粵港澳區(qū)際法律沖突的現(xiàn)狀與解決路徑

曹陽昭

（中共四川省委黨校 教務(wù)處，成都 610072）

一、引 言

粵港澳地區(qū)作為我國重要的經(jīng)濟核心區(qū)域和改革開放的前沿陣地，它的發(fā)展不但關(guān)系到我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的推進，更是黨領(lǐng)導全國人民全面建設(shè)小康社會、推動具有中國特色的社會主義經(jīng)濟建設(shè)的重要保障。自上世紀90年代中后期，百年來歷盡風雨滄桑的香港和澳門相繼回歸祖國后，在“一國兩制”方針的指引下，粵港澳地區(qū)充分發(fā)揮其地緣和政策優(yōu)勢，加快了與港澳地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化的合作進程，開創(chuàng)了粵港澳經(jīng)濟高速發(fā)展、區(qū)域高度融合的新篇章。近年來，粵港澳地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高度融合，區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展模式已初步形成，對整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的提升具有重要作用。然而就粵港澳區(qū)域法制一體化的發(fā)展而言，地區(qū)間存在不同背景下的制度差異，主要以獨具中國特色的“區(qū)際法律沖突”①區(qū)際法律沖突（interregional conflict of laws），就是在一個國家內(nèi)部不同地區(qū)的法律制度之間的沖突，或者說是一個國家內(nèi)部不同法域之間的法律沖突。參見韓德培《國際私法》，高等教育出版社2000年版，第274頁。為表現(xiàn)形式，有待在今后的發(fā)展中予以進一步完善。

一、粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的法律桎梏

1.粵港澳區(qū)際法律沖突的產(chǎn)生與發(fā)展

一個多世紀以前，西方列強用炮火轟開了舊中國的國門，香港和澳門被迫接受了英國與葡萄牙政府近150年的管制。在這漫長的歲月里，西方政治理念的融入、文化的交流和殖民地制度的入侵，使香港和澳門逐漸形成了獨具特色、中西融匯的社會政治結(jié)構(gòu)、法律制度、文化精神和經(jīng)濟體系。上世紀90年代香港和澳門相繼回歸祖國，兩地與大陸的政治、經(jīng)濟、文化往來日益密切，隨著粵港澳地區(qū)經(jīng)濟一體化進程的加快，由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和法律制度等問題導致的粵港澳區(qū)際法律沖突現(xiàn)象也日益明顯。

第一，粵港澳地區(qū)密切的經(jīng)濟往來引起了粵港澳區(qū)際法律沖突的產(chǎn)生。粵港澳地區(qū)日益頻繁的經(jīng)濟往來和粵港澳區(qū)域一體化的逐步形成，是粵港澳區(qū)際法律沖突產(chǎn)生的基礎(chǔ)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，廣東作為我國改革開放的前沿基地和經(jīng)濟發(fā)展的排頭標兵，以其得天獨厚的地理優(yōu)勢和經(jīng)濟基礎(chǔ)加強了與香港澳門的經(jīng)濟往來，形成了粵港澳三地區(qū)域合作密切、經(jīng)濟發(fā)展相互促進的區(qū)域經(jīng)濟集合體?！斑@種以市場為基礎(chǔ)、以比較優(yōu)勢為原則、以國際市場導向為特征的區(qū)域內(nèi)資源的合理配置不僅推動了珠江三角洲地區(qū)高速的經(jīng)濟增長和工業(yè)化進程，使珠三角成為世界性制造業(yè)基地，而且使香港貿(mào)易、金融、物流商貿(mào)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)得到了迅速發(fā)展，香港從制造業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為國際貿(mào)易、金融和航運中心。”［1］而粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成和三地經(jīng)濟依存度的提升，在客觀上導致了粵港澳地區(qū)對于在經(jīng)濟活動中發(fā)生的法律適用問題的重視。我們可以預(yù)見到的是，隨著粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化程度的加深和香港總部經(jīng)濟的日益發(fā)達，粵港澳區(qū)際法律沖突問題也將愈演愈烈。因此，只有加快解決粵港澳區(qū)際法律沖突問題，努力完善粵港澳區(qū)域法制建設(shè)，才能從根本上保障粵港澳區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，為粵港澳經(jīng)濟的“三贏”局面奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

