我國(guó)中央與地方關(guān)系的研究范式與評(píng)估

王曉燕

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100;山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

我國(guó)中央與地方關(guān)系的研究范式與評(píng)估

王曉燕

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100;山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

從利益、權(quán)力及責(zé)任配置的視角，傳統(tǒng)的我國(guó)中央與地方的關(guān)系劃分為集權(quán)主義、分權(quán)主義與均權(quán)主義三種類型。本文認(rèn)為，改革開(kāi)放后，理論界從不同的視角來(lái)探索我國(guó)中央與地方之間的關(guān)系。比如，從法律、制度方面強(qiáng)調(diào)我國(guó)中央與地方關(guān)系法治化、制度化的重要性;從合理分權(quán)的角度建構(gòu)新型的中央與地方關(guān)系;從經(jīng)濟(jì)利益入手，探索建立合理的中央與地方財(cái)政關(guān)系;從經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假定出發(fā)，通過(guò)博弈論、委托代理理論、公共選擇理論等動(dòng)態(tài)的、微觀的研究視角分析我國(guó)中央與地方之間互動(dòng)的過(guò)程。從這些研究成果可以看出，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在我國(guó)央地關(guān)系領(lǐng)域的研究中取得了大量成果，并在推動(dòng)我國(guó)中央與地方關(guān)系朝著法制化、合理化方向發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但是，目前在中央與地方關(guān)系的良性建構(gòu)方面，我國(guó)仍然存在很多問(wèn)題亟待解決，因此，這也迫切要求我國(guó)在中央與地方關(guān)系的構(gòu)建上能探索出新的解決思路。

央地關(guān)系;研究范式;評(píng)估

任何一個(gè)國(guó)家，中央與地方的關(guān)系都將直接決定整個(gè)國(guó)家政府間關(guān)系的基本格局?？梢哉f(shuō):一部五千年的中華文明史就是不斷建構(gòu)中央與地方關(guān)系的歷史。①辛向陽(yáng):《百年博弈:中國(guó)中央與地方關(guān)系100年》，山東人民出版社2000年版，第150頁(yè)。但在歷史上中央與地方關(guān)系這個(gè)政治難題還從來(lái)沒(méi)有能夠真正解決好。建國(guó)以后，我國(guó)中央與地方關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程之中，也仍然是我國(guó)政治體制建設(shè)中一直沒(méi)有妥善解決好的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。中央與地方政府之間的關(guān)系是政治體制改革的難點(diǎn)所在，中央與地方的關(guān)系能否處理好，勢(shì)必影響改革的方向和動(dòng)力。

一、中央與地方關(guān)系類型的傳統(tǒng)劃分方法

中央與地方關(guān)系是指國(guó)家整體與部分之間，在憲法的總體構(gòu)架下，中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配關(guān)系和利益分配關(guān)系。中央政府代表國(guó)家利益，地方政府代表著區(qū)域利益，兩者之間的法定利益格局和權(quán)力調(diào)適互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)成了中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)。②謝慶奎、楊宏山:《府際關(guān)系的理論與實(shí)踐》，天津教育出版社2007年版，第13頁(yè)。從利益、權(quán)力及責(zé)任配置的視角來(lái)分析，中央與地方的關(guān)系可以分為三種類型:集權(quán)主義、分權(quán)主義與均權(quán)主義。

