舊城住區(qū)生態(tài)改造中公眾有效參與制度保障體系研究

李姝靜　馬輝

摘 要：在中國建設(shè)生態(tài)城市的背景下，舊城住區(qū)生態(tài)改造工程建設(shè)是必然面臨的問題。要實(shí)現(xiàn)舊城住區(qū)生態(tài)改造工程的最佳效益，就必須建立基于工程全過程的公眾參與機(jī)制。要促進(jìn)舊城住區(qū)生態(tài)改造公眾的有效參與還需要從制度層面著手，建立一套有效的保障體系是舊城改造生態(tài)目標(biāo)達(dá)成以及公眾參與有效性持續(xù)提高的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公眾參與；舊城住區(qū)；生態(tài)改造

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）04-0151-03

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，人口眾多與自然資源緊缺的矛盾日益突出，可持續(xù)發(fā)展成為城市建設(shè)的必然選擇。中國生態(tài)城市建設(shè)已經(jīng)取得顯著成效，但仍需加快建設(shè)的步伐，以全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)市建設(shè)最終目標(biāo)。目前舊城住區(qū)改造的重點(diǎn)聚焦在舊城區(qū)危舊房改造領(lǐng)域，對(duì)于舊區(qū)生態(tài)改造的涉及還很少。國內(nèi)外很多成功案例的共同特點(diǎn)就是鼓勵(lì)公眾的積極參與。在迅速發(fā)展的城市建設(shè)過程中，舊城住區(qū)生態(tài)改造中的公眾參與，己成為改造工程優(yōu)化決策和順利實(shí)施不可或缺的重要內(nèi)容。

一、國內(nèi)外研究概況

在多數(shù)情況下，公民參與是必需的，但以何種方式、在什么時(shí)候以及在何種程度上引入公民參與卻是由公共管理者掌握的。Thomas[1]教授提出了一種隨機(jī)性的分析模型——有效決策模型，解釋政府應(yīng)該在什么時(shí)候、以什么樣的方式吸引公民參與。與此類似，諸大建[2]教授（2007）等也認(rèn)為政策分析主要受政策質(zhì)量和公眾接受兩個(gè)方面的制約，進(jìn)而提出“公眾參與的程度和范圍應(yīng)取決于不同的政策要求”。公眾參與決策過程本身存在著包容性原則（盡可能地實(shí)現(xiàn)政治平等）與理性原則（理性的決策過程）之間的矛盾。實(shí)際上由于公眾的有限理性，在某些公眾參與途徑下，參與的人數(shù)越多可能導(dǎo)致決策的效率越低，決策結(jié)果越不理性。劉淑妍[3]（2007）等利用利益相關(guān)理論建立了城市管理公眾參與主體研究框架，界定出適當(dāng)?shù)墓妳⑴c的主體。關(guān)于公眾參與途徑的研究也取得了一定的成果，根據(jù)參與方式的不同，總結(jié)歸納出一系列的參與途徑。然而在實(shí)際中公眾有效參與還具有一些局限性和制約因素，包括參與主體的意愿和能力等，因此公眾參與保障體系研究已成為下一步研究的重點(diǎn)方向。

二、公眾參與的目標(biāo)與路徑設(shè)計(jì)

1.公眾資源系統(tǒng)改善目標(biāo)

公眾參與舊城住區(qū)生態(tài)改造建設(shè)，是基于公眾行為的利益導(dǎo)向性原則，即有利于公眾的個(gè)體發(fā)展，公眾才能主動(dòng)參與。舊城住區(qū)生態(tài)改造工程的好壞與公眾的利益是最直接相關(guān)的，公眾參與的基本動(dòng)因就是指公眾資源系統(tǒng)的優(yōu)化，包括追求合理的自然資源改善、經(jīng)濟(jì)資源回報(bào)、社會(huì)資源回報(bào)和環(huán)境資源回報(bào)。本文設(shè)計(jì)了舊城住區(qū)生態(tài)改造工程中的公眾資源系統(tǒng)改善目標(biāo)（如下頁圖1所示）：

2.公眾全過程參與路徑

在舊城住區(qū)生態(tài)改造過程中，公眾參與應(yīng)貫徹到項(xiàng)目的每個(gè)階段。在立項(xiàng)階段，政府要聽取公眾的改造意見，征詢舊區(qū)居民意愿。這一階段公眾可以通過宣傳、培訓(xùn)、問卷調(diào)查等參與到改造中，也可以通過聽證會(huì)、投票、媒體宣傳和公示等把自己的想法與政府、專家和企業(yè)進(jìn)行溝通，表達(dá)自己的利益訴求。在項(xiàng)目實(shí)施階段，公眾參與是整個(gè)參與環(huán)節(jié)中比較重要的階段，因?yàn)樵谇捌谶_(dá)成的方案在實(shí)施階段可能會(huì)遭到開發(fā)商變相實(shí)施，導(dǎo)致公眾利益被侵犯。這一階段的公眾參與主要是通過培訓(xùn)、公示、公眾監(jiān)督、第三方監(jiān)督以及成立公眾代表小組參與到具體的實(shí)施過程中，以更好地監(jiān)督改造能按原方案執(zhí)行，維護(hù)公眾利益。在改造的最后階段也就是評(píng)估使用階段，公眾參與主要是通過第三方評(píng)估、利益相關(guān)者滿意度調(diào)查等實(shí)現(xiàn)。

