政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索

孫 櫟 簡

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，　安徽　蕪湖　 241003)

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政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索

孫 櫟 簡

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241003)

摘要：人口老齡化是世界各國面臨的共同難題，我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已經(jīng)難以持續(xù)。在創(chuàng)新社會治理體系與城市養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體與渠道多元化的背景下，一種新的服務(wù)供給方式——政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，逐漸成為政府部門應(yīng)對人口老齡化的重要選擇。在具體的路徑選擇上，應(yīng)最大限度地讓老年人享受社會福利待遇，著力推進(jìn)以市場化為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老模式。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；居家養(yǎng)老服務(wù)

一、問題的提出與研究背景

我國已步入人口老齡化的高速發(fā)展期。預(yù)計(jì)2020年，我國老年人口數(shù)量將達(dá)到2.6億，失能和半失能老年人口將突破4 600萬，老年人在生活照顧、醫(yī)療衛(wèi)生、精神慰藉等方面的需求不斷上升[1]。一切有利于提高老年人生活質(zhì)量和滿足老年人生活需求的方法、形式和途徑都可以統(tǒng)稱為養(yǎng)老模式。穆光宗指出，養(yǎng)老包含物質(zhì)供養(yǎng)、日常照顧和精神慰藉三個方面的內(nèi)容。他從這三個方面的養(yǎng)老支持力的來源為出發(fā)點(diǎn)，將養(yǎng)老模式劃分為家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、自我養(yǎng)老三種模式[2]。

家庭養(yǎng)老是中國的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，為保持和提升老年人的生活質(zhì)量，在現(xiàn)代化進(jìn)程中傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式必然會過渡到社會養(yǎng)老模式[3]。社會養(yǎng)老是由社會來提供養(yǎng)老資源的養(yǎng)老方式。我國老齡化日趨嚴(yán)重，社會養(yǎng)老模式尚無法完全滿足老年人口的實(shí)際需要。一方面是由于社會保障資金投入長期不足，導(dǎo)致社會養(yǎng)老資金匱乏；另一方面社會上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺少合格的社會工作人員，并且還存在管理不善的問題。自我養(yǎng)老，就是老年人不依靠子女和社會保障，而是依靠自己的退休工資及補(bǔ)貼或者一直以來的儲蓄度過老年生活的養(yǎng)老方式。它包括生活自理、經(jīng)濟(jì)自立和精神自強(qiáng)三個方面。

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已然無法進(jìn)行下去，自我養(yǎng)老的養(yǎng)老方式難以實(shí)現(xiàn)，而單純的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又無法滿足老年人日益增長的服務(wù)需求。在這樣的現(xiàn)狀下，為了使老年人，尤其是獨(dú)居老人和空巢老人得以安享晚年，盡快探索出養(yǎng)老服務(wù)的新模式勢在必行，政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)便應(yīng)運(yùn)而生。居家養(yǎng)老不是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它是一種以老年人的基本需求為出發(fā)點(diǎn)，使廣大老年人都能受益的社會化的養(yǎng)老方式。無論是從我國的國情出發(fā)，還是從老年人自身的養(yǎng)老觀念考慮，居家養(yǎng)老都是廣大老年人認(rèn)可的一種養(yǎng)老模式。陳大亞將居家養(yǎng)老定義為通過積極調(diào)動全社會的力量，使家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老兩種養(yǎng)老模式優(yōu)勢互補(bǔ)，組合成為老年人群最為滿意的、最有益于維護(hù)老年人自理能力的、最有實(shí)行價值的和最能使養(yǎng)老資源得以高效配置的一種養(yǎng)老模式[4]。

在居家養(yǎng)老方面的研究，目前學(xué)術(shù)界有下列幾種具有代表性的觀點(diǎn)：第一種是根據(jù)養(yǎng)老場所的不同劃分養(yǎng)老的類型。“依據(jù)老年人養(yǎng)老的居所的不同，養(yǎng)老模式可以分為居家養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老，是指老年人居住在自己家中或熟悉的社區(qū)安度晚年，是與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相對的養(yǎng)老方式?！盵5]第二種觀點(diǎn)是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)資源的供給來源定義居家養(yǎng)老?！熬蛹茵B(yǎng)老是政府以及其他社會力量出資建立專門提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)組織，以社區(qū)為單位，給老年人提供日常的生活照料和身心的康復(fù)醫(yī)療保健等服務(wù)?！盵6]這種觀點(diǎn)將居家養(yǎng)老看成是由多元主體參與的，依托社區(qū)的，通過多渠道提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老保障體系[7]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：“居家養(yǎng)老是在國家制度政策的保護(hù)下，以老年人在自己家中養(yǎng)老的形式，在社區(qū)參與康復(fù)護(hù)理為基礎(chǔ)的，家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老優(yōu)勢互補(bǔ)的養(yǎng)老方式?！盵8]整理歸納學(xué)術(shù)界不同的觀點(diǎn)后，筆者將居家養(yǎng)老定義為以家庭或社區(qū)為養(yǎng)老場所，以個人、家庭、社會和國家等多元主體為依托，從多種渠道獲得養(yǎng)老資源的社會化養(yǎng)老模式。