第二，粵港澳地區(qū)差異化的法律制度決定了粵港澳區(qū)際法律沖突的產(chǎn)生。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中英聯(lián)合聲明》、《中葡聯(lián)合聲明》以及《香港基本法》和《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定，香港和澳門屬于直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)，擁有獨立的行政管理權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和終審權(quán)。因此，在“一國兩制”方針的指引下，香港和澳門保留了其獨具特色的法律體系和制度。兩地以《香港基本法》和《澳門基本法》為其憲法性文件，除了有特別規(guī)定的中央法律制度外，《中華人民共和國憲法》的所有條款并不完全適用于香港和澳門，內(nèi)地的其他法律制度也與香港澳門的法律制度處于相互獨立、彼此平等的地位。

因此，在日益密切的粵港澳經(jīng)濟往來中，因差異化的法律制度引起的區(qū)際法律沖突現(xiàn)象也愈加明顯，其中尤以區(qū)際民商事法律制度的沖突為最。以粵港澳三地的稅收競爭為例，香港和澳門是世界上有名的低關(guān)稅地區(qū)，澳門更是歷史悠久的自由港，而根據(jù)基本法規(guī)定，香港和澳門作為獨立的關(guān)稅地區(qū)，可參照原本實行的低稅政策、自行立法規(guī)定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務(wù)事項，內(nèi)地實行的稅收法律、法規(guī)不適用于香港澳門地區(qū)。雖然廣東地區(qū)作為改革先行地和經(jīng)濟特區(qū)，已享有很多稅收政策的優(yōu)惠，但由于歷史和現(xiàn)實的諸多因素影響，其稅率和稅種仍然高于港澳地區(qū)。在這種情況下，部分投資者在進入珠三角地區(qū)投資之前，往往先在香港或澳門設(shè)立離岸公司，使香港和澳門成為了大陸投資的避稅地和通往內(nèi)地的“投資信道”。

由此可見，由粵港澳三地不同的法律制度所引起的區(qū)及法律沖突，不僅在客觀上阻礙了三地經(jīng)濟一體化的迅速發(fā)展，更成為了破壞區(qū)域市場秩序、妨礙市場公平競爭的誘因。

2.粵港澳區(qū)際法律沖突的特點

第一，粵港澳區(qū)際法律沖突是“一國兩制”條件下的區(qū)際法律沖突?！耙粐鴥芍啤痹瓌t是我國解決香港澳門問題、確立香港澳門回歸后的政治地位、社會制度、經(jīng)濟運行和法律環(huán)境的基本方針和政策。因此，在“一國兩制”條件下產(chǎn)生的粵港澳區(qū)際法律沖突也必然體現(xiàn)了“一國兩制”原則的精髓。

“一國兩制”條件下的粵港澳區(qū)際法律沖突的特點主要體現(xiàn)在“一個國家”和“兩種制度”兩個方面，這兩方面相輔相成，相互作用，缺一不可。“一個國家”是“一國兩制”原則的核心內(nèi)容，維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整也正是“一國兩制”原則的根本目的。因此，粵港澳地區(qū)的區(qū)際法律沖突是一個主權(quán)國家內(nèi)部的不同法域之間產(chǎn)生的法律沖突，也是一個單一制國家內(nèi)的特殊法律沖突。同時，“一國兩制”原則、“兩種制度”的要求也決定了粵港澳地區(qū)的區(qū)際法律沖突既有屬于同一種社會制度的法域之間的法律沖突，如同實行資本主義制度的香港和澳門之間的法律沖突，也有不同的社會制度的法域之間的法律沖突，如實行社會主義制度的廣東地區(qū)和實行資本主義制度的香港澳門地區(qū)的法律沖突。