三、公眾參與限制性因素分析

公眾雖然有其參與舊區(qū)改造項(xiàng)目的動(dòng)力，但還存在很多現(xiàn)實(shí)的問題。本文總結(jié)了較為突出的幾項(xiàng)限制公眾有效參與舊區(qū)生態(tài)改造的因素進(jìn)行了闡述。

1.法律制度保障方面

政府雖然已開始轉(zhuǎn)變觀念鼓勵(lì)公眾參與，但目前在制度上并沒有全面放開，只是在事前調(diào)研與事后公示等階段有公民參與，公眾參與程度并不高。中國現(xiàn)行的有關(guān)法律中并沒有對(duì)舊城住區(qū)改造過程中公眾參與的主體選擇、參與方式、如何組織公眾參與、法定程序及效果評(píng)價(jià)等內(nèi)容作具體和強(qiáng)制性的規(guī)定，導(dǎo)致地方政府操作上隨意性很大。信息公開制度、公眾意見征詢制度等公眾參與輔助機(jī)制欠缺完善，也使得公眾參與程度與效力受到影響，在改造方案的制定與執(zhí)行過程中公眾參與得不到充分保證[4]。有關(guān)公眾參與的法律法規(guī)還處在初步摸索階段。

2.公眾參與意識(shí)與能力方面

從中國客觀事實(shí)上來看，公眾對(duì)于與自身利益不太相關(guān)的舊區(qū)改造等事務(wù)一般缺少參與的熱情。另外，政府很少關(guān)注公眾參與舊城住區(qū)生態(tài)改造意識(shí)的培養(yǎng)與宣傳，公眾也常常存在 “搭便車”的心理，希望能夠通過別人的參與就能使自己分享目標(biāo)利益，減少自己參與的成本或風(fēng)險(xiǎn)[5]。這些都在一定程度上成為了公眾參與意識(shí)難以高漲的原因。

由于專業(yè)知識(shí)與技能的匱乏，很少有公眾具備解讀分析舊區(qū)生態(tài)改造方案圖紙的能力，政府部門也缺少對(duì)公眾的宣傳普及與培訓(xùn)，使得公眾在拆遷安置補(bǔ)償、改造方案比選等改造重要環(huán)節(jié)中想?yún)⑴c卻又無力參與。這些都在一定程度上成為了公眾參與深度不夠的原因。

3.公眾參與組織與運(yùn)行機(jī)制方面

公眾參與需要組織化的力量，需要依賴于街道辦事處、居委會(huì)等組織，而這些組織事實(shí)上都是政府撥款扶持，在很大程度上都要受到上級(jí)政府部門的影響?？梢?，要真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公眾利益的目標(biāo)單靠這些“寄生”組織是不行的[6]。而缺少組織的個(gè)人參與力量薄弱，很難發(fā)揮較大的作用，這在無形中也增加了公眾參與舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目的難度。

此外，中國對(duì)舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目中的公眾參與主體、方式、范圍、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督保障等內(nèi)容缺乏具體的規(guī)范，可操作性不強(qiáng)。政府掌握著生態(tài)改造方案的“生殺大權(quán)”，在舊區(qū)生態(tài)改造中政府單方面制定的方案能否體現(xiàn)公眾意愿，公眾是否知情，都沒有制度保障。而處在弱勢地位的公眾在無奈的情況下，要么不參與，要么通過不正當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c舊區(qū)改造以表達(dá)他們的訴求和不滿，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。endprint

四、公眾有效參與制度保障體系

針對(duì)舊城住區(qū)生態(tài)改造中公眾參與的限制性因素，本文構(gòu)建了舊城住區(qū)生態(tài)改造工程公眾有效參與制度保障體系。

1.完善信息公開制度

公眾要真正參與到舊城住區(qū)生態(tài)改造中，必須了解相關(guān)的舊區(qū)生態(tài)改造信息，否則就難以提出自己的意見，也就更談不上參與。因此，完善信息公開制度，增強(qiáng)舊城住區(qū)生態(tài)改造活動(dòng)的透明度，能有效提高公眾參與舊城住區(qū)生態(tài)改造的積極性。首先，擴(kuò)大信息公開范圍。政府要將舊城住區(qū)生態(tài)改造中公眾關(guān)心的、涉及群眾切身利益的問題的公布于眾，讓公眾全面清楚地了解自己的權(quán)力利和義務(wù)，及時(shí)表達(dá)自我的利益和意見[7]。其次，公開決策程序，公布決策結(jié)果，并保證結(jié)果的可靠性。再者，當(dāng)信息發(fā)生變化時(shí)，政府要及時(shí)公布，避免給公眾帶來損失。

從舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目全生命周期來看，在項(xiàng)目建議書編制階段設(shè)置公示制度，需要加強(qiáng)居民在建設(shè)方案形成過程的咨詢指導(dǎo)參與；在項(xiàng)目土地使用權(quán)獲取階段設(shè)置拆遷公示，作為拆遷許可的緊前工作開展。

2.完善聽證制度

舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目中聽證會(huì)的舉行能夠吸引公眾的參與，提高項(xiàng)目的透明度，保護(hù)公眾對(duì)舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目的知情權(quán)和參與權(quán)。要完善聽證制度，應(yīng)從以下幾方面努力：第一，擴(kuò)大聽證制度的適用范圍。托馬斯指出，“在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進(jìn)來” [8]。第二，規(guī)范聽證程序，在聽證過程確保有規(guī)范可循，進(jìn)而保證公眾實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與。第三，保證聽證結(jié)果的效力。政府要公布舊城住區(qū)生態(tài)改造各個(gè)階段的聽證結(jié)果，并進(jìn)行合理地采納。對(duì)于無法采納的意見，也應(yīng)告知公眾理由。

從舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目全生命周期來看，在項(xiàng)目土地使用權(quán)獲取階段設(shè)置聽證制度，該階段的實(shí)質(zhì)是發(fā)生財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，參與關(guān)鍵是利益的公平保障，進(jìn)一步加強(qiáng)居民在制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、否決補(bǔ)償方案方面的實(shí)質(zhì)性參與；在項(xiàng)目可行性研究階段，要求公眾參與聽證會(huì)作為必要步驟和環(huán)節(jié)，不可或缺。

3.完善民意表達(dá)制度

民意表達(dá)即公眾通過一定的渠道向政府表達(dá)自己的意愿和要求，完善民意表達(dá)制度，才能最終影響政府對(duì)于舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目的決策。第一，完善相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)公眾合法表達(dá)訴求。第二，建立多元表達(dá)渠道。結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，建立網(wǎng)絡(luò)表達(dá)平臺(tái)。當(dāng)然，政府的回應(yīng)也會(huì)增強(qiáng)公眾的自信心，從而使公眾更積極地參與到舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目中。

從舊城住區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目全生命周期來看，在項(xiàng)目審批立項(xiàng)階段，應(yīng)該建立舊城住區(qū)生態(tài)改造工程決策居民評(píng)價(jià)制度，即在生態(tài)改造工程獲取立項(xiàng)審批前，組織居民對(duì)改造工程決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為立項(xiàng)審批所必須提交的材料之一，讓居民擁有對(duì)舊城住區(qū)生態(tài)改造工程的表決權(quán)；在項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)階段建立居民咨詢制度，即在設(shè)計(jì)準(zhǔn)備階段，組織設(shè)計(jì)師、專家和社區(qū)居民共同合作，鼓勵(lì)居民充分反饋對(duì)舊城住區(qū)生態(tài)造工程的設(shè)計(jì)要求；項(xiàng)目施工階段技術(shù)導(dǎo)向性較強(qiáng)，應(yīng)考慮建立居民或社區(qū)代表的監(jiān)管權(quán)制度，并就施工質(zhì)量等予以反饋；在項(xiàng)目使用運(yùn)營階段進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)時(shí)，建立后評(píng)價(jià)居民參與制度，讓居民反映對(duì)建成后生態(tài)改造工程的滿意程度，作為后續(xù)改造工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。

五、結(jié)語

舊城住區(qū)生態(tài)改造工程公眾參與機(jī)制的建立將會(huì)產(chǎn)生廣泛和深遠(yuǎn)的影響。首先，研究公眾參與能夠幫助政府部門解決城市住房供應(yīng)需求的同時(shí)協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合效益；其次，幫助專家為公眾參與生態(tài)改造工程出謀劃策，建立起知識(shí)信息庫；再者，最主要就是幫助居民實(shí)現(xiàn)利益公平分配申訴和自我權(quán)利保障。舊城住區(qū)生態(tài)改造中的公眾參與讓工程共同體參與工程的建設(shè)和管理，在關(guān)心和保護(hù)自身利益的同時(shí)，增強(qiáng)了各參與主體對(duì)工程的責(zé)任感，是現(xiàn)代城市管理和工程項(xiàng)目管理方法的重要補(bǔ)充。

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2005：5.

Abstract：In the background of the ecological city construction，the ecological reconstruction of the old residential area is the problem that we must be inevitably faced.To achieve the best ecological reconstruction effect of the old residential area，we must establish the public participation mechanism involved in the whole process.To promote the effective public participation in ecological reconstruction of old residential area，we need to start from the system level.The establishment of an effective security system is the key to achieve ecological reconstruction goals of the old residential area and to improve the effective public participation.

Key words：public participation；old residential area；ecological reconstruction

[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint