基層治理中的條塊沖突及其優(yōu)化路徑

□陶振

（中共上海市委黨校上海行政學(xué)院，上海 200233）

基層治理中的條塊沖突及其優(yōu)化路徑

□陶振

（中共上海市委黨校上海行政學(xué)院，上海 200233）

基層條塊關(guān)系主要是由上級(jí)職能部門（條條）與下級(jí)地方政府（塊塊）之間的關(guān)系構(gòu)成。基層條塊沖突的成因既有組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的內(nèi)生缺陷，也有政府間職責(zé)同構(gòu)、事權(quán)不清等體制機(jī)制原因所致。基層條塊沖突突出體現(xiàn)在權(quán)責(zé)不對(duì)稱、協(xié)調(diào)困境、各自為政以及管理不順等方面。優(yōu)化基層條塊關(guān)系需遵循屬地化管理和簡政放權(quán)的原則，從職能設(shè)定、權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整、財(cái)力保障、機(jī)構(gòu)編制、運(yùn)行機(jī)制、配套政策等各方面綜合考慮，系統(tǒng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與公共服務(wù)可及性、管理服務(wù)重心下移、權(quán)責(zé)與資源相匹配的總體目標(biāo)。

基層治理；條塊關(guān)系；沖突；優(yōu)化路徑

“政府是有組織的權(quán)力系統(tǒng)”。［1］政府權(quán)力的行使，需要通過一系列體制機(jī)制的架構(gòu)來實(shí)現(xiàn)在縱向和橫向間的配置與制衡。條塊關(guān)系是我國政府組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在縱橫兩個(gè)層面影響和制約著整個(gè)政府的權(quán)力劃分與運(yùn)行架構(gòu)。通俗而言，所謂“條條”是指從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容和職能范圍相似的組成部門；“塊塊”是各層級(jí)政府內(nèi)平行的各個(gè)組成部門?！皸l條”一般是按行業(yè)、部門從上到下貫通起來的縱向監(jiān)督管理系統(tǒng)；“塊塊”則是隸屬于省、市、縣等某一層級(jí)政權(quán)組織、企事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)管理組織而組成的橫向系統(tǒng)。

條塊關(guān)系具有“雙重從屬制”的外在特征。［2］具體表現(xiàn)為，地方各級(jí)政府的職能部門縱向上從屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門，存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而保證不同層級(jí)“條條”管理的統(tǒng)一性；在橫向上又從屬于地方本級(jí)政府，保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。這種雙重從屬體制的安排體現(xiàn)的是中央與地方間權(quán)力劃分的關(guān)系。如果中央需要集權(quán)可以加強(qiáng)“條條”控制，如果中央要發(fā)揮“塊塊”的積極性可以緊縮“條條”的職權(quán)。［3］

1 條塊關(guān)系類型

條塊沖突源于條塊關(guān)系的復(fù)雜性。我國政府體系的組織設(shè)計(jì)基本上遵循了對(duì)口設(shè)置的原則，上下一般粗，左右一般齊。條塊關(guān)系若按照政府層級(jí)來劃分，基本上形成了以橫向各級(jí)職能部門為系統(tǒng)的條塊關(guān)系和以專業(yè)管理部門為系統(tǒng)的縱向條塊關(guān)系兩大類。即：中央政府——?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）政府——市（地、盟、州）政府——縣（旗）政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的條塊關(guān)系，各級(jí)政府職能部門依次向上級(jí)政府主管部門負(fù)責(zé)。中央專業(yè)管理部門——?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）專業(yè)管理部門——市（地、盟、州）專業(yè)管理部門——縣（旗、市）專業(yè)管理部門——鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專業(yè)管理部門以及派出機(jī)構(gòu)的專業(yè)部門的縱向條塊關(guān)系。［4］

從管理權(quán)限來看，條塊關(guān)系可分為垂直領(lǐng)導(dǎo)型和條塊結(jié)合型。垂直領(lǐng)導(dǎo)型是中央或上級(jí)政府職能部門對(duì)本系統(tǒng)條條實(shí)行垂直直接的領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府無明顯的人、財(cái)、物關(guān)系。垂直管理依據(jù)人、財(cái)、物與地方政府關(guān)系的緊密程度來分的話，又包括全垂直管理、半垂直管理和特殊垂直管理三類。全垂直管理和特殊垂直管理實(shí)行人、財(cái)、物、組織關(guān)系全部中央垂直管理，如安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機(jī)關(guān)等。特殊垂直管理是針對(duì)特定領(lǐng)域的監(jiān)督檢查如國家土地督察局、審計(jì)署駐各地特派辦、財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)局駐各省調(diào)查隊(duì)等。半垂直管理，一般人事管理歸“條條”，經(jīng)費(fèi)及其他保障則歸地方如工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等。

條塊結(jié)合型，又可分為以條為主、以塊為主以及雙重領(lǐng)導(dǎo)三種類型，對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的部門，需要全國層面統(tǒng)一安排的領(lǐng)域一般采用條塊結(jié)合，以條為主的管理辦法如郵電、鐵路部門；除了專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，對(duì)需要地方部門綜合協(xié)調(diào)的工作，主要采取條塊結(jié)合，以塊為主的管理體制。有些條塊關(guān)系還存在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式，一方面作為地方政府的職能部門，接受地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)接受國務(wù)院或上級(jí)政府主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，如審計(jì)、行政監(jiān)察、公安、煙草專賣等部門?，F(xiàn)實(shí)中，有些以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有些以上級(jí)主管部門業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，較為復(fù)雜，地區(qū)和部門間存在差異性。

此外，條塊關(guān)系還存在中央企業(yè)與地方政府、國有企事業(yè)單位的“主管”和“協(xié)辦”關(guān)系等。

就基層政府而言，主要存在三種條塊關(guān)系，即：中央、省屬部門、上下職能部門（條線）與本級(jí)政府（塊塊）之間的關(guān)系；上下級(jí)政府職能部門之間的關(guān)系；上下級(jí)政府之間的關(guān)系。在眾多條塊關(guān)系中，上級(jí)職能部門（條條）與下級(jí)地方政府（塊塊）之間的關(guān)系是條塊關(guān)系的主要形式。上級(jí)政府的職能部門（條條）往往是以代表上級(jí)政府的身份出現(xiàn)的，這就使得條條與下級(jí)地方政府（塊塊）之間不僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，更是一種管理與被管理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2 基層條塊構(gòu)成與沖突形態(tài)

當(dāng)前，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多采用“辦公室+中心”的組織架構(gòu)，即行政機(jī)構(gòu)全部采用辦公室建制，并輔之以專業(yè)化、技術(shù)型的事業(yè)單位為支撐，以扁平化推動(dòng)決策效率提升。這些中心則由辦公室分管，一些專業(yè)性強(qiáng)，任務(wù)重的中心則由相關(guān)副鎮(zhèn)長直接分管。對(duì)一般規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)3到7個(gè)綜合性辦公室，設(shè)7個(gè)以內(nèi)的事業(yè)站所，構(gòu)成基層的“塊塊”。

以東部地區(qū)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，由于外來人口導(dǎo)入較普遍，轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口總量較大，一般采用“七辦七中心”的組織架構(gòu)，“七辦”屬基層政府的內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)，“七中心”是直屬機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)“七辦”是：黨群、政府辦公室（承擔(dān)黨委、政府、人大、紀(jì)委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)等組織功能）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作和招商引資的管理和服務(wù)協(xié)調(diào)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、集體資產(chǎn)管理等工作）、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境保護(hù)辦公室（負(fù)責(zé)編制村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、審批、驗(yàn)收等配套工作，負(fù)責(zé)集鎮(zhèn)管理、環(huán)境整治與保護(hù)、市容環(huán)境等工作）、社會(huì)治安綜合治理辦公室（負(fù)責(zé)制定社會(huì)治安綜合治理規(guī)劃、做好人民調(diào)解、安全監(jiān)管、群防群治等社會(huì)穩(wěn)定工作）、信訪辦（負(fù)責(zé)受理群眾來信來訪、轉(zhuǎn)辦信訪事項(xiàng)并檢查督辦等）、社會(huì)事業(yè)發(fā)展管理辦公室（負(fù)責(zé)計(jì)生、科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、民政等工作）。

“七中心”是：農(nóng)業(yè)綜合管理事務(wù)中心（負(fù)責(zé)畜牧獸醫(yī)、漁政、林業(yè)、綠化、農(nóng)機(jī)的技術(shù)指導(dǎo)和管理工作）、文化體育事業(yè)發(fā)展中心（負(fù)責(zé)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及落實(shí)、開展群眾性文化、體育活動(dòng)和廣播、有線電視、影劇院、圖書館、文化廣場等工作）、社會(huì)保障事務(wù)中心（負(fù)責(zé)農(nóng)民、部分城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、各項(xiàng)社會(huì)求助等工作）、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（負(fù)責(zé)具體承接政府職能部門為社區(qū)群眾提供的各類政務(wù)和事務(wù)服務(wù)）、財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心（承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)、預(yù)決算、國有、集體資產(chǎn)管理等工作）、城市綜合管理事務(wù)中心（負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)市容環(huán)衛(wèi)管理、市政工程管理、交通管理等工作）、人力資源（黨員）服務(wù)中心（負(fù)責(zé)提供人力資源、黨務(wù)政策咨詢、黨建等工作）。

基層“條條”主要是由上級(jí)政府相關(guān)部門下派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)構(gòu)構(gòu)成，主要有公安派出所、工商所、稅務(wù)所、電力站、房管辦、食藥監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督所、規(guī)土所、衛(wèi)生院、司法所、法庭、交通管理站（所）、水利站、糧管所（或糧站）、信用社、郵政（電信）所、農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所等。如果轄區(qū)內(nèi)有國家或上級(jí)部門重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，還會(huì)增設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目辦，專門負(fù)責(zé)服務(wù)協(xié)調(diào)工作。與上級(jí)對(duì)口還有金融，電信，統(tǒng)計(jì)、公路，科技推廣等工作，但一般不會(huì)設(shè)專門站辦，一般是掛在某站辦下，明確由誰負(fù)責(zé)?；鶎印皸l條”的構(gòu)成包含了政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)、企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，較為復(fù)雜。

雖然不同時(shí)期、不同地區(qū)縣市及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)的名稱不同，數(shù)量不一，但通常在20個(gè)以上，有的高達(dá)30個(gè)，其機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。［5］

