涉地行政賠償案件化解機(jī)制研究

柳硯濤 孫驥

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

涉地行政賠償案件化解機(jī)制研究

柳硯濤 孫驥

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

涉地行政賠償案件種類多，差異性大，利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)這類案件的化解一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)深入分析涉地行政賠償案件的多樣性成因，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的機(jī)制難以有效化解糾紛。按照最高人民法院建立國(guó)家賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，有必要建立事前預(yù)防與事后救濟(jì)并重的多元化化解機(jī)制。預(yù)防性機(jī)制側(cè)重于通過(guò)一系列措施從源頭上減少涉地行政賠償案件的發(fā)生;救濟(jì)性機(jī)制則注重原則性與靈活性的統(tǒng)一，講求糾紛化解的實(shí)際效果。通過(guò)建立多渠道、多角度的化解機(jī)制，有利于真正做到定紛止?fàn)帲瑯?gòu)建和諧的涉地法律秩序。

涉地案件;行政賠償;化解機(jī)制

涉地行政賠償案件是指賠償請(qǐng)求人認(rèn)為涉地行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法定條件和程序行使職權(quán)，造成自身權(quán)益受到損害而引發(fā)的案件。近年來(lái)，涉地行政賠償案件一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題，相關(guān)矛盾的化解日益成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為此，有必要對(duì)這類案件的化解機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)研究。

一、涉地行政賠償案件現(xiàn)狀分析

對(duì)涉地行政賠償案件化解機(jī)制必要性的認(rèn)識(shí)源于對(duì)案件現(xiàn)狀的分析。鑒于最高人民法院和國(guó)土資源部的案件數(shù)據(jù)中都沒(méi)有將涉地行政賠償案件單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，筆者選取北大法律信息網(wǎng)收錄的189個(gè)涉地行政賠償?shù)湫桶讣鳛檠芯繉?duì)象，從多個(gè)角度分析這類案件的現(xiàn)實(shí)狀況。

(一)案件類型多樣

通過(guò)對(duì)案例的分類統(tǒng)計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)涉地行政賠償案件的類型呈現(xiàn)多樣化特征:土地確權(quán)、登記案件58起(由于登記、確權(quán)案件存在一定的交叉，故在此一起統(tǒng)計(jì))，占總數(shù)的30.69%;集體土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件47起(主要包括相關(guān)涉地行政處罰、行政強(qiáng)制引發(fā)的案件)，占總數(shù)的24.87%;土地征收案件41起，占總數(shù)的21.69%;地上房屋拆遷案件10起，占總數(shù)的5.29%;國(guó)有土地使用權(quán)糾紛案件9起，占總數(shù)的4.76%;其他涉地行政賠償案件較為分散，占總數(shù)的12.7%。案件種類的多樣化顯示出涉地利益關(guān)系的復(fù)雜性。

(二)地域差異明顯

涉地行政賠償案件在不同地域之間體現(xiàn)出數(shù)量及類型的差異。相關(guān)案件在數(shù)量上呈現(xiàn)出“東部多、西部少、中部增長(zhǎng)快”的態(tài)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省市土地利用率高且人口稠密，涉地行政行為更容易觸及地塊上相對(duì)人的利益。例如海南省發(fā)生案件27起，上海則有18起，在各省市中分列二、三位。中部地區(qū)部分省市在2008—2009年以后案件增長(zhǎng)較快，其中河南省以57起案件居各省市之首，湖北、湖南兩省各12起案件也處于較高水平。相比較之下多數(shù)西部地區(qū)土地利用強(qiáng)度不高且人口密度小，涉地行政賠償案件數(shù)量也較少，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)僅有1起案件，而西藏、青海則實(shí)現(xiàn)了零案發(fā)。不同省市間案件的類型與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用狀況密切相關(guān)。以河南省與上海市為例，上海市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市化水平高，相關(guān)案件主要涉及國(guó)有土地使用及地上房屋登記、拆遷。而河南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域案件較多。例如，侵犯農(nóng)村集體土地權(quán)益、土地確權(quán)、征收問(wèn)題較為突出。

(三)案件化解難度大

涉地行政賠償案件化解難度大主要體現(xiàn)在賠償請(qǐng)求人服判息訴率低。根據(jù)對(duì)被調(diào)查案件裁判結(jié)果的統(tǒng)計(jì)，原告一審勝訴案件有22件，勝訴率為11.64%。一審判決后，原告方不服判決提出上訴的情況較為普遍。從審理程序角度分析，被統(tǒng)計(jì)案件中進(jìn)入二審的有127起，案件二審率為72.49%。經(jīng)由二審法院維持原判的有126件，改判的11件。另外有3件案件進(jìn)入再審程序，全部維持原判。司法程序結(jié)束后常常伴隨賠償請(qǐng)求人的申訴、信訪，有的賠償請(qǐng)求人為了引起高層領(lǐng)導(dǎo)的注意在數(shù)年間多次進(jìn)京上訪，久拖不決的涉地矛盾對(duì)正常的社會(huì)秩序造成了影響。

