打擊傳銷法律問題研究

紀(jì)榮榮（安徽省人大常委會 法制工作委員會，安徽 合肥 230022）

●政治法律

打擊傳銷法律問題研究

紀(jì)榮榮
（安徽省人大常委會 法制工作委員會，安徽 合肥 230022）

20世紀(jì)80年代以來，傳銷作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象在我國傳播和發(fā)展，隨著其負(fù)面作用日益顯現(xiàn)，從政策、法律層面對此予以規(guī)范，并取得階段性成果，但根絕傳銷問題還需要長期努力。一是要進(jìn)一步完善打擊傳銷法律制度，推進(jìn)依法治理；二是要創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)社會治理體系現(xiàn)代化；三是要推動全社會樹立法治意識，形成杜絕傳銷的良好社會氛圍。

傳銷；演變；法律規(guī)范；對策

一、當(dāng)前傳銷活動現(xiàn)狀及演變

傳銷在國內(nèi)發(fā)展經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的過程，大體上經(jīng)歷“混亂—整頓—規(guī)范—禁止”等幾個(gè)階段。傳銷傳入伊始就與直銷緊密聯(lián)系在一起，成為一種新奇的銷售形式。在我國剛剛出現(xiàn)傳銷的時(shí)候，主要是商品傳銷為主，參與人員用高于商品價(jià)值幾倍甚至幾十倍的價(jià)格購買商品，從而取得下線的資格，接著從所有各級下線購買的商品中，以滾雪球的方式按照一定比例獲取自己的銷售收入［1］。20世紀(jì)80年代末，日本的Japan Life公司派員到我國深圳，在大陸以傳銷的方式銷售磁性保健床墊，那時(shí)的深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，Japan Life雖然沒有取得任何官方的經(jīng)營許可，但借助其本身獨(dú)特的銷售模式，快速發(fā)展起來并席卷了整個(gè)廣東。由于國內(nèi)剛剛接觸到傳銷這一形式，工商行政部門也沒有給予太多的關(guān)注，大批的地下傳銷公司出現(xiàn)了，成千上萬的人參與其中。1990年11月，中國大陸第一家正式以傳銷申請注冊的公司——中美合資廣州雅芳有限公司成立，這標(biāo)志著傳銷開始被納入依法管理的范疇。與此同時(shí)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)各類傳銷公司應(yīng)運(yùn)而生，如早期較為有名的深圳世點(diǎn)電腦軟件有限公司、北京斯汀摩生物技術(shù)有限公司、江蘇雅婷日用化工有限公司、廣州仙妮蕾德有限公司等。另一方面，正規(guī)傳銷公司的影子殺手——老鼠會也聞風(fēng)而動①。到1993年，我國幾乎所有的省會城市、沿海城市都有傳銷公司在運(yùn)作。傳銷和“非法傳銷”（老鼠會）在社會經(jīng)濟(jì)生活中獲得快速發(fā)展。隨著非法傳銷引起的各種問題不斷曝光，政府開展對傳銷活動進(jìn)行規(guī)范，1994年8月，國家工商行政管理總局出臺了有關(guān)制止多層次傳銷活動違法行為的文件，1994年9月又出臺了查處多層次傳銷活動中違法行為的文件，應(yīng)當(dāng)說此后一個(gè)短暫階段，非法傳銷在中國進(jìn)入第一個(gè)相對平靜期，但實(shí)際上，非法傳銷活動并未真正停止過。因此，1995年9月，國務(wù)院辦公廳制定了停止發(fā)展多層次傳銷企業(yè)的規(guī)范性文件，禁止新的傳銷公司批準(zhǔn)開業(yè)，1995年10月，國家工商行政管理總局為規(guī)范已批準(zhǔn)的傳銷企業(yè)活動，出臺了審查清理多層次傳銷企業(yè)的文件，規(guī)定了多層次傳銷企業(yè)必須具備的10個(gè)條件。1996 年4月，中國政府經(jīng)過審查批準(zhǔn)了41家傳銷企業(yè)可以開展多層次傳銷業(yè)務(wù)，國家工商行政管理總局向41家多層次傳銷企業(yè)頒布了《準(zhǔn)許多層次傳銷經(jīng)營意見書》。鑒于對多層次傳銷企業(yè)的規(guī)范管理，有些多層次傳銷企業(yè)經(jīng)營資格被取消，其中不少從業(yè)人員以及一大批來自境外的“老鼠會”成員又開始了非法傳銷活動，非法傳銷公司和人員異?；钴S，到1998年初，許多“老鼠會”先后崩盤，引發(fā)了多起不穩(wěn)定社會事件，中國傳銷業(yè)出現(xiàn)前所未有的混亂境地。1998年4月，國務(wù)院出臺了進(jìn)一步禁止傳銷活動的相關(guān)文件，這對打擊非法傳銷的蔓延產(chǎn)生了積極作用。在禁止傳銷的同時(shí)，直銷在中國大陸也全面被禁，一些原來按正常投資程序獲國家批準(zhǔn)的國外合法公司必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，改變運(yùn)作模式。按照有關(guān)要求，經(jīng)營必須采用中國特色的“店鋪+雇傭人員推銷”的運(yùn)作模式。1998年7月，國務(wù)院公布了成功轉(zhuǎn)型的10家規(guī)范直銷企業(yè)的名錄。