(一)集權(quán)主義

集權(quán)主義是指決策權(quán)主要集中于中央政府，中央政府對(duì)地方有完全的指揮、監(jiān)督的權(quán)力。集權(quán)主義的優(yōu)點(diǎn)是:集權(quán)能有效地提供全國(guó)性公共物品和服務(wù)，保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，令行禁止;實(shí)現(xiàn)中央政令暢通，力量集中，統(tǒng)籌兼顧，避免人、財(cái)、物分散;集權(quán)可以將跨地區(qū)外部效應(yīng)內(nèi)部化，將社會(huì)資源合理利用和有效配置。但是，正如托克維爾所認(rèn)為的，在一定的時(shí)代和一定的地區(qū)，或許行政集權(quán)可以為了服務(wù)于國(guó)家的目標(biāo)，從而能把一切可以使用的力量集結(jié)起來(lái)。然而，一個(gè)中央政府，無(wú)論它如何明察秋毫，精明強(qiáng)干，也不能依靠一己之力解決一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)。它做不到這一點(diǎn)。而且，中央集權(quán)只長(zhǎng)于保守方面，卻短于創(chuàng)新。因此，集權(quán)主義也必然會(huì)帶來(lái)弊端，表現(xiàn)為:中央政府會(huì)成為社會(huì)各種矛盾沖突的中心，由于中央集權(quán)，其承擔(dān)的來(lái)自社會(huì)各方面的政治壓力也相應(yīng)增強(qiáng);局部的地方性的問(wèn)題與沖突由于必須由中央政府插手解決，而表現(xiàn)為中央政府與地方的矛盾有可能加劇;集權(quán)也可能導(dǎo)致家長(zhǎng)制作風(fēng)和嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象，產(chǎn)生嚴(yán)重的特權(quán)思想和特權(quán)問(wèn)題，從而，造成決策過(guò)程的非理性化和較低的工作效率，無(wú)法因地制宜，缺乏生機(jī)和活力。

我國(guó)是典型的中央集權(quán)制的國(guó)家，在中央與地方的關(guān)系中，地方政府也即省級(jí)區(qū)域的設(shè)立乃至撤銷，都由中央權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)決定，并不取決于省級(jí)與中央的協(xié)商，是中央單方面意志的表示。地方政府的權(quán)力也來(lái)源于中央的授權(quán)或下放。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，我國(guó)地方政府具有雙重從屬地位，即從屬于同級(jí)立法機(jī)關(guān)，也從屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。從國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除了專屬于中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的外交和國(guó)防外，地方政府在機(jī)構(gòu)及部門設(shè)置上與中央政府完全上下相互對(duì)口，從而形成縱向的專業(yè)性的條條關(guān)系，從而形成所謂的條條管理。雖然條條管理讓上下溝通變得輕松，但也讓上級(jí)對(duì)下級(jí)的直接干預(yù)變得更加容易。此外，我國(guó)中央控制地方的主要機(jī)關(guān)除國(guó)家行政機(jī)關(guān)外，還包括執(zhí)政黨中央組織。中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的核心。“因此，在我國(guó)政治生活中，實(shí)際上存在兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)，即作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨和國(guó)家;并且，黨的權(quán)力系統(tǒng)在其中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位”。①林尚立:《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版，第191頁(yè)。

中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中都設(shè)立相對(duì)應(yīng)的各級(jí)黨組織，機(jī)關(guān)黨組在人事任免等重大決策上擁有相應(yīng)權(quán)力，其權(quán)力和權(quán)威一般要強(qiáng)于部門負(fù)責(zé)人。比如，從法律規(guī)定上，國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生，但實(shí)際在進(jìn)入法律程序之前或之中，黨組織在其中都起著決定性的作用。就公開(kāi)程序而言，國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的選定，應(yīng)是人民選舉的結(jié)果。然而，從候選與提名程序上，則體現(xiàn)了黨管干部的原則。