(四)群體性問(wèn)題突出

在被統(tǒng)計(jì)涉地行政賠償案件中，群體性案件(筆者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際原告主體在5人以上)有56件，占案件總數(shù)的29.63%。這些案件中，有的原告主體為相關(guān)集體組織，例如村民委員會(huì)、村民小組、村生產(chǎn)隊(duì)因本組織內(nèi)全部或部分成員利益受到損害提起訴訟。也有的主體為全部當(dāng)事人個(gè)體，例如鐘開(kāi)標(biāo)等101人與儋州市人民政府因頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證及行政賠償發(fā)生糾紛，作為共同原告提起賠償訴訟。由于涉及人數(shù)較多，這些案件在司法程序之外容易引發(fā)群體性事件，突出表現(xiàn)為靜坐、拉橫幅、沖擊政府機(jī)關(guān)等。群體性事件的直接起因、規(guī)模程度和行為形式在各地表現(xiàn)不一，但都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)正常秩序造成不同程度的負(fù)面影響，并引起社會(huì)的高度關(guān)注。①楊海坤:《認(rèn)真看待和處理群體性事件》，《江淮論壇》2012年第1期。社會(huì)輿論在進(jìn)行報(bào)道時(shí)，出于對(duì)弱勢(shì)群體的同情往往有一定傾向性，導(dǎo)致案件未經(jīng)裁判就已被輿論定性，繼而引發(fā)社會(huì)對(duì)涉地行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。

二、涉地行政賠償案件成因分析

案件的化解有賴于對(duì)其成因的準(zhǔn)確把握，涉地行政賠償案件種類多樣，各類案件的成因也存在差異。根據(jù)對(duì)相關(guān)案件的分析，涉地行政賠償案件的主要成因有以下幾點(diǎn):

(一)涉地職權(quán)界限不清

涉地職權(quán)界限不清是導(dǎo)致涉地行政中濫權(quán)及不作為的重要誘因。我國(guó)土地立法層次較低，由中國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等寥寥無(wú)幾，行政法規(guī)也不多，大批量的則是部門(mén)規(guī)章如“報(bào)告”“意見(jiàn)”“暫行規(guī)定”或者司法解釋等。②嚴(yán)金明:《土地立法與〈土地管理法〉修訂探討》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年第1期。其他領(lǐng)域的立法層級(jí)較低且多由相關(guān)部門(mén)制定，土地行政管理的大致分工如下:農(nóng)地與礦業(yè)資源等屬于國(guó)土資源部門(mén)管理;征地、拆遷工作的部分職能歸住建部門(mén)和基層人民政府享有;房屋登記等工作則屬于房管部門(mén)的職權(quán)范圍。由于部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)，這些層級(jí)較低的立法呈現(xiàn)出“條塊化”特征，各部門(mén)從自身利益出發(fā)界定權(quán)限，對(duì)有利于擴(kuò)展本部門(mén)權(quán)限的事項(xiàng)“搶著管”，而對(duì)棘手問(wèn)題“都不管”，極易出現(xiàn)職權(quán)的不明晰，為濫權(quán)或不作為形式的行政違法埋下隱患。同時(shí)，我國(guó)土地立法中“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象比較突出，對(duì)行政權(quán)的行使缺乏程序性約束，各涉地行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍大，也從一個(gè)側(cè)面模糊了涉地部門(mén)間職權(quán)的界限。

(二)土地增值利益的驅(qū)動(dòng)

涉地行政賠償案件的頻發(fā)，與土地征收后巨大的增值利益有關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度將土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，其中集體土地的功能以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。集體所有的農(nóng)村土地如果轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途須經(jīng)批準(zhǔn)，經(jīng)政府征收變成國(guó)有土地，在土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中大大增值。①莫于川:《是與民爭(zhēng)利還是服務(wù)便民——透過(guò)農(nóng)地權(quán)益行政案件看政府機(jī)關(guān)的角色錯(cuò)位與出路》，《南都學(xué)刊(人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào))》2011年第1期。在巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，各地政府為增加財(cái)政收入往往加緊圈地，將集體農(nóng)用地變?yōu)閲?guó)有土地，再將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)拍賣方式授予開(kāi)發(fā)商，以賺取土地紅利。有的涉地行政機(jī)關(guān)未經(jīng)論證就盲目作出征地決定，導(dǎo)致決策主體及程序都存在違法性。執(zhí)行中面對(duì)“釘子戶”等阻礙征收的情形，有的涉地行政機(jī)關(guān)為了完成征地任務(wù)違法適用行政強(qiáng)制手段，導(dǎo)致相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)甚至人身受到損害。