與此同時(shí)，非法傳銷并未銷聲匿跡，加之民眾對傳銷、直銷并不十分了解，相關(guān)部門管理也未到位，在一些地方非法傳銷仍在地下進(jìn)行活動；一些未成功轉(zhuǎn)型企業(yè)及其從業(yè)人員有的也轉(zhuǎn)入地下運(yùn)作，一時(shí)間，打著各種旗號的傳銷和變相傳銷暗流涌動，活躍異常。國家也進(jìn)一步加大了對傳銷活動的打擊力度，國務(wù)院辦公廳分別于2000年8月和2001年10下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動意見的通知》、《關(guān)于開展嚴(yán)厲打擊傳銷專項(xiàng)整治行動的通知》，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，打擊非法傳銷活動。這一階段，一些轉(zhuǎn)型外商投資直銷企業(yè)得到迅速發(fā)展，2002年4月，國家再次發(fā)布了《關(guān)于〈外商投資傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)變銷售方式有關(guān)問題的通知〉執(zhí)行中有關(guān)問題的規(guī)定》，對轉(zhuǎn)型企業(yè)中雇傭推銷人員的方式、報(bào)酬、合同訂立、培訓(xùn)規(guī)模等具體問題作了明確規(guī)定。

另一方面，2001年11月中國正式加入了世界貿(mào)易組織。我國在享受權(quán)利的同時(shí)，也切實(shí)履行對外承諾，恪守世界貿(mào)易組織基本規(guī)則和各項(xiàng)協(xié)定，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。根據(jù)《關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織法律文件的說明》，我國“將制定無固定地點(diǎn)銷售的法規(guī)”［2］25；在中國加入議定書第5條貿(mào)易權(quán)有關(guān)條款中規(guī)定：“中國應(yīng)在過渡期內(nèi)完成執(zhí)行這些規(guī)定所必需的立法程序?！保?］9根據(jù)中國加入世界貿(mào)易組織議定書有關(guān)條款要求，我國應(yīng)當(dāng)在2004年11月10日前對外資無固定地點(diǎn)的批發(fā)或零售服務(wù)取消限制，并按照WTO規(guī)則和中國加入世界貿(mào)易組織議定書相關(guān)規(guī)定要求制定無固定地點(diǎn)銷售的法規(guī)。經(jīng)過長時(shí)間研究和論證，2005年8月10日，國務(wù)院第101次常務(wù)會議分別通過《直銷管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷條例》。第一次在行政法規(guī)層面對傳銷和直銷作了嚴(yán)格界分。《禁止傳銷條例》第二條明確規(guī)定：傳銷是指組織者或者經(jīng)營者發(fā)展人員，通過對被發(fā)展人員以其直接或者間接發(fā)展的人員或者銷售業(yè)績?yōu)橐罁?jù)計(jì)算和給付報(bào)酬，或者要求被發(fā)展人員以交納一定費(fèi)用為條件取得加入資格等方式牟取非法利益，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，影響社會穩(wěn)定的行為。第一次在法律層面對傳銷進(jìn)行定義，這對于統(tǒng)一認(rèn)識，打擊傳銷活動，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序起到了積極作用。