當(dāng)前地方條塊結(jié)構(gòu)中，垂直管理普遍強(qiáng)化，不但被列入了條條管理的政府部門數(shù)量迅速增加，而且未列入條條管理的不少政府部門在上級(jí)主管部門的授意或部門利益驅(qū)動(dòng)下，也加大了條條內(nèi)自上而下“統(tǒng)”的力度。主要有兩種方式：一是縣市及上級(jí)部門以加強(qiáng)管理的名義在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，爭著向基層“插一腳”；二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)要求，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相關(guān)的部門、確定專門的人員以配合部門工作的方式來加強(qiáng)條條的實(shí)際影響。目前，凡涉及收費(fèi)、審批、處罰等行政執(zhí)法職能部門和能創(chuàng)收的事業(yè)部門，都是以垂直條管為主。上級(jí)政府有關(guān)部門通過諸多方式分兵把守了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、教育、稅務(wù)、金融、國土、林業(yè)、治安等眾多領(lǐng)域，使現(xiàn)實(shí)中的基層政府職能萎縮成為“牌子響，責(zé)任大，權(quán)力小，辦事難”的“半級(jí)”政府。

由于基層條塊關(guān)系復(fù)雜，在實(shí)際運(yùn)行中多有矛盾和沖突發(fā)生，主要有以下幾種形式。

2.1 權(quán)責(zé)沖突

基層實(shí)際工作中的條塊關(guān)系、政事關(guān)系、事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系最終都會(huì)落實(shí)到塊上，但許多重要的管理職權(quán)與執(zhí)法權(quán)限卻并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而區(qū)縣政府職能部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，運(yùn)作又相對(duì)封閉、獨(dú)立，嚴(yán)重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本就很微弱的管理職權(quán)。實(shí)際上，基層“塊塊”承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定、城市建設(shè)、人口管理、安全監(jiān)管等幾乎所有社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，但由于缺乏城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的規(guī)劃、城建、環(huán)保、治安等職能，缺乏作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)，出現(xiàn)問題時(shí)，無法處置，無權(quán)查處，只能上報(bào)。如基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，不具有收稅的職能，但每年年初上級(jí)政府都要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)國稅、地稅任務(wù)，基層政府只能組成協(xié)稅小組來完成指標(biāo)考核。

基層條塊權(quán)責(zé)不對(duì)稱造成目前基層執(zhí)法難的問題日益突出，主體執(zhí)法部門難作為現(xiàn)象比較明顯，對(duì)綜合執(zhí)法依懶性較大，執(zhí)法部門獨(dú)立執(zhí)法的力量薄弱。如作為條上的執(zhí)法單位，派出所警力常常缺乏，形成鎮(zhèn)協(xié)管員補(bǔ)充警力共同執(zhí)法的現(xiàn)狀。由于缺乏法律依據(jù)、管理手段和財(cái)力支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)的行政資源，導(dǎo)致基層條塊運(yùn)行中“看得見，管不著”、“管得著，看不見”現(xiàn)象較普遍。

2.2 各自為政

條條部門機(jī)構(gòu)設(shè)置雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但業(yè)務(wù)主管卻在上級(jí)條線，基層政府對(duì)其無實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理權(quán)限。由于不同“條條”有著各自特定的職責(zé)、任務(wù)和利益，受這種利益支配，難免會(huì)使部門權(quán)利利益化，利益政策化，導(dǎo)致條條部門在執(zhí)法過程中自立政策，自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)條與塊、條與條之間各自為政、有利的事大家搶著管，無利的事互相推諉的管理打架現(xiàn)象。以衛(wèi)生監(jiān)管為例，往往出現(xiàn)衛(wèi)生部門吊銷某個(gè)食品加工企業(yè)的衛(wèi)生許可證，但該企業(yè)仍然執(zhí)證經(jīng)營，按時(shí)納稅，甚至到國稅局辦理稅務(wù)登記，而地方稅務(wù)部門卻仍不知實(shí)情。

條條部門在具體行動(dòng)過程中往往遵循的是對(duì)上不對(duì)下的責(zé)任邏輯，中心意識(shí)和為地方服務(wù)觀念淡泊，在管理權(quán)限上，往往是條塊互相抓權(quán)，管理職能交叉重復(fù)，助長了基層亂執(zhí)法、亂收費(fèi)的不良風(fēng)氣?；鶎訔l塊的各自為政在人事管理上尤為明顯，表現(xiàn)在干部的考察、培訓(xùn)、任免、交流等各個(gè)環(huán)節(jié)上，垂直管理部門與基層政府缺乏溝通和合作，一些垂直管理部門以人事權(quán)獨(dú)立為由拒絕地方黨委參與本系統(tǒng)的人事行政活動(dòng)，在干部任用上事前不主動(dòng)聽取地方黨委的意見，事后也不及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。

“條條”機(jī)構(gòu)是上級(jí)垂直管理部門的延伸，無疑是上級(jí)部門在基層博弈的利益代表，同時(shí)在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的行政體制中又汲取了較強(qiáng)的控制力，加上“條塊”之間的博弈缺少公平規(guī)范的游戲規(guī)則，缺乏剛性的制度約束及法治權(quán)威，使“條條”機(jī)構(gòu)在這場角力中占據(jù)了明顯的優(yōu)勢。［6］