(三)歷史遺留問(wèn)題的影響

涉地行政賠償案件的發(fā)生也與土地管理中的歷史遺留問(wèn)題密切相關(guān)。我國(guó)土地法律制度長(zhǎng)期不完善，相關(guān)制度在幾十年間多次隨政策發(fā)生變化，導(dǎo)致大量涉地權(quán)利關(guān)系長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)。家庭聯(lián)產(chǎn)承保責(zé)任制確立后，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次規(guī)范土地管理的嘗試，但由于土地?cái)?shù)量多情況復(fù)雜，土地管理工作一直不夠理想。例如從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)嘗試進(jìn)行農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證和集體土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)證，但因各地情況復(fù)雜登記情況不夠理想，登記遺漏、重疊等問(wèn)題突出。特別是由于市轄區(qū)區(qū)劃調(diào)整、市區(qū)范圍內(nèi)土地發(fā)證權(quán)限變更等原因，極易造成土地重復(fù)發(fā)證、權(quán)屬糾紛等現(xiàn)象發(fā)生，為土地權(quán)利的確認(rèn)留下隱患。近年來(lái)，隨著土地登記工作的深入開(kāi)展，公權(quán)力開(kāi)始更多地介入權(quán)屬糾紛的處理，此時(shí)原先權(quán)屬關(guān)系不明狀態(tài)下的各種矛盾容易集中轉(zhuǎn)化為對(duì)涉地行政行為的不滿。實(shí)踐中，涉地行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人之間土地糾紛作出裁決后，很多受到不利裁決的一方當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在“偏袒”行為，就以土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)受到損害為由而提起行政賠償訴訟。此外，涉地行政機(jī)關(guān)的登記、確權(quán)行為還容易觸及案外人的利益引發(fā)新的糾紛，給案件的處理增加了難度。鑒于我國(guó)目前土地管理制度存在的各種歷史遺留問(wèn)題，新制度的出臺(tái)必然會(huì)對(duì)原有的模糊狀態(tài)造成沖擊，故在今后一段時(shí)期內(nèi)相關(guān)賠償案件仍有可能集中爆發(fā)。

(四)依法行政能力有待提高

近年來(lái)，涉地行政機(jī)關(guān)的工作有了一定改善，但實(shí)踐中仍然存在一系列問(wèn)題，突出表現(xiàn)為依法行政能力有待提高。部分涉地行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)相關(guān)法律依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位，以致于執(zhí)法中亂用、錯(cuò)用相似法條。例如，涉地行政機(jī)關(guān)因公共利益提前收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)給予土地權(quán)利人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然而有的涉地行政機(jī)關(guān)工作人員卻錯(cuò)用了對(duì)違法相對(duì)人無(wú)償收回國(guó)有土地的條款，導(dǎo)致土地權(quán)利人提起賠償訴訟。隨著近年來(lái)相關(guān)涉地立法的制定與修改，有的涉地行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)法律的變動(dòng)不熟悉，導(dǎo)致新舊法適用的混亂。還有的涉地行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中不重視程序性規(guī)定，甚至將合法程序看做行政效率的負(fù)擔(dān)，因程序違法導(dǎo)致的侵權(quán)損害時(shí)有發(fā)生。例如在房屋拆遷案件中，按照《土地管理法》的規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)先完成征地手續(xù)，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然而有的地方政府在尚未完成征地之時(shí)就向建設(shè)單位發(fā)放了許可證，這種先建后征極易因安置不到位導(dǎo)致行政賠償案件。

(五)賠償請(qǐng)求人法律意識(shí)不強(qiáng)

通過(guò)對(duì)涉地行政賠償案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，一審原告的勝訴率僅為11.64%，絕大多數(shù)案件中涉地行政機(jī)關(guān)并不存在違法情形，這也從一個(gè)層面反映出賠償請(qǐng)求人法律意識(shí)不強(qiáng)，賠償訴訟的提起帶有較大盲目性。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第二條的規(guī)定，只有賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)利受到侵害才可能產(chǎn)生國(guó)家賠償。然而，很多賠償請(qǐng)求人判斷是否受到侵害的出發(fā)點(diǎn)是行政行為與自身利益是否相沖突，而對(duì)自身利益是否合法在所不問(wèn)。實(shí)踐中，涉地行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施多數(shù)是針對(duì)賠償請(qǐng)求人先前的違法行為，所謂“財(cái)產(chǎn)損失”實(shí)則因賠償請(qǐng)求人違法行為所致。例如，涉地行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序?qū)`章建筑依法強(qiáng)制拆除，此時(shí)賠償請(qǐng)求人就不存在“財(cái)產(chǎn)損失”。有的賠償請(qǐng)求人則認(rèn)為政府遇到“民告官”的案件愿意花錢(qián)息事寧人，明知自身行為違法仍不斷提起行政賠償，并試圖借助輿論的力量把事情“鬧大”，通過(guò)提高社會(huì)關(guān)注度以獲取不合理的賠償。賠償請(qǐng)求人對(duì)行政賠償?shù)恼J(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致近年來(lái)相關(guān)案件數(shù)量一直處于高位。

(六)涉地決策不透明

目前涉地行政決策往往由行政機(jī)關(guān)單方作出，行政相對(duì)人的參與途徑有限，決策機(jī)制不透明常常受到詬病。在傳統(tǒng)的“封閉型決策模式”下，行政權(quán)力主導(dǎo)著行政決策的全過(guò)程，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)缺失，行政決策中缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)、建議和利益訴求的充分尊重和考量，雖以“公共利益”為名卻因受決策主體自利性的影響以及決策信息不對(duì)稱等因素的制約而背離公眾的利益，并遭致公眾的質(zhì)疑、抵制甚至對(duì)抗。①石佑啟、陳詠梅:《論開(kāi)放型決策模式下公眾參與制度的完善》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。實(shí)踐中，由于相對(duì)人對(duì)行政行為缺乏了解和信任，出現(xiàn)利益糾紛時(shí)常常認(rèn)為涉地行政機(jī)關(guān)“暗箱操作”，導(dǎo)致對(duì)立情緒嚴(yán)重。例如在集體土地征收行為中，國(guó)土資源部門(mén)征收決定的作出往往是單方行為，沒(méi)有吸收利益相關(guān)人員參與論證，征收行為實(shí)施后就容易引起被征收人的不滿，乃至發(fā)生群體性事件。同時(shí)，由于不透明機(jī)制中決策主體單一，其對(duì)潛在的違法性因素難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，不利于行政違法的事前預(yù)防。

三、對(duì)當(dāng)前涉地賠償化解機(jī)制的反思

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)涉地行政賠償案件的研究尚不充分，有限的研究往往還只涉及國(guó)家賠償案件的一般層面，還沒(méi)有將這類案件作為獨(dú)立對(duì)象進(jìn)行研究。當(dāng)前我國(guó)法定的行政賠償化解機(jī)制是對(duì)受到損害的賠償請(qǐng)求人依照《國(guó)家賠償法》給予國(guó)家賠償。當(dāng)前機(jī)制在涉地行政賠償案件化解的實(shí)踐中體現(xiàn)出一系列不足:

(一)涉地賠償實(shí)施細(xì)則缺失

《國(guó)家賠償法》作為規(guī)定行政賠償問(wèn)題的一般性立法，規(guī)定的多為賠償案件中的普遍性問(wèn)題，難以具體規(guī)范涉地案件中的特殊事宜。而在涉地立法中，對(duì)于行政賠償問(wèn)題的規(guī)定往往非常簡(jiǎn)略，多數(shù)都籠統(tǒng)地表述為“造成賠償請(qǐng)求人損失的，應(yīng)當(dāng)賠償”或“按照《國(guó)家賠償法》賠償”。而對(duì)于涉地行政賠償中相關(guān)事宜的具體認(rèn)定問(wèn)題，相關(guān)立法普遍缺乏規(guī)定。由于立法中對(duì)涉地行政賠償?shù)尼槍?duì)性不強(qiáng)，司法機(jī)關(guān)往往只能根據(jù)一般性的規(guī)定作出裁判，對(duì)一些涉地問(wèn)題的認(rèn)定存在困難，最典型的就是對(duì)賠償數(shù)額的認(rèn)定?！秶?guó)家賠償法》將財(cái)產(chǎn)損失的范圍限定為“直接損失”，《土地管理法》等相關(guān)土地立法也是簡(jiǎn)單地表述為參照《國(guó)家賠償法》，而對(duì)涉地行政賠償案件中常見(jiàn)情形的損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有作出規(guī)定。司法實(shí)踐中，各地針對(duì)違法提前收回國(guó)有土地導(dǎo)致賠償請(qǐng)求人損失案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就有以下幾種:有的對(duì)地塊上受損財(cái)產(chǎn)進(jìn)行估值確定賠償;有的結(jié)合當(dāng)事人在該地塊上一年的收益，按照剩余使用年限計(jì)算賠償;有的則直接參照當(dāng)?shù)啬晔杖肫骄涤?jì)算賠償額;還有的參照提前收回國(guó)有土地對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，直接退還剩余年度出讓金。由于涉地行政賠償案件缺乏具有針對(duì)性的立法，司法機(jī)關(guān)對(duì)“直接損失”的裁判尺度差異大，賠償請(qǐng)求人實(shí)際獲得的賠償額常常遠(yuǎn)小于受到的損失，容易引發(fā)對(duì)司法公正性的質(zhì)疑。

(二)賠償外濫用補(bǔ)償

對(duì)于行政賠償案件中能否出現(xiàn)賠償與補(bǔ)償并存的情況，相關(guān)立法中沒(méi)有明確規(guī)定，因兩者在性質(zhì)上區(qū)別明顯，故在規(guī)范邏輯上不應(yīng)存在既有賠償又有補(bǔ)償?shù)那樾巍＂诮匦?《國(guó)家賠償辦案指南》，中國(guó)法制出版社2010年版，第162頁(yè)。然而，“賠償”與“補(bǔ)償”具有相似的文義和近似的彌補(bǔ)損害功能，加之我國(guó)尚未制定完整統(tǒng)一的《國(guó)家補(bǔ)償法》，公眾在腦中尚未樹(shù)立完整的國(guó)家補(bǔ)償制度概念，以致在實(shí)踐中不自覺(jué)地模糊了兩者的界限。③付洪林:《國(guó)家賠償法新論》，廣東人民出版社2009年版，第205頁(yè)。涉地行政賠償糾紛發(fā)生后，部分基層涉地行政機(jī)關(guān)為避免糾紛進(jìn)入司法程序而打起“擦邊球”。有的地方以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償代替行政賠償，甚至把經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償冠以行政賠償之名，幻想“花錢(qián)買(mǎi)平安”，用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取上訪人的息訴罷訪，且由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)其具體數(shù)額隨意性大，造成的結(jié)果是上訪人員互相攀比，要價(jià)越來(lái)越高，客觀上鼓勵(lì)了無(wú)理上訪行為。④呂巖峰等:《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法條文精義與案例解析》，中國(guó)法制出版社2010年版，第181頁(yè)。這也導(dǎo)致是否獲得補(bǔ)償及補(bǔ)償數(shù)額多少成為賠償請(qǐng)求人與行政機(jī)關(guān)博弈的產(chǎn)物，偏離了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葍r(jià)值。