二、關(guān)于傳銷問題的法律規(guī)范

面對傳銷這一新的經(jīng)濟(jì)活動給經(jīng)濟(jì)社會生活帶來的沖擊，從上世紀(jì)九十年代開始，政府及其有關(guān)部門就力圖從政策層面予以規(guī)范、引導(dǎo)和管理，但傳銷的負(fù)面影響愈發(fā)顯現(xiàn)。政策走向也由開始的疏轉(zhuǎn)變?yōu)槎碌阶詈蠼?，將傳銷的危害由違法上升為入刑。2001年3月，最高人民法院在對有關(guān)情節(jié)嚴(yán)重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問題的批復(fù)中規(guī)定：“對于1998年4月18日國務(wù)院《關(guān)于傳銷經(jīng)營活動的通知》發(fā)布以后，仍然從事傳銷或者變相傳銷活動，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百二十五條第四項(xiàng)的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪處罰。實(shí)施上述犯罪，同時(shí)構(gòu)成刑法規(guī)定的其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰?！边@應(yīng)當(dāng)是第一次在司法解釋層面將傳銷納入刑事法律規(guī)范范疇。從這里開始了我國司法實(shí)踐中傳銷正式入罪化，明確定性為“非法經(jīng)營罪”。當(dāng)然，從法理上說，最高人民法院一紙批復(fù)將傳銷入刑還是值得商榷的。罪刑法定原則作為刑事法律制度的公理，長時(shí)期以來，我國刑事法律制度沒有作過明確規(guī)定，1997年3月修訂的刑法，從完善我國刑事法律制度、保護(hù)公民的合法權(quán)益，在刑法總則中明文規(guī)定了罪刑法定原則，概括起來，即“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”。修訂后的刑法第三條規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑?！闭J(rèn)真研究一下，當(dāng)時(shí)最高人民法院的批復(fù)是不適當(dāng)?shù)?，在司法?shí)踐中也不可能得到全面執(zhí)行。這一階段，對傳銷的法律調(diào)整主要是行政法規(guī)，即《禁止傳銷條例》和《直銷管理?xiàng)l例》，從行政法規(guī)的層面明確界定傳銷和直銷，對傳銷的打擊只限定在行政處罰的范圍，從刑事法律上尚無明確規(guī)范傳銷行為直接入罪的規(guī)定，如果傳銷行為構(gòu)成其他犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，那只能是傳銷行為構(gòu)成其他罪的要件，就按其他罪予以處罰了。但在實(shí)踐中，對傳銷行為進(jìn)行定罪處罰仍存在諸多困難和問題。

從實(shí)際情況看，在刑法沒有對傳銷明文規(guī)定之前，實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)打擊傳銷活動主要是適用刑法其他罪予以規(guī)范，如適用非法經(jīng)營罪、集資詐騙罪、詐騙罪、銷售偽劣商品罪等規(guī)定處理，在執(zhí)法上不夠統(tǒng)一，傳銷問題難以有效解決。為此，2008年8月，刑法修正案（七）（草案）提交十一屆全國人大常委會第四次會議審議，2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過刑法修正案（七），該修正案第四條規(guī)定：在刑法第二百二十四條后增加一條，作為第二百二十四條之一：“組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營活動為名，要求參加者以繳納費(fèi)用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加，騙取財(cái)物，擾亂經(jīng)濟(jì)社會秩序的傳銷活動的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金?！?/p>

刑法第二百二十四條之一，將組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動納入刑法調(diào)整范疇，按照該條規(guī)定，組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動的犯罪主體是傳銷活動的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，一般的參與者尚不能適用本條規(guī)定。從立法本意看，“組織”傳銷，是指在傳銷組織中起策劃、發(fā)起、設(shè)立、指揮的人員，組織者所起的組織作用在形式上也比較復(fù)雜，可能直接出面設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)傳銷組織，在傳銷組織中處于領(lǐng)導(dǎo)地位或處于領(lǐng)導(dǎo)位置，也可能不在前臺活動，而是實(shí)際上起策劃、指使作用，表面上看沒有擔(dān)任傳銷組織具體職務(wù)，而由其他人出面領(lǐng)導(dǎo)傳銷組織進(jìn)行活動?！邦I(lǐng)導(dǎo)”傳銷，主要是指一些躲在幕后的組織者對傳銷組織的實(shí)際操縱和控制，但主要是指在傳銷組織中實(shí)際處于領(lǐng)導(dǎo)地位的人員，在傳銷中起著策劃、決策、指揮、協(xié)調(diào)作用的人員。傳銷活動的組織、領(lǐng)導(dǎo)者主要是指在傳銷組織的層級結(jié)構(gòu)中居于最核心的，對傳銷組織的活動運(yùn)轉(zhuǎn)起關(guān)鍵作用的極少數(shù)人員。至于其他參與傳銷活動的人員，在一定程度上他們既是受害者，也是害人的違法者。他們并不屬于刑法調(diào)整范疇，對其應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)等予以行政處罰或者批評教育。

刑法第二百二十四條之一對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動犯罪的處罰，分別規(guī)定了兩檔刑罰：一是對構(gòu)成犯罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；二是情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金。何謂“情節(jié)嚴(yán)重”呢？主要應(yīng)從行為人組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動涉案財(cái)物金額，誘騙、發(fā)展參與傳銷人員數(shù)量方面考量，以及給他人造成財(cái)產(chǎn)損失的數(shù)額或者造成其他后果的情況，傳銷活動影響社會秩序的程度等方面考慮。組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動，組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷組織的參與人員數(shù)量特別眾多的，或者斂取財(cái)物數(shù)額特別巨大的，或者所組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動造成大量人員傾家蕩產(chǎn)、生活無著甚至自殺等嚴(yán)重后果的，或者所組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷組織聚集大量人員，發(fā)生沖擊執(zhí)法機(jī)關(guān)等群體性事件，嚴(yán)重?cái)_亂社會秩序和影響社會穩(wěn)定等情形的都應(yīng)當(dāng)屬于“情節(jié)嚴(yán)重”［3］。