(二)分權(quán)主義

分權(quán)主義是對(duì)中央高度集權(quán)體制的根本否定，其核心是地方自治。地方在其轄區(qū)內(nèi)有較大的自主決定權(quán)，由地方全體居民組成地方自治團(tuán)體，按照自己的意志，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，組織地方自治機(jī)關(guān)，處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，不必凡事請(qǐng)命于中央，中央對(duì)地方范圍內(nèi)的事務(wù)不加過(guò)多干預(yù)。地方分權(quán)的好處有:有利于制度的創(chuàng)新。在中央集權(quán)的政治架構(gòu)下，政策怎么制定、如何實(shí)行，都是由中央說(shuō)了算。而分權(quán)則使地方有機(jī)會(huì)通過(guò)政策實(shí)驗(yàn)，產(chǎn)生新的想法和思路;同時(shí)，地方分權(quán)能不斷擴(kuò)大民眾參與到對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)管理中，有效防止專制統(tǒng)治的出現(xiàn)，培育市民社會(huì)的形成，推進(jìn)民主政治的發(fā)展;調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性。分權(quán)的不足主要表現(xiàn)為:分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方勢(shì)力的興起，形成“弱中央強(qiáng)地方”的局面，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致國(guó)家的分裂。

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，基于對(duì)改革前中央集權(quán)體制的反思，中央對(duì)地方實(shí)施了以“放權(quán)讓利”為主的“行政性分權(quán)”。同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也為了讓地方能分擔(dān)中央政府在財(cái)政上的一些困難，中央在擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的同時(shí)，也下放了諸多經(jīng)濟(jì)管理上的事權(quán)，諸如，將一大批國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)限下放給地方政府，擴(kuò)大了地方政府的人事管理權(quán)和立法權(quán)等。②何顯明:《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社2010年版，第153-154、532頁(yè)。這一時(shí)期，可以說(shuō)，我國(guó)地方分權(quán)的改革是以財(cái)政管理體制改革為突破口的。1980年2月，國(guó)務(wù)院于頒布了關(guān)于“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定，并付諸實(shí)施。1992年分稅制改革又逐步取代財(cái)政包干制。

然而，在地方政府行為自主性增強(qiáng)的同時(shí)，卻使得中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力減弱，中央權(quán)力出現(xiàn)了相對(duì)弱化的現(xiàn)象，產(chǎn)生了政府財(cái)力分散、地方保護(hù)主義盛行等一系列負(fù)面效應(yīng)。因此，20世紀(jì)90年代中期后，為了提升國(guó)家權(quán)威，強(qiáng)化中央政府的整合能力，中央開(kāi)始采取選擇性集權(quán)模式。中央政府的行政體制改革主要通過(guò)垂直管理，加強(qiáng)對(duì)“人、財(cái)、物”的控制，以達(dá)到中央政令的暢通。與此同時(shí)，也開(kāi)始限制地方政府的立法權(quán)。但這種選擇性集權(quán)帶來(lái)的不利后果就是:地方政府尤其是基層縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的脫節(jié)，從普遍意義上而言，地方政府對(duì)中央集權(quán)的“不滿與抵觸”;在地方，中央政府的相關(guān)政策意圖也時(shí)常不能完全實(shí)現(xiàn)。最終，當(dāng)代中國(guó)的央地關(guān)系面臨著“集中不夠、分散也不夠”的困境，也就很難從根本上走出我國(guó)央地關(guān)系之間“一收就死、一放就亂”的循環(huán)局面。③張緊跟:《府際治理:當(dāng)代中國(guó)府際關(guān)系研究的新趨向》，《學(xué)術(shù)研究》2013年第2期。

(三)均權(quán)主義

均權(quán)主義是在總結(jié)和綜合集權(quán)主義和地方分權(quán)主義基礎(chǔ)上的新發(fā)展。均權(quán)主義認(rèn)為中央與地方之間存在一種內(nèi)在的相互依賴關(guān)系。由于，中央政府和地方政府之間都掌握有一定的、可以用來(lái)與對(duì)方相抗衡的資源，各級(jí)政府基于資源之上從而擁有相對(duì)應(yīng)的權(quán)力。因此，中央政府和地方政府之間是一種互不控制、相互獨(dú)立、能夠討價(jià)還價(jià)、進(jìn)行交易和協(xié)商的博弈關(guān)系。