(三)調(diào)解適用不規(guī)范

判決與調(diào)解都是涉地行政賠償案件的化解方式，然而與判決相比調(diào)解的結(jié)案方式不僅數(shù)量少，其適用也缺乏規(guī)范性?！秶?guó)家賠償法》第十三條規(guī)定賠償請(qǐng)求人可以就賠償方式、項(xiàng)目、數(shù)額等相關(guān)事宜與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商溝通。然而該條僅僅規(guī)定“可以協(xié)商”，對(duì)于協(xié)商缺乏相關(guān)的保障措施，導(dǎo)致這一程序在土地行政賠償案件中的可適用性不強(qiáng)。實(shí)踐中賠償請(qǐng)求人向國(guó)土資源部門(mén)提出賠償請(qǐng)求后，相關(guān)部門(mén)通常認(rèn)為協(xié)商賠償事宜就意味著自認(rèn)違法，因此不愿通過(guò)協(xié)商與賠償請(qǐng)求人就賠償問(wèn)題達(dá)成一致，協(xié)商溝通很難實(shí)際發(fā)揮作用。這也導(dǎo)致大量案件進(jìn)入司法程序，加重了司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。與之相反，在一些行政違法明顯的案件中有的行政機(jī)關(guān)考慮到敗訴后可能導(dǎo)致的追責(zé)，會(huì)利用職權(quán)壓制賠償請(qǐng)求人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。此時(shí)賠償調(diào)解的自愿平等性難以得到保障，也背離了賠償協(xié)商調(diào)解制度的設(shè)立初衷。

(四)化解方式信訪化

由于種種原因，我國(guó)司法的公信力不強(qiáng)，法律尚沒(méi)有成為公民的普遍信仰。反映在涉地行政賠償案件中，這種不信任感集中表現(xiàn)為化解方式信訪化。有的賠償請(qǐng)求人在司法途徑未能支持其賠償請(qǐng)求時(shí)就采取上訪的方式，寄希望于因上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視引發(fā)新一輪的救濟(jì)。信訪作為一種司法救濟(jì)程序外的救濟(jì)方式，在一定程度上能夠通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)，但同時(shí)也造成了現(xiàn)今大量存在的“信訪不信法”現(xiàn)象。①劉爍玲:《“信訪不信法”的現(xiàn)實(shí)考量及應(yīng)對(duì)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。涉地信訪沒(méi)有法定的程序，其處理過(guò)程很大程度上取決于接訪機(jī)關(guān)的態(tài)度，故帶有很大的隨意性。信訪案件的大量存在不僅造成司法資源的浪費(fèi)，還對(duì)正常的司法程序造成沖擊，降低了司法的社會(huì)公信力。

四、完善化解機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

鑒于涉地行政賠償案件的多樣化成因及當(dāng)前化解工作中的突出問(wèn)題，對(duì)相關(guān)化解機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)以定紛止?fàn)帪槟康?，在綜合考量各方利益的基礎(chǔ)上既要拓寬化解機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式，又要對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的化解功能予以完善。根據(jù)最高人民法院關(guān)于建立國(guó)家賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，涉地行政賠償案件化解機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)做到事前預(yù)防與事后救濟(jì)并重，通過(guò)多元化的設(shè)計(jì)構(gòu)筑糾紛化解的安全網(wǎng)。為此，預(yù)防性化解機(jī)制側(cè)重于通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)防范案件的發(fā)生，救濟(jì)性化解機(jī)制則強(qiáng)調(diào)原則性與靈活性的結(jié)合，講求定紛止?fàn)幍膶?shí)際效果。

(一)預(yù)防性化解機(jī)制

1.完善相關(guān)法律體系建設(shè)

第一，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)涉地立法的協(xié)調(diào)性與程序規(guī)范性。加強(qiáng)相關(guān)立法的協(xié)調(diào)性，即有步驟地對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行清理，消除不同立法之間的沖突，明確土地行政相關(guān)部門(mén)的職權(quán)界限，避免因職權(quán)不明確導(dǎo)致權(quán)力濫用或不作為，從根源上減少涉地行政違法的發(fā)生。今后各部門(mén)在起草、制定有關(guān)土地法律規(guī)定時(shí)，必須考慮其他職能部門(mén)既有的相關(guān)規(guī)定，力圖避免相互矛盾沖撞或交叉重復(fù)。②鐘京濤:《我國(guó)土地立法評(píng)價(jià)》，《國(guó)土資源科技管理》2003年第3期。同時(shí)，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序性規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)適用的范圍與方式，以保證在執(zhí)法中有法可依、有法必依。