至此，應(yīng)當(dāng)說有關(guān)對傳銷問題的法律規(guī)范體系已經(jīng)基本建立，對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動的，依照刑法處理；對參與傳銷活動的，依照《禁止傳銷條例》處理。為了使刑法相關(guān)原則規(guī)定在司法實(shí)踐中得以實(shí)施，2010年5月，最高人民檢察院、公安部共同出臺了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》，其中第七十八條規(guī)定：組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營活動為名，要求參加者以繳納費(fèi)用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加，騙取財(cái)物，擾亂經(jīng)濟(jì)社會秩序的傳銷活動，涉嫌組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動人員在三十人以上且層級在三級以上的，對組織者、領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)予以追訴。這個(gè)規(guī)定對實(shí)踐中傳銷活動的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者有一個(gè)可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即傳銷活動中起組織、領(lǐng)導(dǎo)作用的操縱人、決策人，在傳銷活動中擔(dān)負(fù)策劃、指揮等重要職責(zé)，或者在傳銷活動實(shí)施中起到關(guān)鍵作用的人員。鑒于傳銷問題的復(fù)雜性，為了進(jìn)一步解決刑法修正案（七）實(shí)施以后在辦理組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件中遇到的具體法律適用問題，2013年11月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部根據(jù)刑法、刑事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合司法工作實(shí)踐和要求，聯(lián)合對辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律問題若干問題制定了規(guī)范性文件，分別對傳銷組織層級及人數(shù)的認(rèn)定、傳銷活動有關(guān)人員的認(rèn)定和處理、騙取財(cái)物的認(rèn)定、情節(jié)嚴(yán)重情形的認(rèn)定、團(tuán)隊(duì)計(jì)酬行為的處理等問題進(jìn)行規(guī)范。司法解釋以及相關(guān)規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，為解決傳銷問題起到了積極作用。

三、應(yīng)當(dāng)研究和采取的若干對策

當(dāng)前，隨著相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的深入貫徹實(shí)施，有關(guān)部門對傳銷活動始終保持嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢，傳銷活動得到有效遏制，但并未能從根本上解決傳銷問題，有的地方傳銷活動屢禁不止，此起彼伏；也有的地方整治后短時(shí)期風(fēng)平浪靜，過段時(shí)間傳銷又死灰復(fù)燃，傳銷成為社會“毒瘤”，成為影響社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的“頑疾”。解決傳銷問題是一個(gè)復(fù)雜的社會治理系統(tǒng)工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中需要高度重視的一個(gè)重大課題，應(yīng)當(dāng)多管齊下，綜合治理。當(dāng)然，最根本的還是要運(yùn)用法治思維和法治方式研究和探索涉及傳銷的相關(guān)問題，以期在法治軌道上解決傳銷問題，這也是解決傳銷問題的治本之策。

（一）進(jìn)一步完善打擊傳銷法律制度，推進(jìn)依法治理

從傳銷問題的解決路徑看，從一開始無章可循，到行政主管部門出臺規(guī)范性文件去管理，到制定行政法規(guī)去規(guī)范，再到通過刑事法律去制裁，力圖在法治的框架下解決問題，這無疑是一條十分正確的路徑。從近幾年傳銷問題的解決上看，在法律規(guī)范上還有一些問題亟待深入研究，以期為更全面、系統(tǒng)解決傳銷問題提供法律規(guī)范。

應(yīng)當(dāng)看到，盡管2009年2月通過的《刑法修正案（七）》對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動犯罪及其處罰作出規(guī)定，但規(guī)定還是過于原則，同時(shí)，對于在傳銷活動中的骨干分子未有涉及。因此，實(shí)踐中一些地方深感對傳銷活動的刑事制裁力度不足，打擊面過窄。2014年3月，在全國兩會上，有代表認(rèn)為，雖然在國家層面確定了傳銷案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，但是目前我國對傳銷定罪的法律規(guī)定仍然不夠全面，強(qiáng)調(diào)“由于傳銷的情況和人群分很多種，對于達(dá)不到定罪標(biāo)準(zhǔn)的，往往采取驅(qū)逐遣散的手段，這絕不是打擊傳銷的長久之計(jì)，必須依靠一些法律手段來起到威懾的作用?！保?］現(xiàn)實(shí)中存在的傳銷問題，刑法及兩高和公安部規(guī)范性文件尚不足以有效規(guī)范，這方面需要進(jìn)一步深入研究。當(dāng)務(wù)之急是修改完善刑法相關(guān)規(guī)定。依據(jù)刑法規(guī)定，對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動犯罪的人員予以處罰，對一般參與人員并沒有追究刑事責(zé)任。立法原意是，“修正案（七）將傳銷活動的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者作為組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的犯罪主體，打擊的重點(diǎn)。而對于一般的傳銷參與人員，他們既是違法者，又是受害者，可以給予行政處罰和教育。這樣，有利于徹底瓦解、摧毀傳銷組織，防止新的傳銷組織產(chǎn)生，打擊范圍也不會過大?！保?］但從司法實(shí)踐看，這種立法初衷與對現(xiàn)實(shí)傳銷活動有效打擊尚有一定差距，有必要及時(shí)調(diào)整相關(guān)刑事政策。

