(fù)擔(dān)。目前航運企業(yè)稅費約占總成本的18%,稅費負(fù)擔(dān)依然較重,在運價下降、成本居高不下的狀況下,港建費等行政事業(yè)性收費變得非常敏感,在轉(zhuǎn)型發(fā)展時期企業(yè)期盼稅費政策扶持。

四、調(diào)整完善港建費的政策建議

港建費的征收辦法應(yīng)隨著長江經(jīng)濟帶建設(shè)等一系列國家重大政策的實施進(jìn)行新的調(diào)整,應(yīng)注入新的內(nèi)容,予以完善、改進(jìn)。港建費與船舶港務(wù)費是船舶公司支付數(shù)額較大的行政事業(yè)性收費,在經(jīng)濟增速放緩,競爭增強,運價下降,成本居高不下的狀況下,港建費等行政事業(yè)性收費屬于非常敏感的話題,為維護行業(yè)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展,服務(wù)長江經(jīng)濟帶建設(shè),有必要對港建費的征收進(jìn)行完善和調(diào)整。

1.修改管理辦法,明確港口經(jīng)營主體作為代繳納費用責(zé)任單位的首要方。承運方具有很強的流動性,而港口企業(yè)的經(jīng)營場所、人員較為固定,便于與海事機構(gòu)簽訂長期代繳協(xié)議。港口企業(yè)與托運人或收貨人及其代理人直接業(yè)務(wù)接洽,履行代繳工作較承運人簡便。同時港口企業(yè)代征后,港建費票據(jù)管理和代征手續(xù)費支付容易落實到位。海事管理機構(gòu)向有關(guān)港口派駐稽查室,督查港建費等行政事業(yè)費代收代征工作,可以充分發(fā)揮行政管理資源的效能。

2.有關(guān)海事管理部門要嚴(yán)格執(zhí)行管理辦法,不得在非開放港口征收港建費,禁止擴大征收范圍。同時重新定義和公布開放港口名錄,保障征收人員準(zhǔn)確實施。

3.完善管理辦法。明確內(nèi)河內(nèi)貿(mào)貨物在開放港口裝卸的,執(zhí)行內(nèi)河減半的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。

4.吸納船東提出現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)減半征收的意見。目前,港建費支付項目在縮減空間,港建費可不投資內(nèi)河港口建設(shè),船舶港務(wù)費可以保障一定的內(nèi)河水域的海事、救助打撈等支持保障系統(tǒng)建設(shè)費用。據(jù)此參考,對船東提出現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)減半征收的意見可以予以考慮。

5.研究取消港建費后行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資與管理的新辦法。按照國家規(guī)定,港建費將于2020年取消征收,我國港建資金的來源將多元化,即國家投資、港口建設(shè)費專項撥款、國內(nèi)外貸款、外資、合資、BOT方式和TOT方式等。對于基礎(chǔ)設(shè)施融資問題,2015年4月國務(wù)院頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》,主要推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP投資模式)。交通行業(yè)主管部門應(yīng)盡快研究相關(guān)細(xì)則,盡早進(jìn)行行業(yè)內(nèi)試點,保障公共設(shè)施建設(shè)維護資金。

6.定期開展專項檢查。由交通運輸部門會同財政部門,定期開展港建費專項檢查,對相關(guān)行政管理單位的征收、解繳、使用、管理情況進(jìn)行監(jiān)督,查處擴大征收以及坐支、截留、挪用港建費等行為,制止強制代征和違規(guī)使用政府性基金票據(jù)等行為。

7.盡快研究出臺以稅代費的形式替代港建費。以稅代費既符合WTO的規(guī)則,又能反映政府的意志,解決財政不足的矛盾。稅是法律規(guī)定的、由立法機關(guān)通過、由執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行的強制形式,它是財產(chǎn)的再分配,再投向。拒交規(guī)費最多是違規(guī),而抗稅是違法的,是要受到法律制裁的。推進(jìn)以法治國,各行各業(yè)都應(yīng)調(diào)整管理思路,做到依法辦事。以稅代費的方向是正確的,它需要相關(guān)部門協(xié)同做好工作。以稅代費不僅給各港口企業(yè)一個共同的競爭起點,還可以為港口建設(shè)積累一定的資金,解決財政不足的困難。隨著中國港口管理的國際化,交通部與其20大主要港口的全面脫鉤,港口自主經(jīng)營,港建費已完成它的歷史使命。逐步分階段地取消港建費,取而代之以稅的形式來替代港建費已成為時代的必然。

五、結(jié)語

加快解決港建費征繳中存在的爭議問題,直至最終以稅代費,予以穩(wěn)妥解決,對長江沿線港口乃至全國港口的發(fā)展都將起到舉足輕重的作用,也有利于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型發(fā)展。港口轉(zhuǎn)型發(fā)展越快,對提升港口水鐵聯(lián)運,構(gòu)建立體交通功能意義越重大。這一切都必將對長江經(jīng)濟帶建設(shè)起到積極的支撐作用。

10.3969/j.issn.1672－9846.2015.03.002

F552

A

1672－9846(2015)03－0005－03

2015－07－02

賀蓉暉(1971－),女,湖北武漢人,長江武漢航道局經(jīng)濟師,主要從事航道事務(wù)經(jīng)濟管理、社會事務(wù)提案管理研究。