第二，應(yīng)當(dāng)完善涉地行政賠償適用細(xì)則?！秶?guó)家賠償法》為賠償案件的解決提供了主要法律依據(jù)，然而《國(guó)家賠償法》作為規(guī)定賠償問(wèn)題的一般性立法難以深入細(xì)致地解決土地賠償案件中的特殊性、復(fù)雜性問(wèn)題。為此，最高人民法院可以出臺(tái)涉地行政賠償領(lǐng)域的司法解釋，在《國(guó)家賠償法》立法精神的指導(dǎo)下對(duì)案件中的焦點(diǎn)問(wèn)題如賠償情形、賠償數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等焦點(diǎn)問(wèn)題作出規(guī)定。針對(duì)賠償情形，應(yīng)當(dāng)結(jié)合涉地行政賠償司法實(shí)務(wù)中的典型問(wèn)題，通過(guò)列舉和兜底的方式予以明確;而對(duì)于賠償數(shù)額問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)在《國(guó)家賠償法》規(guī)定“直接損失”的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，綜合各方面因素制定涉地行政賠償案件的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，國(guó)土資源部門(mén)也可以出臺(tái)《土地行政賠償案件認(rèn)定處理辦法》，以完善涉地賠償案件在行政處理環(huán)節(jié)的化解，減少流入司法環(huán)節(jié)的案件數(shù)量。

第三，制定相關(guān)地方性規(guī)范。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間面對(duì)的涉地行政賠償案件存在差異，各地國(guó)土資源部門(mén)可以針對(duì)本地實(shí)際情況制定地方性處理辦法。例如，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市國(guó)有土地使用與收回糾紛較多，應(yīng)當(dāng)著重針對(duì)國(guó)有土地問(wèn)題制定規(guī)范;而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大省農(nóng)地行政糾紛較多，則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范行政權(quán)在集體土地管理領(lǐng)域的行使。

2.建立涉地決策說(shuō)明理由制度

鑒于相當(dāng)數(shù)量的涉地行政賠償案件起因于不透明的決策過(guò)程，化解機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)保障相對(duì)人的知情權(quán)與參與權(quán)，避免因決策主體單一導(dǎo)致的對(duì)立情緒。通過(guò)建立涉地決策說(shuō)明理由制度，涉地行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)不僅要向社會(huì)說(shuō)明決策的合法性依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提供合理性依據(jù)，以更積極的方式接受社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)涉地行政決策的科學(xué)化與民主化。除非情況緊急，涉地行政決策在說(shuō)明理由后都應(yīng)當(dāng)留出一定期限接受社會(huì)公眾評(píng)價(jià)，相對(duì)人對(duì)決策理由有異議的，涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取其意見(jiàn)并及時(shí)給予回復(fù)。對(duì)于公眾普遍反映強(qiáng)烈的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)利害關(guān)系主體參與論證，在評(píng)估后再次作出決策，并第二次說(shuō)明決策理由。說(shuō)明理由制度能夠最大限度地減少雙方的對(duì)立情緒，并將糾紛在決策階段提前化解。同時(shí)，相關(guān)規(guī)定還應(yīng)當(dāng)對(duì)涉地機(jī)關(guān)不履行說(shuō)明義務(wù)或說(shuō)明理由不恰當(dāng)?shù)男袨樵O(shè)定行政責(zé)任，以保證這一制度真正落到實(shí)處。

3.制定涉地行政裁量基準(zhǔn)

涉地行政賠償案件中暴露出裁量權(quán)適用不規(guī)范的問(wèn)題，自由裁量適用的不一致既影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也容易給行政侵權(quán)行為埋下隱患。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建涉地行政裁量基準(zhǔn)以規(guī)范相關(guān)職權(quán)的行使。所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。①周佑勇:《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。各涉地行政機(jī)關(guān)在涉地行政裁量基準(zhǔn)的制定中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循比例原則。具體而言，涉地行政裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在合法行政的前提下，制定過(guò)程中充分考慮到各方當(dāng)事人的利益，使行政方式與其追求的結(jié)果成比例。相關(guān)具體裁量基準(zhǔn)的制定中，既要對(duì)涉地行政權(quán)作出有效規(guī)范，又要為行政執(zhí)法留有彈性空間。例如《土地管理法》中對(duì)各種違法使用土地的行為規(guī)定應(yīng)處罰款，對(duì)具體的罰款數(shù)額需要涉地行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自行決定。實(shí)踐中各地對(duì)罰款數(shù)額的尺度不一，“小案大罰”的現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致因不服行政處罰而引發(fā)的案件時(shí)有發(fā)生。通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)，涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照相對(duì)人違法程度的不同將罰款分為幾個(gè)不同的額度范圍，針對(duì)具體情形在一定數(shù)額內(nèi)進(jìn)行處罰。通過(guò)制定相關(guān)裁量基準(zhǔn)，有利于提高行政權(quán)行使的精確性，也有利于增進(jìn)相對(duì)人的信任感。