一是傳銷活動的犯罪主體應(yīng)予以適當(dāng)擴(kuò)大，不能僅局限于組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，是否可增加一些情形，對那些積極參與傳銷活動的骨干人員和多次參與的傳銷活動的其他人員也納入刑事打擊范圍。

二是應(yīng)當(dāng)對刑法規(guī)定的“按照層級，以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)”作出量化以及更加細(xì)致、明確的規(guī)范，且作出具有法律效力的規(guī)范。刑法對此沒有進(jìn)一步的規(guī)定，實(shí)踐中主要是依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院和公安部的相關(guān)規(guī)范性文件來量刑定罪，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行擴(kuò)大解釋，根據(jù)1981年五屆全國人大常委會第十九次會議通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的相關(guān)規(guī)定：“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋或者用法令加以規(guī)定。凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。”①因此，現(xiàn)在司法實(shí)踐以兩高和公安部的規(guī)范性文件對刑法相關(guān)條文進(jìn)行細(xì)化界定，顯然是有問題的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出進(jìn)一步規(guī)范。

三是即便不研究兩高和公安部相關(guān)規(guī)范性文件合法性問題，就其適當(dāng)性、可操作性來說，也值得商榷。如前所述，2010年5月，最高人民檢察院和公安部對公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的予以具體化，實(shí)踐中增強(qiáng)了可操作性，將組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)以組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動人員在三十人以上且層級在三級以上的，達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才對組織者、領(lǐng)導(dǎo)者予以立案追訴。2013年11月，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合出臺有關(guān)辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確傳銷組織內(nèi)部參與傳銷人員（包括組織者、領(lǐng)導(dǎo)者本級）在三十人以上且層級（包括組織者、領(lǐng)導(dǎo)者本級）在三級以上的，符合這個(gè)條件，即對組織者、領(lǐng)導(dǎo)者追究刑事責(zé)任，不能將立案追訴標(biāo)準(zhǔn)理解為僅是對組織者、領(lǐng)導(dǎo)者直接或者間接發(fā)展的傳銷活動人員人數(shù)和層級的要求。刑法第二百二十四條之一中“按照一定順序組成層級，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)”規(guī)定的是傳銷活動的組織結(jié)構(gòu)和獲利方式，也就是說只要是組成層級，以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)的，都予以刑事制裁。兩高和公安部的規(guī)范性文件在一定程度上抬高了對傳銷活動刑事處罰的門檻，實(shí)踐中之所以傳銷活動猖獗，在一定程度上與此有關(guān)，需要很好檢討。

四是及時(shí)研究修改《禁止傳銷條例》。2005年8月國務(wù)院頒發(fā)的《禁止傳銷條例》，對禁止傳銷活動發(fā)揮了積極作用，2009年2月刑法修正案（七）通過以后，《禁止傳銷條例》的局限和不足就凸顯出來。條例第二條、第四條對傳銷行為和處罰主體的界定，與刑法第二百二十四條之一所規(guī)定的傳銷活動和犯罪主體的規(guī)定，在本質(zhì)上并無二致，因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究修改《禁止傳銷條例》，使得行政法規(guī)與法律有明確的界分，法律、行政法規(guī)有效銜接、調(diào)整有序，做到法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。

五是盡快啟動修改《治安管理處罰法》。實(shí)踐中不少傳銷活動對社會治安秩序、公民法人的合法權(quán)益，甚至對公共安全都構(gòu)成危害，對組織者、領(lǐng)導(dǎo)者可依法進(jìn)行行政處罰，追究刑事責(zé)任，對一般參與者卻無計(jì)可施，他們被驅(qū)散后可能又重新組織起來，形成新的傳銷組織。因此，將傳銷行為納入《治安管理處罰法》調(diào)整范圍很有必要，對從事傳銷活動的均處以治安管理處罰，這是改變目前對眾多一般傳銷人員無法追究責(zé)任的重要之舉。