綜觀我國(guó)中央與地方關(guān)系的發(fā)展，可以看出，中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系一直處在集權(quán)一分權(quán)一再集權(quán)一再分權(quán)的惡性循環(huán)之中，無(wú)論采取什么樣的措施，時(shí)常會(huì)陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂”的兩難境地，其中一方的積極性的發(fā)揮是以另一方積極性的壓抑為代價(jià)。均權(quán)主義跳出了集權(quán)主義和分權(quán)主義在我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題上的兩難境地，力求避免我國(guó)中央與地方關(guān)系之間那種零和博弈即非輸即贏的互動(dòng)模式，跳出中央與地方之間“一統(tǒng)就死，一放就亂”惡性循環(huán)的理論癥結(jié)，力圖尋求中央與地方關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)。

在我國(guó)，孫中山是較早提出均權(quán)主義的倡導(dǎo)者。孫中山在總結(jié)歷史演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了中央集權(quán)與地方分權(quán)不可偏執(zhí)的思想。1922年，孫中山認(rèn)識(shí)到，中央集權(quán)模式、地方分權(quán)模式、聯(lián)省自治模式都不能解決我國(guó)中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，也不能解決我國(guó)的統(tǒng)一問(wèn)題。中國(guó)要富強(qiáng)，要統(tǒng)一，只有實(shí)行均權(quán)主義。從此之后，孫中山對(duì)這一主張不斷進(jìn)行豐富和完善。孫中山認(rèn)為，均權(quán)模式既吸收了聯(lián)邦制分權(quán)的優(yōu)勢(shì)，也吸收了單一制集權(quán)的長(zhǎng)處。孫中山均權(quán)主義的實(shí)施方式包含三個(gè)方面:(1)關(guān)于均權(quán)的原則問(wèn)題。孫中山認(rèn)為，中央與地方之間的權(quán)限分配，不能單純以中央或者地方作為對(duì)象，而是以權(quán)力的性質(zhì)為考慮對(duì)象。權(quán)力適宜于中央，就歸屬于中央為宜;權(quán)力適宜于地方，就歸屬于地方為宜。比如，軍事、外交，這種權(quán)力宜統(tǒng)一，而不能分散，所以應(yīng)屬于中央。教育、衛(wèi)生，每個(gè)地方情況各異，因此，這種權(quán)力應(yīng)屬于地方。(2)關(guān)于均權(quán)的主體問(wèn)題。孫中山認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力到底應(yīng)該屬于中央還是地方，與主權(quán)在民沒(méi)有關(guān)系。治理權(quán)如果有官僚掌握，就是官治;治理權(quán)由人民掌握，就是民治。所以，如果治理權(quán)被官僚掌握，那么，無(wú)論是中央集權(quán)也好，還是地方分權(quán)、聯(lián)省自治也好，都是官治。如果是官治，則“現(xiàn)在實(shí)行的聯(lián)省自治中，一省之中的督軍、總司令、省長(zhǎng)等，和過(guò)去的皇帝、總統(tǒng)又有什么分別呢!”(3)關(guān)于均權(quán)的前提問(wèn)題。孫中山認(rèn)為，要使均權(quán)能夠貫徹實(shí)施，就必須實(shí)行地方自治。他認(rèn)為，自治單位應(yīng)該定位于縣一級(jí)，而省作為中央與縣之間關(guān)系的樞紐，“省長(zhǎng)一方面要監(jiān)督本省的地方自治，一方面也要接受中央的指揮。”①《孫中山全集》第7卷，第67頁(yè)。轉(zhuǎn)引自張連紅:《從聯(lián)邦到均權(quán):孫中山對(duì)中央與地方關(guān)系的探索》，《史學(xué)月刊》1998年第2期。孫中山關(guān)于均權(quán)制的設(shè)計(jì)，在政治實(shí)踐中始終未能真正貫徹，因此，所謂均權(quán)制，就成為一種處理中央與地方關(guān)系的理想化的設(shè)計(jì)而已。

二、理論界關(guān)于新型央地關(guān)系的建構(gòu)與討論

從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，理論界關(guān)于新世紀(jì)我國(guó)中央與地方關(guān)系的設(shè)計(jì)與建構(gòu)，基本思路大體可以概括為以下幾種:

(一)從法律、制度方面進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)我國(guó)中央與地方關(guān)系法治化、制度化的重要性。

我國(guó)在處理中央與地方的關(guān)系上，主要采取兩種方式:一種是通過(guò)政治制度的架構(gòu)，從憲法與法律制度上對(duì)中央與地方的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。比如，在我國(guó)憲法與地方政府組織法中，都明確規(guī)定了關(guān)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職能與權(quán)力。另一種是在憲法與法律框架外對(duì)中央與地方的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，主要表現(xiàn)為政策性或者個(gè)人意志性。比如，通過(guò)中央政策對(duì)中央與地方的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，然后再用法律加以確定，一旦中央政策發(fā)生變更，法律制度也隨之而變，沒(méi)有一個(gè)固定的程序或者標(biāo)準(zhǔn)，大多是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)。

在當(dāng)代中國(guó)央地關(guān)系的研究中，從法律、制度層面，對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系進(jìn)行法治化和制度化研究，成為當(dāng)前一個(gè)重要的研究視角?！敖Y(jié)構(gòu)/制度”的研究路徑認(rèn)為，結(jié)構(gòu)和制度因素至關(guān)重要，中央與地方的關(guān)系可以概念化為“制度支配下互動(dòng)模式的運(yùn)行”，其研究認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的沖突，原因在于中央結(jié)構(gòu)的安排以及地方政府對(duì)其在角色和利益認(rèn)知上所存在的落差而致。研究者因此認(rèn)為，要理順我國(guó)中央與地方的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在政治體制建構(gòu)的原則上，妥善處理好中央與地方之間的政治性分權(quán)和行政性分權(quán)問(wèn)題。②任劍濤:《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》，《學(xué)?！?007年第1期。在體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，要構(gòu)建一個(gè)合理的中央與地方關(guān)系，必須以職權(quán)定位和制度創(chuàng)新為主題展開(kāi)研究。③汪雷:《轉(zhuǎn)型時(shí)期中央與地方關(guān)系建構(gòu)的路徑分析》，《中國(guó)行政管理》2003年第8期。一些學(xué)者還提出，以我國(guó)現(xiàn)行憲法為依據(jù)，制訂一部關(guān)于中央與地方關(guān)系的《中華人民共和國(guó)中央與地方關(guān)系法》，從而用法律來(lái)明確規(guī)范我國(guó)央地關(guān)系，使中央與地方能夠在法治的基礎(chǔ)上，形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并使之趨于穩(wěn)定。①劉小兵:《中央與地方關(guān)系的法律思考》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第3期。總之，我國(guó)中央與地方關(guān)系法制化的關(guān)鍵問(wèn)題在于，必須從尊重和保障從憲法上賦予地方政府的雙重地位。一方面，作為中央政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方有接受中央委托，并履行中央政令的職責(zé);另一方面，地方政府也應(yīng)當(dāng)有法定范圍的自主權(quán)，有按照地方人民的意愿，提供高質(zhì)高效公共物品和公共服務(wù)的主體資格。②朱丘祥:《中央與地方行政分權(quán)的轉(zhuǎn)型特征及其法治走向》，《政治與法律》2009年第11期。