第二，粵港澳區(qū)際法律沖突是內(nèi)容龐雜的區(qū)際法律沖突。粵港澳區(qū)際法律沖突是我國特定的歷史、政治和經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了獨一無二的中國特色，也是當前世界上內(nèi)容最為復(fù)雜的區(qū)際法律沖突。粵港澳地區(qū)的區(qū)際法律沖突不僅表現(xiàn)在屬于不同法系的法域之間的多項法律制度法律沖突，還包括各法域之間本地法和國際條約間的沖突。

我國大陸繼承和發(fā)展了中華法系的法律特色，同時深受大陸法系影響，而香港地區(qū)由于歷史上的殖民地因素，其法律體系主要體現(xiàn)了英美法系的特征，澳門地區(qū)則適用了大陸法系的法律規(guī)范。因此，粵港澳地區(qū)的法律沖突的表現(xiàn)形式的多樣性超過了世界上任何一個主權(quán)國家內(nèi)的法律沖突。“該三地之間的區(qū)際法律沖突，雖然主要涉及的是民商事法律制度方面的沖突，但同時也包括經(jīng)濟法律制度方面的沖突、刑事法律制度方面的沖突、民事訴訟和商事仲裁法律制度方面的沖突?！保?］13

二、粵港澳區(qū)域法制沖突解決的基本原則

基于粵港澳地區(qū)特殊的政治結(jié)構(gòu)、社會制度、經(jīng)濟環(huán)境和復(fù)雜的區(qū)際法律沖突問題，完善粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的法制建設(shè)必須從三地實踐出發(fā)，遵循以“一國兩制”為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟發(fā)展為前提，以改革創(chuàng)新為核心的區(qū)域法制建設(shè)原則。

1.堅持以“一國兩制”為基礎(chǔ)的原則

堅持“一國兩制”原則是進行粵港澳區(qū)域法制建設(shè)必須遵循的最重要的原則，而維護國家統(tǒng)一正是“一國兩制”原則最核心的內(nèi)涵。統(tǒng)一的國家主權(quán)是粵港澳區(qū)域法制建設(shè)的邏輯起點，維護國家領(lǐng)土完整和國家統(tǒng)一是粵港澳區(qū)域法制建設(shè)的最終目標。雖然粵港澳三地擁有著大不相同的社會結(jié)構(gòu)和法律制度，但不論其社會的發(fā)展趨勢、經(jīng)濟的運行狀況還是法律制度的建立均不得違背維護國家統(tǒng)一這一核心原則。我們在解決粵港澳區(qū)際法律沖突和完善粵港澳法制建設(shè)的進程中，也應(yīng)當時刻以維護國家統(tǒng)一為導向，絕不能偏離“一國兩制”大原則的規(guī)范。

同時，在粵港澳區(qū)域法制建設(shè)的過程中，尊重香港、澳門和大陸的兩種社會制度、兩種法律制度的共同運行，也是堅持“一國兩制”原則的題中應(yīng)有之義?！耙粐鴥芍啤痹瓌t是被實踐證明了的解決香港澳門社會政治、經(jīng)濟和法律問題最直接有效的指導方式，所以解決粵港澳區(qū)際法律沖突的問題也應(yīng)當充分尊重三地不同的法律制度的平等和獨立，以法制協(xié)調(diào)為主要操作手段，而不是簡單粗暴地通過統(tǒng)一法律制度來解決沖突。

因此，在粵港澳區(qū)域法制建設(shè)的過程中我們應(yīng)當在“一國兩制”原則的指導下，注重區(qū)域間的相互協(xié)作和法制協(xié)調(diào)，在主權(quán)國家的范疇下解決粵港澳區(qū)際法律沖突的問題，建立以維護國家統(tǒng)一、尊重兩種制度為理念的粵港澳區(qū)域法制建設(shè)體系。

2.堅持以經(jīng)濟發(fā)展為前提的原則

粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的推進，不但促進其自身的經(jīng)濟水平的提高，還帶動了其周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，為我國全面推進小康社會建設(shè)、促進社會和諧奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，粵港澳區(qū)域法制建設(shè)必須堅持以經(jīng)濟發(fā)展為前提的原則，以法制手段保障區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，通過粵港澳區(qū)域法制體系的構(gòu)建，建立起平等、互利、誠實、守信的粵港澳區(qū)域經(jīng)濟體系，為粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的推進提供制度保障。