（二）創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)社會治理體系現(xiàn)代化

從一些地方傳銷活動頻發(fā)情況看，原因是多方面的，但社會治理體制不健全，社會治理能力弱化是一個(gè)重要方面。在目前打擊傳銷活動工作中，根據(jù)《禁止傳銷條例》和國務(wù)院有關(guān)通知規(guī)定，已經(jīng)建立起相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制：工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對相關(guān)工作的指導(dǎo)和督查；公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮維護(hù)社會治安的職能作用有效打擊傳銷活動，快偵快破大案要案；教育部門、通信管理部門、人民銀行和各金融監(jiān)管部門充分發(fā)揮職能作用，做好相關(guān)工作；監(jiān)察部門依法加強(qiáng)監(jiān)督，對打擊傳銷活動不力，傳銷群體性事件多發(fā)地區(qū)和單位，應(yīng)予以問責(zé)，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任；新聞宣傳單位應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)宣傳報(bào)道工作，形成正確的輿論導(dǎo)向，營造良好的社會環(huán)境；社區(qū)、居委會、村委會以及社會中介組織充分發(fā)揮其作用。在打擊傳銷活動工作中，這個(gè)機(jī)制發(fā)揮著重要作用，但還需要進(jìn)一步改進(jìn)，從創(chuàng)新社會治理體制的高度進(jìn)行治理體制再造，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，鼓勵和支持社會各方面參與。

一是堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾。治理傳銷違法犯罪活動，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持依法治理?，F(xiàn)在，相關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件等已基本完備，要在法律實(shí)施上下大力氣。實(shí)踐中反映出來的一些傳銷活動猖獗的問題，在很大程度上與法治實(shí)施不到位有關(guān)。在查處傳銷違法犯罪活動中，有的深感涉及的人員眾多，異地活動，調(diào)查取證難，要查處需牽扯大量人力物力；有的長時(shí)期面對傳銷違法活動，疲于奔命，行政執(zhí)法積極性大受影響；也有的部門協(xié)作不夠緊密，被動執(zhí)法成常態(tài)，打擊查處遣散的效果不明顯。

今后要在進(jìn)一步完善打擊傳銷法律制度的同時(shí)，創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)治理體系和治理能力的提高。我們能否借助科技的手段來分析、探索打擊傳銷活動的新途徑，而不是總以管理不當(dāng)、組織不力等抽象的理由來推托打擊不力的現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)下大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算等技術(shù)飛速發(fā)展和應(yīng)用的今天，應(yīng)當(dāng)借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算等科技手段來對較大規(guī)模傳銷活動進(jìn)行預(yù)警，結(jié)合傳銷活動的特點(diǎn)，掌握傳銷活動動態(tài)，及時(shí)依法打擊。如參與傳銷活動人員眾多，異地聚集，多在社區(qū)、居民區(qū)活動，公安機(jī)關(guān)、通訊部門、金融部門，足可以利用技術(shù)手段早發(fā)現(xiàn)、早打擊，這也是創(chuàng)新社會管理體制的一個(gè)重要方面。法治是國家治理最基本的形式，在打擊傳銷活動工作中，要充分發(fā)揮法律調(diào)整社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序的作用，以法治思維和法治方式來認(rèn)識和解決相關(guān)問題。

二是堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，化解社會矛盾，解決社會問題。基層組織和部門、行業(yè)是社會的重要組成組成部分，在社會治理中擔(dān)負(fù)重要職責(zé)。政府各部門部門擔(dān)負(fù)著社會管理職能，許多部門還具有行政執(zhí)法權(quán)，打擊傳銷活動各部門聯(lián)合行動是一種有效方法。針對傳銷活動反復(fù)性、高對抗性特點(diǎn)，各相關(guān)部門加強(qiáng)情報(bào)信息收集和共享工作勢在必行，要進(jìn)一步建立和完善科學(xué)的工作機(jī)制，形成工作合力，這對于打擊傳銷活動有重要意義，各部門切實(shí)做到依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，徹底根治傳銷活動就不是一件困難的事。

三是堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，把矛盾和問題解決在基層，防患于未然。從實(shí)踐來看，現(xiàn)在傳銷普遍是在社區(qū)基層活動，因此，深化基層組織依法治理是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)和管理的能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?；鶎咏M織依法治理，是推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)，也是法治社會建設(shè)的重要任務(wù)。傳銷活動之所以在各地游走，也是與看到一些地方基層組織治理能力不夠，基層管理松散有很大關(guān)系。如有的單位和個(gè)人，疏于管理，明知當(dāng)事人可能從事傳銷違法犯罪活動，仍提供場地、出租房屋，這就是社會管理中很大的一個(gè)漏洞。在打擊傳銷活動工作中，要特別重視社區(qū)治理，黨的十八屆四中全會決定明確要求促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這對我們社區(qū)治理提出新的更高的要求。當(dāng)前，要努力推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理，這包括系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。在重視國家層面依法治理的同時(shí)，要更加重視社會治理，把治理重點(diǎn)工作下移，努力便兩方面綜合治理相得益彰，共同進(jìn)步［5］。有效打擊傳銷活動，必須建立以社會化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化為重點(diǎn)，健全點(diǎn)面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管結(jié)合的立體化社會防控體系，這是我們今后需要研究解決的一項(xiàng)系統(tǒng)工作。