(二)從合理分權(quán)的角度，試圖建構(gòu)一種新型的中央與地方關(guān)系。

從合理分權(quán)的角度，建構(gòu)央地關(guān)系的觀點(diǎn)在我國(guó)學(xué)術(shù)界具有一定的普遍性。但在具體的操作上，仍存在一些不同的看法。薄貴利在“中央與地方權(quán)限劃分的理論誤區(qū)”一文中，重點(diǎn)區(qū)分了幾個(gè)關(guān)鍵性概念的含義。他指出:權(quán)力下放的價(jià)值意義，不僅僅是為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，還應(yīng)當(dāng)包含發(fā)展社會(huì)主義民主、提高地方政府管理效率等;地方自主權(quán)的賦予，也不僅僅是擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包含地方民眾民主權(quán)利的擴(kuò)大;改革不等于放權(quán)，收權(quán)也不是意味著倒退，我國(guó)中央與地方關(guān)系的改革重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是改革高度的中央集權(quán)制，但并不是要全盤否定我國(guó)的中央集權(quán)制。邵明陽(yáng)在“從效率性分權(quán)到公平性分權(quán):當(dāng)代中國(guó)中央與地方權(quán)力調(diào)整軌跡分析”一文中，把我國(guó)中央與地方之間關(guān)系的劃分分為三個(gè)階段:即1949年到1992年的行政性分權(quán)階段，1992年到2004年的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)階段，和2004年中央提出科學(xué)發(fā)展觀之后的公平性分權(quán)階段，特別強(qiáng)調(diào)在提供公共物品和保護(hù)弱勢(shì)群體方面的公平性。

處理好中央與地方的權(quán)力關(guān)系，重要的是理清中央與地方的權(quán)力邊界，沒(méi)有一個(gè)清晰的權(quán)限劃分，在改革中往往出現(xiàn)中央權(quán)力地方化和地方權(quán)力中央化的怪象。當(dāng)前我國(guó)中央與地方權(quán)力的調(diào)整需解決的問(wèn)題不是該不該分權(quán)，而是要理清哪些權(quán)力該集中到中央，哪些權(quán)力該下放到地方，在權(quán)力調(diào)整中有集有分，并使權(quán)力調(diào)整制度化和法制化，通過(guò)有選擇的集權(quán)和制度化的分權(quán)構(gòu)建相互合作和依賴的中央政府和地方政府關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的平衡。③熊燁:《我國(guó)中央政府和地方政府權(quán)力調(diào)整中的集與分》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

(三)從經(jīng)濟(jì)利益入手，探索中央與地方財(cái)政關(guān)系的合理構(gòu)建。

從利益角度看，中央與地方關(guān)系的核心，實(shí)質(zhì)是中央代表的國(guó)家利益與地方代表的地方利益二者之間的利益均衡問(wèn)題。1994年中國(guó)推行分稅制改革之后，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政治學(xué)界出現(xiàn)了大量的從中央地方財(cái)政分權(quán)的角度研究中央與地方關(guān)系的文章與著作，對(duì)政府職能的界定、各級(jí)政府事權(quán)的劃分、政府財(cái)政支出責(zé)任與相應(yīng)的稅收與非稅收入在各級(jí)政府間的劃分、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建以及中國(guó)分稅制改革存在的問(wèn)題與完善思路等，進(jìn)行分析研究。研究認(rèn)為，在市場(chǎng)化改革與分權(quán)化改革交互作用的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，通過(guò)政策來(lái)調(diào)整中央與地方之間的利益關(guān)系，存在制度性的缺陷。中央和地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)范圍上沒(méi)有得到清晰的界定，導(dǎo)致地方與中央利益關(guān)系調(diào)整缺乏雙向性的約束機(jī)制。從而在每一次利益關(guān)系的調(diào)整中，處在中央政府行政層級(jí)之下的地方政府都處于弱勢(shì)地位，而中央政府的權(quán)力收放也顯得依據(jù)不足。在放權(quán)于地方政府的制度變遷中，地方財(cái)政雖然有所加強(qiáng)，但其區(qū)域調(diào)控角色卻難以到位。而隨著中央財(cái)力的弱化，其宏觀調(diào)控手段也難以有效實(shí)現(xiàn)，從而整個(gè)經(jīng)濟(jì)在高速增長(zhǎng)中始終隱含著“一死就放，一放就亂，一亂就收，一收就死”的“治亂循環(huán)”。作為我國(guó)改革開(kāi)放的一種歷史延續(xù)，中央與地方利益關(guān)系的模式，已經(jīng)由政策調(diào)整進(jìn)入到制度創(chuàng)新的階段。如果沒(méi)有強(qiáng)制性的制度安排，那么，中央與地方之間的利益分配機(jī)制無(wú)論設(shè)計(jì)如何完美都將大打“折扣”。因此，中央與地方在利益關(guān)系調(diào)整之后，必須重構(gòu)一種科學(xué)的利益關(guān)系新模式，從雙向約束雙方的利益關(guān)系，從而保持一種深層次的利益結(jié)構(gòu)平衡。④李新安:《我國(guó)中央、地方政府區(qū)域調(diào)控的利益博弈分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2004年第4期。研究指出，在憲政視野下，要構(gòu)建一種和諧共贏的中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系:一是要對(duì)中央與地方之間的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)定位;二是對(duì)中央與地方之間的財(cái)政權(quán)限進(jìn)行合理劃分;三是增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力和建立地方利益的表達(dá)與平衡機(jī)制。⑤王旭偉:《憲政視野下我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，吉林大學(xué)博士論文，2010年。