粵港澳區(qū)域法制體系的構(gòu)建，不僅促進了粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，更客觀上推進了我國其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因為“區(qū)域政策不僅會給受援助區(qū)域的居民帶來益處，也會間接給非受援助區(qū)域的居民帶來益處。如果受援助區(qū)域產(chǎn)生更多的就業(yè)，將會對其他區(qū)域產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這是因為區(qū)域經(jīng)濟是高度開放的，通過投入產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)和乘數(shù)效應(yīng)將會使經(jīng)濟效應(yīng)外溢?！保?］所以，只有堅持以經(jīng)濟發(fā)展為原則大力推進粵港澳區(qū)域法制建設(shè)，才能真正地推動具有中國特色的社會主義經(jīng)濟建設(shè)的迅速發(fā)展。

3.堅持以改革創(chuàng)新為核心的原則

粵港澳地區(qū)作為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，受歷史、社會政治等諸多因素的影響，在其經(jīng)濟發(fā)展和法制建設(shè)的過程中必然會遇到許多新問題、新挑戰(zhàn)。這就要求我們要勇于實踐、大膽創(chuàng)新，在改革與創(chuàng)新之中為粵港澳區(qū)域法制建設(shè)和我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展開拓新的道路?！凹涌熘榻侵薜貐^(qū)的改革發(fā)展，有利于推進珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，增強經(jīng)濟發(fā)展的動力和活力；有利于提高我國的綜合實力、國際競爭力和抵御國際風險的能力，更好地參與國際經(jīng)濟合作與競爭；有利于輻射和帶動環(huán)珠江三角洲和泛珠江三角洲區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，促進形成優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局；有利于貫徹‘一國兩制’方針，保持港澳地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定；有利于深化體制機制創(chuàng)新，為建立實現(xiàn)科學發(fā)展的體制機制探索新路徑、提供新經(jīng)驗?！保?］因此，只有堅持以改革創(chuàng)新為粵港澳區(qū)域法制建設(shè)的基本原則，才能為我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的推進尋求新的發(fā)展模式。

三、粵港澳區(qū)際法制沖突解決的具體途徑

完善與構(gòu)建粵港澳區(qū)域法制體系是推進粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化法制建設(shè)的必經(jīng)途徑，也是促進粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的制度保障?；浉郯膮^(qū)域法制體系是以“一國兩制”為指導原則，以解決區(qū)際法律沖突為方式方法，以維護國家統(tǒng)一、促進經(jīng)濟發(fā)展為根本目的的區(qū)域綜合性法制協(xié)調(diào)機制?；浉郯膮^(qū)域法制建設(shè)的發(fā)展和完善，不但推動了我國區(qū)域經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，也為社會主義法治國家的構(gòu)建奠定了實踐基礎(chǔ)。

1.推進粵港澳區(qū)域行政協(xié)調(diào)法治化發(fā)展

從近年來粵港澳地區(qū)區(qū)域合作的實踐狀況來看，簽訂區(qū)域行政協(xié)議已經(jīng)成為了粵港澳政府間合作最常見的方式，協(xié)議內(nèi)容涵蓋區(qū)域合作規(guī)劃、金融合作、教育培訓、醫(yī)療服務(wù)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施、通關(guān)和便利往來、制造業(yè)及科技創(chuàng)新、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和服務(wù)業(yè)合作等多個領(lǐng)域。然而從當下已簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》、《粵港澳基礎(chǔ)設(shè)施合作專項規(guī)劃協(xié)議書》等區(qū)域行政協(xié)議來看，粵港澳地區(qū)的區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容大多以表達各方的合作意愿為主，條文形式仍然流于原則化和抽象化。同時，在我國當前的法律框架下，粵港澳地區(qū)所簽訂的各種行政協(xié)議的法律效力也無法得到保證。在特定的情況下，由于地方保護主義的驅(qū)使，各地方政府很可能因為出于對地方利益的保護而主觀上拒不履行或者客觀上不能履行已簽訂的行政協(xié)議。這樣不但使寫滿了區(qū)域一體化理想的區(qū)域行政協(xié)議成為了一紙空文，造成了極大的行政資源的浪費，還嚴重地阻礙了我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展進程。