2.3 協(xié)調(diào)困境

基層條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理是一個(gè)涉及上至中央各部委，下至縣級(jí)政府各部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)方方面面利益關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)，它既受制于人們的認(rèn)識(shí)水平，也要受現(xiàn)有的法律、法規(guī)，行政層級(jí)、部門實(shí)際影響力以及部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人魅力等多種條件、因素的制約和影響。

基層治理尤其是大型居住區(qū)的管理綜合性很強(qiáng)，需要條塊間的充分協(xié)調(diào)和配合，但由于利益導(dǎo)向和責(zé)任關(guān)系的支配，基層政府在整合各條線力量做好本地區(qū)的綜合管理方面往往缺乏抓手。條條部門習(xí)慣于把責(zé)任下放，權(quán)力上收；任務(wù)下派，利益上收，將自身定位于高出基層政府一級(jí)的主管部門，掌握資金、項(xiàng)目、審批等重要權(quán)限，特權(quán)意識(shí)濃厚。導(dǎo)致在實(shí)際中往往出現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門需要向條條部門上門“公關(guān)”的現(xiàn)象，增加關(guān)系成本，影響工作效率。由于條塊之間有著各自的職責(zé)范圍和管理權(quán)限，理論上是平行的部門關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中往往卻是條條高于塊塊，塊塊在協(xié)調(diào)條條方面缺乏權(quán)限和手段，只能靠個(gè)人威望和平時(shí)關(guān)系。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人有魄力，群眾威望高，平時(shí)與條條部門負(fù)責(zé)人相處融洽，協(xié)調(diào)工作開展則較為有力；反之，條條部門出工不出力，出工講條件，相互扯皮現(xiàn)象則較為常見，如果遇到一些條線部門是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的，協(xié)調(diào)起來則更為麻煩。

2.4 管理不順

目前，基層條塊管理存在完全垂直、部分垂直、條塊結(jié)合，以塊為主等多種管理形態(tài)，管理不順、管理不暢現(xiàn)象十分突出。垂直管理部門，如國稅、派出所等，他們的人、財(cái)、物、黨群關(guān)系的管理權(quán)在市、縣主管局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門與他們僅存在形式上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并無實(shí)質(zhì)管理權(quán)限。但在基層屬地化管理的原則下，這些垂直管理部門的諸多事項(xiàng)最終仍需基層塊塊來具體落實(shí)，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)他們的工作陷入不能不管，但又不能深管的兩難境地。對(duì)于部分垂直管理和條塊結(jié)合、以塊為主的部門，名義上是以塊管理為主，但重要的人事任免權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)仍掌握在上級(jí)條條手中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門在具體管理過程中難以完全施展拳腳，缺乏有效的監(jiān)督考核手段，有些部門甚至以強(qiáng)化垂直管理為由，拒絕街鎮(zhèn)黨委政府組織的考評(píng)，逃避街鎮(zhèn)人大、政府的監(jiān)督。一些條塊結(jié)合管理的部門，由于人、財(cái)、物的保障由地方政府負(fù)責(zé)，便以辦公經(jīng)費(fèi)不足為名，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門拉贊助或要求每年給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直屬機(jī)構(gòu)如農(nóng)業(yè)綜合管理事務(wù)中心、文化體育事業(yè)發(fā)展中心等，這些部門工作人員的人、財(cái)、物、事權(quán)雖然都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)對(duì)他們進(jìn)行管理，但在實(shí)際工作中由于上級(jí)主管業(yè)務(wù)部門的條線存在以及各種任務(wù)的下達(dá)和各類考核指標(biāo)的設(shè)定，使得條條部門在實(shí)際中仍可制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)塊塊部門的具體管理。

此外，“條條”部門大多是“有錢”、“有權(quán)”部門，工資福利管理關(guān)系在上級(jí)，待遇普遍高于基層“塊塊”部門，導(dǎo)致基層“條條”與“塊塊”出現(xiàn)同一消費(fèi)水平，同工不同酬的現(xiàn)象，容易滋生“塊塊”對(duì)“條條”的攀比心理，不利于調(diào)動(dòng)“塊上”干部的工作積極性，也不利于基層社會(huì)穩(wěn)定。

基層條塊關(guān)系的分割與沖突分別在人事管理、項(xiàng)目審批、執(zhí)法權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面破壞了基層政府職能和權(quán)限的完整性，弱化了基層政府對(duì)“條條”部門的統(tǒng)籌管理，系統(tǒng)內(nèi)自下而上和自上而下的監(jiān)督變得更加弱化，給權(quán)力尋租留下了空間。在錯(cuò)綜復(fù)雜的條塊關(guān)系生態(tài)下，基層“塊塊”部門不得不抽出大量的人力物力用于部門公關(guān)和上下溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)成基層政府運(yùn)行的內(nèi)耗成本，影響基層政府的資源汲取、基層動(dòng)員、公共服務(wù)、社會(huì)綜合管理的能力并最終影響基層治理的績效。

3 條塊沖突的生成機(jī)理

基層條塊沖突的生成是多方面因素共同導(dǎo)致的，既有深層次政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的因素，也有政府間職責(zé)同構(gòu)和事權(quán)劃分不清等多方面的的體制機(jī)制原因。