(二)事后救濟(jì)性化解機(jī)制

1.完善賠償協(xié)商調(diào)解制度

與國(guó)家賠償審判決定方式相比，協(xié)商調(diào)解方式因其靈活性和合意性可以更加充分地保障賠償申請(qǐng)人的合法權(quán)益，促使國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法的職權(quán)行為，以平和的方式解決國(guó)家賠償糾紛，并在解決制約國(guó)家賠償審判的確認(rèn)和執(zhí)行等瓶頸問(wèn)題上能夠有所作為。②李景春:《論調(diào)解在國(guó)家賠償審判中的適用》，《山東審判》2008年第1期。在涉地行政賠償領(lǐng)域，案件復(fù)雜多樣、群體性強(qiáng)、矛盾容易激化等特點(diǎn)決定了很多案件中采用剛性判決難以有效解決糾紛，為了達(dá)到良好的社會(huì)效果還需采用協(xié)商調(diào)解的手段予以配合。長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中協(xié)商調(diào)解的方式?jīng)]有得到應(yīng)有的重視，其對(duì)于化解涉地行政賠償案件的潛在價(jià)值也未能得到展現(xiàn)。在建設(shè)法治國(guó)家的大背景下，為了求得社會(huì)效應(yīng)的最大化我們應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)商調(diào)解制度加以完善，以更靈活、多樣的方式解決涉地行政賠償案件。

涉地行政部門(mén)可以探索建立賠償案件協(xié)商會(huì)見(jiàn)制度。即涉地行政機(jī)關(guān)在接到賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)與賠償請(qǐng)求人當(dāng)面協(xié)商解決爭(zhēng)端。如果賠償請(qǐng)求人沒(méi)有提出協(xié)商，涉地行政機(jī)關(guān)必要時(shí)也可以主動(dòng)通知賠償請(qǐng)求人進(jìn)行協(xié)商。通過(guò)協(xié)商會(huì)見(jiàn)制度，有利于及時(shí)溝通化解矛盾，針對(duì)不同情況分別作出決定:對(duì)于確因行政行為給賠償請(qǐng)求人造成損失的，涉地行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)與賠償請(qǐng)求人就賠償數(shù)額進(jìn)行溝通，避免案件進(jìn)入司法程序造成成本的增加;如果不存在行政賠償情形，涉地行政機(jī)關(guān)也可以通過(guò)協(xié)商溝通制度與賠償請(qǐng)求人增強(qiáng)互信，使賠償請(qǐng)求人對(duì)相關(guān)權(quán)利關(guān)系有更深入的了解，避免因?qū)ο嚓P(guān)問(wèn)題缺乏了解而盲目提起賠償訴訟。

為保證調(diào)解的效果，還應(yīng)明確協(xié)商調(diào)解的平等性及調(diào)解書(shū)的效力。國(guó)家賠償發(fā)生的基礎(chǔ)關(guān)系體現(xiàn)不平等，但賠償糾紛當(dāng)事人交涉賠償事宜，類于侵權(quán)債權(quán)人向債務(wù)人請(qǐng)求損害賠償之債，在求償關(guān)系上具有形式平等性。③楊臨萍、楊磊:《和諧視野下的權(quán)利救濟(jì)——關(guān)于國(guó)家賠償協(xié)商調(diào)解機(jī)制規(guī)范基礎(chǔ)、正當(dāng)性來(lái)源及其他幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)審判新聞月刊》2011年第70期。為此，調(diào)解中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用?？梢赃m時(shí)提出調(diào)解建議與方案，保障雙方在調(diào)解中盡量實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平等性。對(duì)于賠償調(diào)解中明顯違反平等性原則的情況，司法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有限審查并及時(shí)予以糾正，以保證調(diào)解的公正合法性。而為保證調(diào)解內(nèi)容的最終履行，還有待于對(duì)賠償調(diào)解書(shū)效力的確認(rèn)。當(dāng)前部分涉地行政機(jī)關(guān)不按時(shí)履行義務(wù)的主要原因在于賠償調(diào)解書(shū)的拘束力不足。為此，賠償調(diào)解書(shū)中應(yīng)當(dāng)明確履行的內(nèi)容與期限，并規(guī)定不按時(shí)履行調(diào)解書(shū)要承擔(dān)的法律后果。通過(guò)對(duì)賠償調(diào)解書(shū)制度的完善，有利于督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)履行賠償義務(wù)，改變過(guò)去賠償調(diào)解執(zhí)行難的問(wèn)題。