同時(shí)，一個(gè)重要方面是國家要努力保障民生、改善民生、促進(jìn)社會公平正義。古人云：“為政之道，以厚民為本；治國之道，必先富民?！痹趨⑴c傳銷活動的人群中，相當(dāng)多的是下崗人員、農(nóng)民、退休職工等低收入者，這些人不少生活保障不夠，自我識別能力不足，將虛假宣傳中非法致富的當(dāng)作示范，幻想著一夜暴富，短時(shí)間實(shí)現(xiàn)發(fā)財(cái)夢，迅速改變貧窮落后狀況。因此，要有效解決傳銷問題，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，把保障和改善民生放在重要位置，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，這是解決傳銷問題的重要基礎(chǔ)性工作，也是解決傳銷問題的治本之策。

（三）推動全社會樹立法治意識，形成杜絕傳銷的良好社會氛圍

縱觀傳銷活動在我國形成、發(fā)展、規(guī)范、禁止的全過程，傳銷活動已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象逐漸演變成復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會等綜合現(xiàn)象，近年來，傳銷活動類型不斷翻新，目前各類傳銷以“直銷”、“資本運(yùn)作”、“電子商務(wù)”、“消費(fèi)返利”等為名，涉及股權(quán)投資、網(wǎng)絡(luò)游戲等新興領(lǐng)域，宣稱其行為是政府支持，羅列編造各種假象，歪曲事實(shí)，斷章取義欺騙參與者，涉案金額巨大，社會影響范圍更廣，對社會經(jīng)濟(jì)秩序、社會和諧穩(wěn)定發(fā)展都造成負(fù)面影響，必須從根本上加以防治，全社會高度關(guān)注。

一是推動全社會樹立法治意識，為杜絕傳銷奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。法律要在社會生活中發(fā)生作用，前提就是全社會要信仰法律、尊重法律?！巴椒ú蛔阋宰孕小保瑳]有全社會對法律的尊崇，沒有全社會對走法治道路的堅(jiān)定信心，那就不可能形成全社會尊法學(xué)法守法用法的氛圍，更不可能建成法治社會。從這些年來打擊傳銷違法犯罪斗爭來看，明顯地感到有些參與者不了解法律法規(guī)的規(guī)定，有些參與者是知法犯法，漠視法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，反映當(dāng)前真正形成全民守法的局面，還任重道遠(yuǎn)。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的大背景下，推動全社會法治意識的全面提升，對于形成杜絕傳銷的社會氛圍至關(guān)重要。要充分各種形式，宣傳國家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，使人們清楚認(rèn)識傳銷活動的實(shí)質(zhì)，認(rèn)清傳銷活動的社會危害性，從而增強(qiáng)自覺抵制傳銷的免疫力，自覺做到不參與各種傳銷活動?，F(xiàn)在這方面還有許多工作要做，比如對什么是直銷、什么是傳銷的概念，國務(wù)院頒布的《直銷管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷條例》都有明確定義，但許多人包括參與傳銷的多數(shù)人均不了解，因此，不少人缺乏識別傳銷違法犯罪活動的能力，這說明普及法律知識方面還有許多工作要做。

二是重視公民意識的培養(yǎng)和提高，加強(qiáng)公民道德建設(shè)。成千上萬人參與傳銷活動，與參與者公民意識低下有很大關(guān)系。當(dāng)前在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，往往注重經(jīng)濟(jì)、管理、設(shè)施的現(xiàn)代化，卻忽視最重要的主體人的現(xiàn)代化，忽視了對公民意識的培養(yǎng)。在社會全面發(fā)展中，必須提高人的素質(zhì)，正如佩切伊所概括的：“人類命運(yùn)所依賴的最重要的因素是人類的素質(zhì)—不僅是某些杰出人物的素質(zhì)，更重要的是星球上幾十億人的普遍素質(zhì)。”［6］因此，要樹立正確的發(fā)展觀，無論是國家的發(fā)展，還是社會的發(fā)展，終極目標(biāo)都是為了公民的發(fā)展，為了每個(gè)人自由而全面的發(fā)展。正如馬克思主義經(jīng)典作家所指出的，共產(chǎn)主義社會將成為這樣一個(gè)社會，即“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”因此，在我們社會主義中國，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)還需要做長期艱苦的努力，改革開放以來出現(xiàn)的各類社會問題，在很大程度上都與人的發(fā)展，進(jìn)一步說與人的素質(zhì)不高有關(guān)。1989年3月，鄧小平明確指出：“我們最近十年的發(fā)展是很好的。我們最大的失誤是在教育方面?！保?］現(xiàn)在來看，這個(gè)問題仍然沒有從根本上解決。