3.1 組織結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)——功能分化是現(xiàn)代政府組織的重要特征，政府職能分別由縱向和橫向等不同部門來具體分解和履行。現(xiàn)有政府組織架構(gòu)主要采用縱向直線制和橫向職能制相結(jié)合的組織設(shè)計(jì)方式。在縱向上，政府組織體系由若干層級(jí)構(gòu)成，形成上下級(jí)政府關(guān)系，并依次對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。同時(shí)，以直線為基礎(chǔ)，在各級(jí)行政負(fù)責(zé)人之下設(shè)置相應(yīng)的職能部門，分別從事專業(yè)管理，整個(gè)系統(tǒng)形成一個(gè)金字塔式的自上而下的條條結(jié)構(gòu)。在橫向上，政府組織又由若干部門構(gòu)成，部門的設(shè)置一般按業(yè)務(wù)職能劃分，遵循上下對(duì)口設(shè)置的原則，橫向部門同時(shí)接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，形成縱橫雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)客觀上會(huì)容易出現(xiàn)政府權(quán)力部門化，滋生條塊矛盾的生成。橫向上，政府組織劃分為若干職能部門，部門間容易形成部門各自為政、扯皮推諉、信息不暢等本位主義弊端；縱向上，權(quán)力過于集中在上級(jí)，雙重領(lǐng)導(dǎo)和交叉運(yùn)行的方式使得工作開展必須要多部門上下協(xié)同才能完成，直線部門（條條）與職能部門（塊塊）之間目標(biāo)不易統(tǒng)一，往往陷入條與塊多頭指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)的困境。

從組織間信息交流來看，由于職能部門之間橫向聯(lián)系較差，縱向條與塊間信息傳遞路線較長，組織間縱向和橫向部門間均缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，造成信息共享障礙。在這種結(jié)構(gòu)下，信息向上向下的傳遞通常情況下必須通過各個(gè)中間層次一級(jí)一級(jí)地進(jìn)行，越級(jí)行為一般是不允許的，這樣不僅延緩了信息傳遞的速度，而且給中間層對(duì)信息進(jìn)行過濾、篩選、封鎖提供了機(jī)會(huì)，很容易導(dǎo)致信息在傳遞過程中變異。此外，相同的信息也往往在不同的條塊部門都要進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、加工和管理，導(dǎo)致了組織間重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)。條塊間信息溝通不暢加劇了條與塊對(duì)目標(biāo)共識(shí)達(dá)成的難度，也增加了上下左右部門間溝通協(xié)調(diào)的難度，容易滋生分歧和矛盾。

現(xiàn)有的政府組織和管理體系是工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，是一種以“管”為中心的強(qiáng)政府模式，強(qiáng)調(diào)層層節(jié)制與權(quán)力集中。在條塊沖突時(shí)，條條部門往往憑借自身的組織、資源、人事等方面的優(yōu)勢而凌駕于塊塊之上，決策過分集中，基層自主權(quán)過小，剛性較強(qiáng)而彈性較弱，形成“條”強(qiáng)“塊”弱的非均衡局面。

3.2 職責(zé)同構(gòu)

我國《憲法》和《地方政府組織法》中對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府的職責(zé)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的規(guī)定有著高度的統(tǒng)一性，職責(zé)同構(gòu)成為縱向政府間關(guān)系的主要特征。黨組織系統(tǒng)和人民團(tuán)體系統(tǒng)也基本類似。所謂“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。［7］

職責(zé)同構(gòu)在具體事務(wù)管理上表現(xiàn)為五級(jí)政府幾乎管理一樣的事情，只是權(quán)限大小不同而已，這就不可避免造成一項(xiàng)具體的職責(zé)既是“條條”部門的管理職責(zé)，同樣也在“塊塊”部門的職責(zé)范圍內(nèi)。對(duì)于基層政府而言，政府部門處理公共事務(wù)所必需的權(quán)責(zé)又大多被垂直的業(yè)務(wù)部門所肢解，尤其是涉及執(zhí)法、稅收、審批等重要管理權(quán)限方面，基層政府“塊塊”部門往往不具有單獨(dú)處理事務(wù)所需的完整統(tǒng)一的權(quán)限。條條塊塊分割交叉，中央政府和各級(jí)地方政府的宏觀調(diào)控職能和微觀管理職能重疊導(dǎo)致條塊沖突難以避免。

職責(zé)同構(gòu)的運(yùn)作模式也增加條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)成本，條線部門的業(yè)務(wù)主管與地方政府的屬地管理，誰是主要管理，誰是協(xié)助管理？主管管什么，協(xié)管管什么？權(quán)限如何劃分？現(xiàn)實(shí)中對(duì)這些都缺乏明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致同一件事情條與塊之間權(quán)責(zé)分工不清，無章可循，涉及影響部門利益但是又無法單獨(dú)處理的事務(wù)，必然會(huì)互相推諉，出現(xiàn)管理真空，無論在條還是在塊上都得不到有效的管理，最終只能倚靠協(xié)調(diào)，增加部門間溝通成本。