二、居家養(yǎng)老模式的SWOT分析

SWOT分析是現(xiàn)在流行的一種分析方法，筆者引入這個方法，從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和面臨的危機(jī)四個層面來客觀分析居家養(yǎng)老模式的利弊得失。

在居家養(yǎng)老模式投入積極的實(shí)踐后，學(xué)術(shù)界普遍開始對不同地區(qū)的做法進(jìn)行歸納總結(jié)。閻青春總結(jié)出我國的居家養(yǎng)老的模式存在下列幾種類型：第一種是由政府出資主辦，下屬幾個層級配合管理的模式。各級地方政府和社區(qū)在經(jīng)濟(jì)上自籌資金，通過行政強(qiáng)制力的推動，在不同幾個層級建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)的站點(diǎn)，且設(shè)立相應(yīng)的層級管理部門，為該區(qū)域內(nèi)的老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。第二是政府主導(dǎo)，中介組織運(yùn)作的模式。政府不是直接供給養(yǎng)老服務(wù)，而是規(guī)劃投資項(xiàng)目和制定養(yǎng)老服務(wù)如何供給的標(biāo)準(zhǔn)，并且在服務(wù)供給的過程中實(shí)行監(jiān)督的職能，在服務(wù)供給完成時進(jìn)行績效評估等功能。第三是政府資助民間組織，由民間組織機(jī)構(gòu)主辦，連鎖經(jīng)營的模式。由政府出資或社區(qū)籌資，委托專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施和站點(diǎn)建設(shè)。而政府只在后期負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。第四是政府出資為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化運(yùn)營模式。政府不再全權(quán)負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立與設(shè)施的完善，而是通過出資的辦法向社會組織購買服務(wù)，為三無對象、五保老人以及軍屬老人等需要照顧的老年人在市場上購買符合他們基本生活要求的服務(wù)[9]。

1.S-strengths 優(yōu)勢分析

與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老能夠從物質(zhì)、精神、醫(yī)療等方面滿足老年人多種多樣的物質(zhì)需求和精神需求。具體來說，一是居家養(yǎng)老能夠滿足所有老年人在日常照料、精神支持和康復(fù)保健等方面的養(yǎng)老需求，有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的均等化的目標(biāo)。二是養(yǎng)老服務(wù)資源供給的參與主體的多元化拓寬了養(yǎng)老資金籌集的渠道，居家養(yǎng)老的服務(wù)資源是在對個人、家庭、政府和社會等多方面資源的整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。三是養(yǎng)老保障體系內(nèi)部的層次分明，居家養(yǎng)老模式根據(jù)老年人的具體的健康狀況、自身的養(yǎng)老條件和養(yǎng)老需求來分配養(yǎng)老資源，為他們提供符合各自現(xiàn)狀和需求的服務(wù)形式。四是居家養(yǎng)老模式具有開放性的特點(diǎn)，居家養(yǎng)老的場所不只是一個空間區(qū)域的概念，而且是既具備物質(zhì)養(yǎng)老和精神養(yǎng)老條件，同時又能感受到人與人之間的關(guān)懷和能夠交流情感的社會環(huán)境[10]。

2.W-weaknesses 劣勢分析

中國的居家養(yǎng)老服務(wù)還處于初步發(fā)展階段，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的利用率相對較低，這與老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求還存在一定的差距，具體表現(xiàn)在：一方面是服務(wù)內(nèi)容單一。人們的生活水平在不斷提高，老年人對服務(wù)的需求從物質(zhì)層次延伸到精神層次，從生理需求擴(kuò)展到社會需求。然而當(dāng)下的養(yǎng)老服務(wù)尚難以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求。另一方面是專業(yè)護(hù)工短缺，數(shù)量較少，質(zhì)量也不高。這是由于服務(wù)人員多以下崗人員為主，雖然她們擁有豐富的實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)，但是由于文化水平不高，只通過短期的護(hù)工培訓(xùn)難以滿足老年人的日益增長的服務(wù)需求。