今后首要的是要在提高全社會公民意識上下大工夫。公民意識是社會意識的一種存在形式，是在現(xiàn)代法治下形成的民眾意識，這種意識還包含公民對于國家和社會的責(zé)任感。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要提高公民的法律信仰。伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］當(dāng)前傳銷活動涉及的各種問題，究其原因，根子就在于一些人沒有法律信仰，缺乏規(guī)則意識，缺乏發(fā)自內(nèi)心的對法律的敬畏，這要引起各方面的高度關(guān)注。提高公民的法律信仰是重中之重。法國大革命先驅(qū)者盧梭說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在公民的內(nèi)心里?！边@對于我們有深刻的啟示，我們深信，只要堅(jiān)持不懈地努力，人們就能夠按照權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的憲法原則辦事，積極主動地把依法應(yīng)該承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)內(nèi)化于心、外化于行，這樣許多社會問題就能夠迎刃而解，我們的社會就能夠不斷走向文明進(jìn)步。這也印證一個(gè)道理：當(dāng)一種新的法律價(jià)值觀和法律思想形成并深入人心，就會成為一種沖破舊體制、重新塑造社會面貌的巨大力量，而如果沒有這種力量的參與，任何重大的改革都是不可能的［9］。

同時(shí)，要加強(qiáng)公民道德建設(shè)。“國無德不興，人無德不立”。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會行為、維護(hù)社會秩序的作用。從當(dāng)前社會現(xiàn)實(shí)情況看，一個(gè)人走向違法犯罪，往往是從道德上的墮落開始的。不講社會公德，失去內(nèi)心的道德約束，進(jìn)而恣意妄為，必然觸犯國法。社會主義道德是一道重要堤防，對違法犯罪具有防范和扼制作用?，F(xiàn)在社會上存在的傳銷活動，其中伴隨著大量的道德問題，如見利忘義、損人利己、誠信缺失、坑蒙拐騙、價(jià)值觀扭曲的問題大量存在，只有不斷提高公民的道德修養(yǎng)，才能夠有利于做到自覺守法，才能喚起與違法犯罪行為作斗爭的自覺性和勇氣。要充分認(rèn)識道德建設(shè)的極端重要性。我們要從依法執(zhí)政的高度重視公民道德建設(shè)，培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀，提高全社會思想道德水平，為社會穩(wěn)定和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。

注釋

①老鼠會是指層壓式推銷形式，是一種不能持久的商業(yè)運(yùn)作模式，參與者通過介紹其他人加入而賺取傭金，這些傭金來自新會員的入會費(fèi)，如此類推，一層壓一層。公司通常沒有提供任何產(chǎn)品或服務(wù)，或者是以高出市價(jià)的價(jià)錢出售“產(chǎn)品”。在我國臺灣取其有如鼠類繁殖速度而有老鼠會之別稱。盡管學(xué)界有不同認(rèn)識，但從性質(zhì)上看，這應(yīng)當(dāng)是傳銷的一種特殊形式。

［1］黃太云.刑法修正案（七）解讀［J］.人民檢察，2009，（6）：7-23.

［2］石廣生.中國加入世界貿(mào)易組織知識讀本（三）［M］.北京：人民出版社，2002.

［3］全國人大常委會法制工作委員會刑法室.《中華人民共和國刑法》釋義及實(shí)用指南［M］.北京：中國民主法制出版社，2011：384.

［4］聶國春.人大代表呼吁細(xì)化打傳法規(guī)［N］.中國消費(fèi)者報(bào)，2014-03-24.

［5］俞可平.更加重視社會自治［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-10-31.

［6］A·佩切伊.人類的素質(zhì)［M］.薛榮久，譯.北京：中國展望出版社，1988：25.

［7］鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：290.

［8］伯爾曼.法律與宗教［M］.北京：三聯(lián)書店，1991：28.

［9］王子琳.法律社會學(xué)［M］.長春：吉林大學(xué)出版社，1991：95.

［責(zé)任編輯：歐世平］

Research on Legal Issues of Struggling Against Pyram id Selling

JIRong-rong
（Legal Committee，Standing Committee of Anhui Provincial People's Congress，Hefei 230022，China）

Since the 1980s，as economic phenomenon，pyramid selling has spread and developed in China.With the increas?ing emergence of its negative effect，pyramid selling is standardized from the aspects of policies and law，and phased achieve?ments are acquired.However，it still needs long-term efforts to eradicate its problems.One is to further improve the legal sys?tem against pyramid selling，and promote governance based on law；the second is to innovate the socialmanagement system，and promote themodernization of social governance system；the third is to give impetus to law consciousness for the whole so?ciety，and build up the good atmosphere of eliminating pyramid selling.

pyramid selling；evolution；regulation of law；countermeasure

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.011

D92

A

1674-8638（2015）03-0057-07

2015-01-04

安徽省法學(xué)會2014年課題“打擊傳銷法律問題研究”（201407）

紀(jì)榮榮（1961-），男，安徽蕪湖人。副教授，理學(xué)士，法學(xué)士，副主任，研究方向：憲法學(xué)，法理學(xué)，行政法學(xué)。