職責(zé)同構(gòu)客觀上還形成了“條條”對(duì)“塊塊”的鉗制局面，滋生矛盾。由于政府間組織設(shè)計(jì)采取對(duì)口設(shè)置的原則，在直線制的管理體制下，組織間權(quán)力自下而上層層集中，幾乎所有的資源都是自上而下地進(jìn)行分配，這就使垂直管理的“條條”部門在實(shí)際上可以左右地方“塊塊”的具體運(yùn)作。地方的大部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展事務(wù)都要依托于“條條”的支持，同時(shí)，“條條”也可以隨意地干預(yù)地方的事務(wù)。其實(shí)際運(yùn)行特點(diǎn)必然是條條領(lǐng)導(dǎo)，塊塊負(fù)責(zé)；條條決策，塊塊執(zhí)行，出了問題，埋怨下面，承擔(dān)政策變動(dòng)的物質(zhì)和信用損失的只能是塊塊部門。

3.3 事權(quán)不清

基層條塊間事權(quán)不清是政府間職責(zé)同構(gòu)弊端的具體延伸，職責(zé)不清必然會(huì)影響政府層級(jí)間的事權(quán)劃分。目前，各級(jí)地方政府事權(quán)劃分方法千差萬別，政府間職責(zé)高度重疊交叉，基層政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，形成了同一事務(wù)各級(jí)政府“齊抓共管”的局面，呈現(xiàn)出“上下對(duì)口、事權(quán)不清”的特征。在層級(jí)負(fù)責(zé)制的運(yùn)作下，上級(jí)政府實(shí)際上對(duì)下級(jí)部門事權(quán)范圍的調(diào)整具有很強(qiáng)的自主性，上級(jí)部門通過目標(biāo)考核、一票否決等機(jī)制將本級(jí)責(zé)任分解成下級(jí)責(zé)任做法較為普遍，很多具有監(jiān)管和稽查職能的部門經(jīng)常是自上而下下派指標(biāo)或提出剛性任務(wù)要求，但卻不同步配套相應(yīng)的財(cái)力和人手，基層政府只能疲于奔命。如統(tǒng)計(jì)工作，各類行業(yè)報(bào)表，大型抽樣調(diào)查等，統(tǒng)計(jì)局將大部分基礎(chǔ)性工作下放到鎮(zhèn)里，但財(cái)權(quán)和人手并不同步下放。

基層政府條塊間事權(quán)不清突出表現(xiàn)為“上面千條線，下面一根針”?；鶎印皦K塊”是上級(jí)政府各部門、各條線專業(yè)管理部門管理事務(wù)落實(shí)的最終載體，承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)穩(wěn)定等城市建設(shè)和管理的幾乎所有職能。在“管理重心下移”、“屬地化管理”等名義下，各級(jí)政府和相關(guān)部門又向街鎮(zhèn)下放大量的事務(wù)性工作，將責(zé)任明確分解在基層，如食品衛(wèi)生、河道養(yǎng)護(hù)、揚(yáng)塵控制、動(dòng)物防疫、集貿(mào)市場管理、保障房受理、職業(yè)病防治、環(huán)保初審等，均要求街鎮(zhèn)完成，并納入條線對(duì)街鎮(zhèn)的考評(píng)內(nèi)容，基層政府的“有限權(quán)力”和承擔(dān)“無限責(zé)任”的矛盾凸顯。

基層事權(quán)界定不清容易在三個(gè)方面滋生條塊沖突：一是條與塊在執(zhí)法權(quán)責(zé)上的沖突。突出表現(xiàn)在責(zé)、權(quán)不統(tǒng)一，塊上無執(zhí)法權(quán)但需承擔(dān)主要責(zé)任，條上掌握權(quán)限和資源但不承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任，導(dǎo)致目前基層執(zhí)法難問題日益突出，主體執(zhí)法部門難作為現(xiàn)象比較明顯，塊上執(zhí)法部門獨(dú)立執(zhí)法的力量薄弱，對(duì)綜合執(zhí)法依懶性較大。二是條線派出機(jī)構(gòu)與基層塊塊部門在財(cái)權(quán)和人事權(quán)等方面的沖突，基層塊上部門承擔(dān)了大量條線的事務(wù)性工作，但卻沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)相匹配。條線部門的人事、財(cái)權(quán)、黨群關(guān)系一般都是在上級(jí)條線部門，基層政府對(duì)其沒有實(shí)質(zhì)性約束權(quán)?；鶎诱谡细鳁l線部門力量做好本地區(qū)的綜合管理方面缺乏抓手和手段。三是管理脫節(jié)和推諉扯皮。由于條塊職責(zé)同構(gòu)，事權(quán)不清，加上條與塊部門運(yùn)作又相對(duì)獨(dú)立，導(dǎo)致條與條、條與塊之間管理脫節(jié)現(xiàn)象普遍。

4 條塊關(guān)系優(yōu)化的主要路徑

基層治理涉及面廣，影響范圍大，利益調(diào)整和關(guān)系平衡錯(cuò)綜復(fù)雜，基層新情況和新動(dòng)態(tài)層出不窮，日新月異。在提升基層治理有效執(zhí)行和效率上，“屬地化管理”和“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理原則可能更適應(yīng)基層治理的客觀生態(tài)。

優(yōu)化基層條塊關(guān)系應(yīng)以提升基層治理有效性為根本導(dǎo)向，遵循社會(huì)管理與公共服務(wù)可及性和管理服務(wù)重心下移的原則，在事權(quán)范圍界定、簡政放權(quán)以及優(yōu)化條塊運(yùn)行機(jī)制等方面均要新的思路，打好組合拳，具體而言，重點(diǎn)需在以下幾方面突破。