2.完善行政救助的適用

行政賠償屬于法定賠償，其對(duì)賠償數(shù)額、范圍等的規(guī)定較為明確，賠償請(qǐng)求人可獲得的救濟(jì)有限且較為固定。同時(shí)，部分賠償請(qǐng)求人因特殊情況(如失去土地后缺乏就業(yè)技能、年老等)需要額外的救濟(jì)。目前實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)對(duì)涉地賠償案件適用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因賠償與補(bǔ)償本身性質(zhì)的差異，這種模糊兩者界限的救濟(jì)方式實(shí)則于法無(wú)據(jù)。且經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪m用常常以息事寧人為目的，不僅背離了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葍r(jià)值，也使得真正存在困難的賠償請(qǐng)求人難以得到救濟(jì)。針對(duì)現(xiàn)階段涉地行政賠償案件中額外救濟(jì)的隨意性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)范救濟(jì)的形式，杜絕于法無(wú)據(jù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)而適用行政救助制度。根據(jù)我國(guó)法律對(duì)社會(huì)保障制度的安排，行政救助是國(guó)家和社會(huì)為不能以其它來(lái)源獲得足夠收入支持的居民或公民提供最低收入的保障，以維護(hù)其繼續(xù)生存的權(quán)利，即救助不能自救者;其在整個(gè)保障網(wǎng)絡(luò)中處于最初級(jí)、最基本的層次，為社會(huì)民眾撐起最后一道安全網(wǎng)。①吳尚:《我國(guó)行政救助法律制度研究》，2006年4月華東政法大學(xué)碩士論文。故通過(guò)國(guó)家賠償與行政救助的銜接，能夠?yàn)橘r償外的救濟(jì)提供合法性支撐。為保證行政救助的合目的性，具體實(shí)施中應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范。

首先，應(yīng)當(dāng)確立行政救助的補(bǔ)充性適用原則。所謂“補(bǔ)充性適用”，即行政救助只有在賠償請(qǐng)求人獲得法定國(guó)家賠償款后仍存在實(shí)際困難時(shí)才能夠適用，不能將行政救助代替國(guó)家賠償，也不能將其作為化解涉地行政賠償案件的簡(jiǎn)易方式。為保證補(bǔ)充性適用原則的落實(shí)，對(duì)行政救助的適用時(shí)間需要進(jìn)行限制。如果行政救助適用過(guò)早，不僅容易造成變相的“花錢(qián)買(mǎi)平安”，且難以保證賠償請(qǐng)求人獲得國(guó)家賠償時(shí)仍存在救助的必要。故除非存在特殊事由，請(qǐng)求人申請(qǐng)行政救助的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在賠償款執(zhí)行后。

其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政救助的決定、實(shí)施主體?，F(xiàn)階段的實(shí)踐中決定并實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w往往就是涉地行政機(jī)關(guān)本身。從職能角度考慮，法律并沒(méi)有賦予涉地行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政救助的權(quán)限，而考慮到民政機(jī)關(guān)具有負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、生活無(wú)著人員救助工作的職權(quán)，相關(guān)救助由民政部門(mén)決定并實(shí)施更為科學(xué)和現(xiàn)實(shí)。為保證行政救助有效落實(shí)，涉地行政機(jī)關(guān)在履行完賠償義務(wù)后，對(duì)于確有必要給予額外救助的情況應(yīng)當(dāng)向民政部門(mén)提交《行政救助建議書(shū)》就被救助人相關(guān)情況作出說(shuō)明，由民政部門(mén)最終決定是否進(jìn)行救助。通過(guò)《行政救助建議書(shū)》制度將行政救助決定權(quán)轉(zhuǎn)交民政部門(mén)，既可以避免救助程序的隨意啟動(dòng)，也保證了救助的專業(yè)性。

再次，優(yōu)化行政救助的實(shí)施方式。從救助決策的特征來(lái)看，地方政府設(shè)定的行政救助多是一種政策性救助，具有臨時(shí)性和權(quán)宜性等特點(diǎn)。②席能:《行政救助決策權(quán)法治化研究》，《河北法學(xué)》2011年第3期。在救助方式上各地多采取直接的金錢(qián)救助，其他方式適用較少。金錢(qián)救助固然能夠保證賠償請(qǐng)求人在短期內(nèi)得到額外的救濟(jì)收入，但這種單純“輸血”的救助方式難以持久，賠償請(qǐng)求人日后返貧的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政救助的方式，實(shí)現(xiàn)行政救助從單純“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。例如，相關(guān)部門(mén)可以為賠償請(qǐng)求人提供職業(yè)技能培訓(xùn)，或根據(jù)實(shí)際情況為其安排力所能及的崗位。“造血”的方式能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益的最大化，保證行政救助的實(shí)際效果。為此，各涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與其它部門(mén)之間的合作，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量參與救助，以真正實(shí)現(xiàn)救助的可持續(xù)性。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，涉地行政賠償案件化解是一項(xiàng)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)性工程，相關(guān)機(jī)制的建立與完善對(duì)于構(gòu)建和諧的涉地法律關(guān)系意義重大。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，涉地行政賠償化解機(jī)制作為法治體系的重要一環(huán)，在法治國(guó)家的建設(shè)中必將彰顯其制度價(jià)值，推動(dòng)涉地行政賠償案件處理的公正性與專業(yè)性，真正做到“定紛止?fàn)帲⌒庞诿瘛?

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］08-0138-07

2015-06-07

柳硯濤(1965—)，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。孫驥(1990—)，山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

本文系山東省國(guó)土資源廳項(xiàng)目“土地行政爭(zhēng)議預(yù)防與化解機(jī)制研究”的階段性研究成果。