(四)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假定出發(fā)，通過(guò)博弈論、委托代理理論、公共選擇理論等動(dòng)態(tài)的、微觀的研究視角分析中央與地方互動(dòng)的過(guò)程。

殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓以中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策在江蘇省的執(zhí)行案例對(duì)央地間的博弈情況進(jìn)行說(shuō)明，認(rèn)為中央與地方之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一個(gè)多階段討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，對(duì)于中央政府和地方政府而言，都會(huì)根據(jù)上一階段的政策執(zhí)行情況和所學(xué)習(xí)到的知識(shí)來(lái)決定下一階段的談判策略。所以，政策制訂本身以及地方政府的政策執(zhí)行策略都是一個(gè)內(nèi)生的動(dòng)態(tài)均衡，僅僅依據(jù)靜態(tài)視角將可能只會(huì)提供片面的甚至是錯(cuò)誤的解釋。①殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓:《中央—地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力:以外資產(chǎn)業(yè)政策為例》，《管理世界》2007年第7期。黃強(qiáng)、鄭力認(rèn)為，中央與地方博弈的困境是由于體制的不成熟導(dǎo)致的，中央政府目前所擁有的權(quán)力，并沒(méi)有建立在與民眾直接聯(lián)系的基礎(chǔ)之上。因此，中央政府對(duì)地方控制的最主要方式除了人事制度外，已經(jīng)沒(méi)有其他有效的方式，渠道的單一性必然導(dǎo)致中央政府控制力的不足。在此基礎(chǔ)上，中央政府形成的對(duì)這種人事控制路徑的過(guò)度依賴，正是二者產(chǎn)生矛盾沖突的根源和中央處理與地方關(guān)系的困境所在。要解決這一困境，最理想的方式是中央政府通過(guò)加強(qiáng)與基層民眾的聯(lián)系，增加直接選舉，從而鞏固其合法性，增加其權(quán)威性，最終取得與地方政府博弈中的有效砝碼。②黃強(qiáng)、鄭力:《后全能時(shí)代中央與地方政府的博弈及思考》，《唯實(shí)》2006年第1期。

公共選擇理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋地方政府的行為。研究者認(rèn)為，按照理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，當(dāng)代中國(guó)地方政府行為的主要參與者都是追求自己私利的個(gè)人，對(duì)于地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)而言，其面臨的激勵(lì)因素主要是晉升激勵(lì)、福利激勵(lì)、權(quán)力激勵(lì)、成就激勵(lì)等。在單一的中央集權(quán)制國(guó)家，為什么中央的決策在地方會(huì)遭到扭曲和違背?按照公共選擇理論的理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，答案就是:地方政府官員的謀利動(dòng)機(jī)修正了地方政府的施政行為。