4.1 明確事權(quán)范圍，界定職責(zé)分工

基層條塊沖突實(shí)質(zhì)上是政府間、不同職能部門間職責(zé)和事權(quán)界定不清的表征。因此，化解基層條塊沖突需從根本上界定條與塊的職責(zé)范圍和事權(quán)劃分。根據(jù)責(zé)權(quán)一致、財(cái)權(quán)、人權(quán)與事權(quán)相一致的原則，合理調(diào)整和理順上級(jí)主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理體制以及上級(jí)政府部門與基層政府的事權(quán)范圍。需要以立法形式詳細(xì)確立條與條之間、條與塊之間、塊與塊之間各職能部門應(yīng)承擔(dān)的職權(quán)、職責(zé)及其相互關(guān)系，避免職責(zé)交叉和職能同構(gòu)，使不同政府機(jī)關(guān)和部門之間的分工和制衡關(guān)系制度化。

事權(quán)范圍劃分的基本原則要強(qiáng)化基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，弱化直接管理經(jīng)濟(jì)的職能，轉(zhuǎn)化社會(huì)事業(yè)管理職能。具體而言，要?jiǎng)冸x基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事招商引資職能，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)科建制，將基層政府的職能轉(zhuǎn)移到更好的為社區(qū)、為居民提供服務(wù)上來。通過對(duì)有關(guān)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行管理體制二元并軌，基層政府不再承擔(dān)對(duì)有關(guān)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員、資產(chǎn)等具體管理事權(quán)，具體職能由區(qū)縣級(jí)專業(yè)條線部門承擔(dān)?；鶎诱畬⒙毮苻D(zhuǎn)化到更好的營造社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境上面來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均衡化。

同時(shí)，需明確規(guī)定條塊運(yùn)行方式和范圍特別是注重政府間職能運(yùn)行過程中的程序化，克服主觀隨意性。在協(xié)調(diào)條塊運(yùn)行機(jī)制上應(yīng)遵循屬地化管理為主的大方向，將駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改組為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門統(tǒng)一管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)，有關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門和跨區(qū)域性的機(jī)構(gòu)，由縣主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣主管部門管理為主，但在干部考核、職級(jí)晉升、人事調(diào)整等方面應(yīng)征求轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。［8］

在保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各項(xiàng)制度，明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)范圍、職責(zé)權(quán)限，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，改變它過于依附于上級(jí)政府的狀況，使之成為相對(duì)獨(dú)立有效的基層治理主體單位。

4.2 簡政放權(quán)，強(qiáng)鎮(zhèn)優(yōu)街

街鎮(zhèn)是基層治理最基礎(chǔ)的行政管理單元，減少政府管理層次，管理和服務(wù)重心下移，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)鎮(zhèn)”、“優(yōu)街”是條塊關(guān)系優(yōu)化的基本取向。構(gòu)建輕型化、扁平化新型基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)街鎮(zhèn)在自身管理區(qū)域范圍內(nèi)獨(dú)立處理事務(wù)的能力是基層治理優(yōu)化的總體目標(biāo)。按照權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，堅(jiān)持“依法下放、能放則放”，特別是下放與基層公眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政許可、行政審批、行政處罰等職權(quán)，解決街鎮(zhèn)的實(shí)際功能與其法定功能不相符合的難題，賦予街鎮(zhèn)完備的一級(jí)政府功能。

具體來說，一是依法賦予鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。包括發(fā)展決策自主權(quán)、規(guī)劃建設(shè)審批權(quán)、項(xiàng)目直接報(bào)批權(quán)、工商行政管理權(quán)等。二是依法賦予鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)。積極探索鎮(zhèn)的執(zhí)法體制改革，采取委托或按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)形式解決。三是依法賦予鎮(zhèn)財(cái)力保障權(quán)。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在事權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上建構(gòu)合理的財(cái)政管理體制和財(cái)權(quán)劃分機(jī)制，增強(qiáng)鎮(zhèn)的財(cái)力，努力建立獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，切實(shí)破解基層財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，確保其有錢自主辦事，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。四是依法賦予人事管理權(quán)。提高鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)本地的駕馭能力，條線部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部的調(diào)整，應(yīng)充分尊重當(dāng)?shù)攸h委、政府的意見，上級(jí)負(fù)責(zé)審查和備案批復(fù)。雙重管理體制單位的主要負(fù)責(zé)人調(diào)整以鎮(zhèn)的意見為主，其黨群工作實(shí)行屬地管理，業(yè)務(wù)接受街鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)，因承擔(dān)中心工作或重大臨時(shí)性任務(wù)的需要，應(yīng)服從街鎮(zhèn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。五是依法賦予其他改革創(chuàng)新權(quán)限。如先行先試權(quán)和允許試錯(cuò)權(quán)，倡導(dǎo)“支持改革、鼓勵(lì)攻堅(jiān)、允許試錯(cuò)、寬容失敗”的改革氛圍。再如激勵(lì)約束權(quán)，根據(jù)工作業(yè)績的好壞，制定切實(shí)可行的激勵(lì)、約束機(jī)制，等等。

4.3 條塊協(xié)作，部門聯(lián)動(dòng)