因此，推進粵港澳區(qū)域行政協(xié)議完善的重點在于促進行政協(xié)議的落實和加強行政協(xié)議的拘束力。從一方面來看，要使粵港澳區(qū)域合作順利運行，不僅要求注重區(qū)域行政協(xié)議本身內(nèi)容的具體化發(fā)展，還要求注重落實意向化協(xié)議的配套措施的落實；從另一方面來講，“我國經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)所簽訂的各種‘合作協(xié)議’本質(zhì)上即行政契約，因此，如果成員方對于所簽訂的＇合作協(xié)議＇拒不履行或者部分履行，就應(yīng)當承擔違約責任。不過，總的說來，這種違約責任的具體形式不應(yīng)當是一種嚴格意義上的制裁，而應(yīng)當是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消?！保?］只有當粵港澳地區(qū)的區(qū)域行政協(xié)議真正從紙面落到實處，真正擁有了切實的法律效力和完善的救濟措施的時候，我國社會主義法治國家的建設(shè)才能邁向更高的臺階。

2.粵港澳區(qū)域法制沖突的協(xié)調(diào)需要借鑒國際慣例

推進粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化法制建設(shè)的首要任務(wù)即解決粵港澳區(qū)際法律沖突問題，而解決粵港澳區(qū)際法律沖突應(yīng)當遵循從借鑒各法域現(xiàn)有的國際沖突法到各法域協(xié)商制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法的次序進行。

誠然，在各法域充分協(xié)商、意見一致的情況下制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法是解決粵港澳區(qū)際法律沖突的最佳途徑，然而粵港澳地區(qū)社會政治和法律制度的現(xiàn)狀并不足以達到制定統(tǒng)一區(qū)際沖突法的客觀要求?！氨M管從原則上講，一國內(nèi)部各法域之間的關(guān)系不能直接用國際條約來調(diào)整，但是既然某一條約在各法域都適用，就意味著各法域在該條約所規(guī)定的問題上形成一致，不存在實質(zhì)上的法律沖突，那么，將該條約的規(guī)定通過某種形式轉(zhuǎn)換成解決區(qū)際法律沖突的規(guī)定必定是非常有效的法律協(xié)調(diào)方式?！保?］

因此，在當前的情況下，我們應(yīng)當借鑒粵港澳地區(qū)現(xiàn)有的國際沖突法，參照各法域現(xiàn)有的國際沖突法規(guī)定來解決粵港澳區(qū)際法律沖突問題。“參照各法域現(xiàn)有的國際沖突法規(guī)定來進行協(xié)調(diào)是指：由港澳珠江三角洲地區(qū)各有關(guān)機構(gòu)和部門，對于跨境的社會、政治、經(jīng)濟交往所遇到的區(qū)際法律沖突，參照其協(xié)調(diào)解決國際法律沖突的有關(guān)國際間接法律規(guī)范來確定應(yīng)該使用的法律，以協(xié)調(diào)解決這種區(qū)際法律沖突。”［2］23只有通過借鑒現(xiàn)有的國際沖突法解決粵港澳法律沖突問題，才能為時機成熟之后粵港澳地區(qū)制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法奠定基礎(chǔ)，也才能更深入地推動粵港澳區(qū)域一體化的發(fā)展進程。

總之，推進粵港澳區(qū)域法制建設(shè)是歷史的必然，是時代的必然，是粵港澳區(qū)域一體化欣欣向榮的必然選擇。粵港澳區(qū)域法制體系的構(gòu)建奠定了我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)域法制完善的實踐基礎(chǔ)，豐富了社會主義法治理論體系，成為了推進具有中國特色的社會主義建設(shè)和全面實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興的重要保障。

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