委托代理理論是從委托代理關(guān)系的角度研究央地關(guān)系，通過(guò)委托代理理論研究政府的行為，人們一般都把地方政府視為代理人，把上級(jí)政府和本轄區(qū)的公眾視為委托人，地方政府既要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，又要向本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。然而，從實(shí)際情況看，我國(guó)地方政府主要是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。之所以向上級(jí)政府負(fù)責(zé)而不是向轄區(qū)公眾負(fù)責(zé)，從民主發(fā)展的角度看，原因主要在于地方民主不發(fā)展，從而導(dǎo)致轄區(qū)公眾無(wú)法通過(guò)代議機(jī)關(guān)控制地方政府的施政行為。③田潤(rùn)宇:《當(dāng)代中國(guó)地方政府行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)解析》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

三、對(duì)現(xiàn)有研究范式的評(píng)估

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在中央與地方關(guān)系的研究中取得了大量成果，并在推動(dòng)我國(guó)中央與地方關(guān)系的建構(gòu)方面發(fā)揮了積極作用。但是現(xiàn)有關(guān)于中央與地方關(guān)系的研究仍然有許多重要的問(wèn)題尚未形成理論上的突破，已經(jīng)關(guān)注的領(lǐng)域也還有不夠深入與系統(tǒng)的地方。

(一)目前的研究，通常比較偏向于在層級(jí)上簡(jiǎn)單地以“中央政府——地方政府”加以涵蓋，但實(shí)際上，我國(guó)央地關(guān)系中存在著多至三級(jí)到四級(jí)的地方政府，各層級(jí)地方政府在央地關(guān)系的互動(dòng)中都有著自己的成本、收益等復(fù)雜的利益考慮，因此，目前這種簡(jiǎn)單的兩極研究取向并不能真正揭示央地關(guān)系的實(shí)質(zhì)。

(二)解決中央與地方的爭(zhēng)議，既有的以政府為單一行動(dòng)中心的研究存在著難以克服的局限性。改革開(kāi)放后，中國(guó)社會(huì)中的多元利益主體正逐步獲得獨(dú)立、自主的地位，為公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。因此，僅僅局限于傳統(tǒng)央地間政府關(guān)系的研究將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，研究轉(zhuǎn)型期中央與地方的關(guān)系，應(yīng)更多的尋求政府組織以外的社會(huì)資源，強(qiáng)調(diào)通過(guò)培植不同的社會(huì)主體，共同參與地方社會(huì)的治理，重新建立中央與地方、國(guó)家與社會(huì)間的平衡。

(三)分權(quán)還是集權(quán)，是針對(duì)中央集權(quán)體制下，在中央政府掌握權(quán)力收放的前提下，針對(duì)央地關(guān)系中權(quán)力劃分進(jìn)行的研究。在這種研究視角里，地方政府只是被動(dòng)的權(quán)力的接受者。如果認(rèn)為，這就是當(dāng)前央地關(guān)系的實(shí)質(zhì)，那么就無(wú)法解釋，作為在政治上高度集權(quán)的中央政府，為何在近幾年里，屢屢出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”，“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)”等等這樣的新聞。因?yàn)?，?dāng)代中國(guó)地方政府已經(jīng)逐漸從代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者。實(shí)踐中，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)地方政府既不代表中央政府的利益，也不完全代表地方民眾的利益，而成為地方政府主要官員利益的代表者。④張緊跟:《當(dāng)代中國(guó)地方政府間關(guān)系:研究與反思》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期。央地關(guān)系所暴露出來(lái)的問(wèn)題，迫切要求在中央與地方關(guān)系上有新的解決思路。

(責(zé)任編輯:劉要停)

F123.14

A

1003-4145［2015］08-0145-05

2015-04-26

王曉燕，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

本文系2014年山東省軟科學(xué)辦公室“山東省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的社會(huì)化服務(wù)體系分析”項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2014RKB01406)、2014年濟(jì)南市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“地方治理視角下地方政府‘軟實(shí)力’的建構(gòu)”(項(xiàng)目編號(hào):14BZD25)的階段性成果。