基層工作往往牽涉面廣，利益調(diào)整錯(cuò)綜復(fù)雜，其最終還是要靠基層條塊各部門綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段來加以解決?；饣鶎訔l塊沖突需積極推進(jìn)條塊協(xié)作、部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，使得條塊間各有專責(zé)，職有專司，界限分明，互相協(xié)作，避免管理脫節(jié)，各自為政。

具體機(jī)制創(chuàng)新包括：一是建立街鎮(zhèn)與上級(jí)政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)鍵是明確“牽頭”部門，做到問題有人接，即由街鎮(zhèn)等基層單位部門向綜合協(xié)調(diào)部門提出需要協(xié)調(diào)處理的事宜并由綜合協(xié)調(diào)部門核實(shí)調(diào)查，對(duì)于確實(shí)無法明確牽頭責(zé)任主體，且具有普遍性的事項(xiàng)，由綜合協(xié)調(diào)部門召集相關(guān)條線部門和基層單位，協(xié)商明確具體牽頭部門和協(xié)助部門，督促相關(guān)部門跨前一步，共同尋找解決問題的方法。二是創(chuàng)新基層條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。街鎮(zhèn)層面的治理往往很難區(qū)分具體事務(wù)的條塊部門職責(zé)界限，更多是你中有我，我中有你，靠某個(gè)部門的單兵突擊，收效甚微，條塊部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制可最大程度發(fā)揮條塊部門的合力，實(shí)現(xiàn)從部門執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，集中解決管理真空、灰色地帶難題。在街鎮(zhèn)層面整合公安、城管、工商、食藥監(jiān)、房管、司法等相關(guān)職能部門成為聯(lián)動(dòng)單位，統(tǒng)一接受街鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)指揮中心或工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指揮調(diào)度。通過信息化手段整合各職能部門內(nèi)部資源，建立起執(zhí)法信息共享制度、聯(lián)席協(xié)商制度和工作例會(huì)制度，采取集中派駐式和戰(zhàn)時(shí)聯(lián)動(dòng)式等模式，在各聯(lián)動(dòng)部門間建立常態(tài)化的行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，要求“條線（委辦局）”充分放權(quán)，強(qiáng)化街鎮(zhèn)對(duì)基層治理的協(xié)調(diào)權(quán)、對(duì)“條線（委辦局）”派出機(jī)構(gòu)的考核權(quán)，通過力量整合，業(yè)務(wù)協(xié)同、條塊聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以條線管理為主向街鎮(zhèn)以“塊（街鎮(zhèn)）”為主綜合管理的轉(zhuǎn)變，提高“塊（街鎮(zhèn)）”的前端處置能力。

條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制確?！皸l”上行政力量、社會(huì)資源在“塊”上得到有效整合和利用，解決了條上有權(quán)看不見、塊上看得見無權(quán)管、責(zé)權(quán)不對(duì)稱的體制性桎梏；條塊的聯(lián)合執(zhí)勤、協(xié)同執(zhí)法，促使“條”和“塊”在指令性、常態(tài)化的聯(lián)勤指揮調(diào)度下履行法定職能，解決了基層管理中存在的責(zé)任缺位、環(huán)節(jié)缺失和運(yùn)行“失靈”的問題。

5 小結(jié)

基層條塊沖突是政府部門職能及利益關(guān)系的外在表現(xiàn)，本質(zhì)是上級(jí)政府和部門與基層政府間集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的體現(xiàn)，也反映出政府間的條與塊在如何處理服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服從上級(jí)職能部門關(guān)系等問題上依舊沒能完全理順。

基層條塊沖突源于政府間直線職能制的組織設(shè)計(jì)內(nèi)生缺陷，在上下對(duì)口設(shè)置的原則下，政府間的職責(zé)同構(gòu)和事權(quán)不清進(jìn)一步加劇了條塊沖突的可能性，使得條塊沖突成為各層級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)中的常態(tài)現(xiàn)象，越到基層，沖突越明顯。優(yōu)化基層條塊關(guān)系需遵循以塊為主的屬地化管理原則，從職能設(shè)定、權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整、財(cái)力保障、機(jī)構(gòu)編制、運(yùn)行機(jī)制、配套政策等各方面綜合考慮，系統(tǒng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與公共服務(wù)可及性、管理服務(wù)重心下移、權(quán)責(zé)與資源相匹配的總體目標(biāo)。

［1］〔美〕埃爾金.新憲政論［M］.周葉謙譯.上海:三聯(lián)書店，1997.148.

［2］馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系［J］.政治學(xué)研究，1998，（4）.

［3］林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998.310.

［4］周天勇.十一五及今后一個(gè)時(shí)期調(diào)整和理順中央與地方關(guān)系的改革思路［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（15）.

［5］項(xiàng)繼權(quán).改革七站八所，實(shí)行條塊分離［J］.決策咨詢，2003，（5）.

［6］陳紀(jì)瑜.條塊分割與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行研究［J］.求索，2006，（7）.

［7］朱光磊，張志紅.職責(zé)同構(gòu)批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005，（1）.

［8］汪恭禮.鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊管理中存在的問題亟待解決［J］.紅旗文稿，2005，（22）.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.020

D63

A

1004-0544（2015）01-0100-07

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12CZZ043）。

作者介紹：陶振（1983—），男，安徽廬江人，管理學(xué)博士，中共上海市委黨校、上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授。