3.O-opportunities 機(jī)會分析

首先，居家養(yǎng)老模式的出現(xiàn)極大地緩解了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能的弱化帶來的弊端，也極大地緩解機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中床位不足、專業(yè)護(hù)工短缺以及不得不使老年人離開自己熟悉的社區(qū)等問題帶來的困境[6]135。其次，隨著社會的發(fā)展，老年人越來越獨(dú)立，居家養(yǎng)老模式有助于滿足他們按照自己的意愿生活的基本要求。居家養(yǎng)老的養(yǎng)老模式使得老年人可以在自己的家中健康、平安、快樂地度過晚年生活，這是廣大老年人最為滿意的養(yǎng)老方式，在老年人群中具有較高的認(rèn)可度。最后，居家養(yǎng)老是國際社會在養(yǎng)老服務(wù)方面的共識，也是國際老年社會服務(wù)的輸送方式和社會工作的重要發(fā)展方向[11]?！堵?lián)合國老年人原則》中強(qiáng)調(diào)，“老年人應(yīng)該獲得家庭和社區(qū)給予的照顧和保護(hù)”，子女應(yīng)當(dāng)盡可能地讓老年人居住在家中安享晚年。

4.T-threats 面臨的危機(jī)分析

實(shí)踐證明，居家養(yǎng)老模式確實(shí)有力地緩解了我國老齡化帶來的社會危機(jī)。但市場上存在家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式，三者之間形成了激烈的競爭態(tài)勢，所以，居家養(yǎng)老服務(wù)不可避免地會受到其他養(yǎng)老服務(wù)擠占市場的危機(jī)[12]。具體表現(xiàn)為：一是養(yǎng)老模式的社會主流仍然是家庭養(yǎng)老。雖然它的功能在逐漸弱化，但受傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念的深刻影響，相當(dāng)一部分老年人對“家”有著深厚的感情。二是專業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在收費(fèi)高、服務(wù)差、缺乏家居認(rèn)同和親情滋養(yǎng)等問題。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇

養(yǎng)老保障的根本屬性是福利性，因?yàn)樗饕怯烧袚?dān)，政府通過收入再分配的方式滿足老年人的基本養(yǎng)老需求，以維護(hù)社會公平。養(yǎng)老服務(wù)資源的供給不能單純只依靠政府分配，還要依靠市場的調(diào)節(jié)，市場調(diào)節(jié)可以彌補(bǔ)政府自身缺陷導(dǎo)致的資源使用率低和服務(wù)質(zhì)量低的問題。居家養(yǎng)老屬于社會保障體系的范疇，因此，居家養(yǎng)老應(yīng)堅(jiān)持選擇以福利性為基礎(chǔ)，以市場化為導(dǎo)向的發(fā)展路徑[13]。

居家養(yǎng)老模式應(yīng)建立在讓老年人充分享受社會福利待遇的基礎(chǔ)之上。一方面，養(yǎng)老保障體系屬于社會保障制度的范疇，居家養(yǎng)老就必然要具備社會保障的特點(diǎn)——福利性。政府理應(yīng)讓老年人老有所養(yǎng)，而且中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有為老年人群提供養(yǎng)老保障的財(cái)政能力[14]。另一方面，老年人的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀也要求居家養(yǎng)老具有福利性的特點(diǎn)。政府應(yīng)采取多種措施，加大資金投入，使得經(jīng)濟(jì)狀況特別差的貧困老齡人群也能夠享受到社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)與其他相關(guān)的資源，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

居家養(yǎng)老模式的實(shí)行還應(yīng)以市場化為導(dǎo)向。首先，“未富先老”是我國的基本國情，養(yǎng)老問題的解決還得依靠市場的調(diào)節(jié)。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不能從容應(yīng)對“銀發(fā)浪潮”危機(jī)，政府不可能完全以社會福利的形式承擔(dān)居家養(yǎng)老的全部費(fèi)用。其次，以老年人的需求為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老服務(wù)離不開市場的調(diào)節(jié)。老年人的身體素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件和對生活質(zhì)量的要求等方面各不相同，市場化的運(yùn)作機(jī)制可以因人而異，從老年人的實(shí)際出發(fā)，具體考慮他們的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求。這樣就能夠使有限的社會養(yǎng)老資源和服務(wù)供給達(dá)到高效配置，從而提高居家養(yǎng)老模式的運(yùn)作效率。最后，養(yǎng)老服務(wù)市場的優(yōu)勝劣汰能夠促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)水平的提高。由于老年人可以根據(jù)自己的實(shí)際需求自主的選擇相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給單位帶來生存的壓力，導(dǎo)致了服務(wù)供給方之間的良性競爭，有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，提升我國居家養(yǎng)老的整體水平。

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責(zé)任編校：汪沛

中圖分類號：D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)05-0032-03

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.008

作者簡介：孫櫟簡，女，安徽安慶人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

*收稿日期：2015-05-02

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-11-11 10:42網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.008.html