新常態(tài)下中央與地方稅收分配研究

李 鐵

（東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130117）

新常態(tài)下中央與地方稅收分配研究

李 鐵

（東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130117）

經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，財政分權(quán)客觀上促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)增長。但是，由于財政分權(quán)的不規(guī)范，其對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)不具有穩(wěn)定性。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增長速度呈現(xiàn)中低速的常態(tài)化，財政體制改革要更加注重以稅收為主體的財政分權(quán)的完整性和規(guī)范性。本文以新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長特征給地方財政治理帶來的困境為背景，引出新時期中央政府與地方政府稅收分配關(guān)系的變化。隨著稅收制度改革的深化，中央與地方稅收分配關(guān)系需要進(jìn)一步調(diào)整，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章通過分析我國中央與地方稅收劃分存在的一系列問題，提出我國中央和地方稅收關(guān)系調(diào)整的具體政策建議。

財政分權(quán)；地方財力；稅收分配

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)增速下降，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提法逐漸流行起來。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長特征給地方財政治理帶來了新的挑戰(zhàn)。受經(jīng)濟(jì)增長速度下降的影響，2014年中國財政收入增速為8.6%，這是分稅制改革以來最低值。2015年4月的財政數(shù)據(jù)顯示，一季度一般公共預(yù)算收入同比增長5.1%，財政收入增速再創(chuàng)新低。在減收和增支的雙重作用下，地方財政治理迎來了自1994年分稅制改革以來最大的挑戰(zhàn)。

自1994年分稅制改革以來，我國中央政府財政收入占總財政收入的比重有較大幅度的上升，近年來基本保持在55%左右，中央政府加強了對財政收入的集中程度，從根本上扭轉(zhuǎn)了中央財政在政府間財政收入分配中所處的被動局面，呈現(xiàn)出一種集權(quán)的趨勢。然而，用“中央財政支出占國家財政支出的比重”這個指標(biāo)來度量中央政府與地方政府的縱向財政分權(quán)程度，則會顯示出中央向地方高度分權(quán)的傾向。2014年，全國一般公共預(yù)算收入140349.74億元。其中，中央一般公共預(yù)算收入64490.01億元，地方一般公共預(yù)算本級收入75859.73億元，中央和地方財政收入之比為46∶54。2014年，全國一般公共預(yù)算支出151661.54億元。其中，中央一般公共預(yù)算支出22569.91億元，地方一般公共預(yù)算支出129091.63億元。中央和地方財政支出之比為15∶85。這就造成地方政府的收入能力和支出責(zé)任不匹配。

從自給能力①在不依賴上級政府財政援助的情況下，各級政府獨立地為本級支出籌措收入的能力，稱為財政自給能力。財政自給能力系數(shù)=本級財政收入／本級財政支出。地方財政自給能力是衡量地方財政運行狀況的重要指標(biāo)。財政自給能力越低，說明該地區(qū)的財政資金瓶頸程度越嚴(yán)重。如果一級政府從自有來源征集的收入足以滿足本級公共支出，則認(rèn)為該級政府具有財政自給能力。反之，則被視為財政自給能力不足，說明存在財政資金瓶頸。系數(shù)來看，在1994年分稅制改革以前，中央與地方的財政基本都能做到自給自足，地方的財政自給能力優(yōu)于中央，并且中央的財政自給能力總體呈下降趨勢。中央的財政自給能力系數(shù)從1985年的0.97下降到1993年的0.73，而地方的財政自給能力系數(shù)一直在0.9左右徘徊。但在1994年推行分稅制改革后，情形立刻出現(xiàn)了相反的變化，中央的財政自給能力呈現(xiàn)波浪式前進(jìn)的態(tài)勢，而地方的財政自給能力則急劇下降。中央的財政自給能力系數(shù)在1994年上升至1.66，在2008年甚至高達(dá)2.45，盡管2000年曾下降到1.27，但它整體上仍呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢。地方的財政自給能力系數(shù)基本上一直在0.5～0.6區(qū)間徘徊，也就是說有40%左右的支出需要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付和地方自籌的預(yù)算外資金彌補?？h鄉(xiāng)基層政府財政自給能力系數(shù)更低。2014年，省級財政自給能力系數(shù)為0.63，地市級財政自給能力系數(shù)為0.69，而縣級財政自給能力系數(shù)為0.47。地方財政自有財力無法滿足其支出需要，地方財政支出中的很大部分來源于轉(zhuǎn)移支付，并且對中央政府的轉(zhuǎn)移支付形成了高度依賴。

我國現(xiàn)行財政制度的框架下，地方政府的收入能力和支出責(zé)任不匹配。

二、我國中央與地方稅收劃分存在的問題

（一）稅權(quán)高度集中，政府間收入劃分缺乏法律保障

財政自給能力系數(shù)實質(zhì)上體現(xiàn)的是本級政府財權(quán)和本級政府事權(quán)的比例。1994年分稅制改革后中央與地方的財政自給能力之所以會出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，主要原因是中央在對地方的收入管理權(quán)限采取剝奪式控制手段。［1］根據(jù)趙志耘、郭慶旺的測算，［2］2003年我國地方政府稅收控制指數(shù)為0.212。從這個指標(biāo)可以看出，目前我國地方政府擁有的稅收自主權(quán)很小。

在分稅制運行比較穩(wěn)定的西方發(fā)達(dá)國家，其稅權(quán)在中央與地方之間的劃分，一般在憲法中都有明確規(guī)定，至少存在一個由最高立法機構(gòu)通過的進(jìn)行稅權(quán)劃分的法律依據(jù)。而長期以來，我國的稅權(quán)劃分一直沒有統(tǒng)一的法律形式加以規(guī)范，只是由國務(wù)院頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定。特別是，分稅制改革的重點是中央政府和省級政府之間財權(quán)劃分，省級政府和省級以下政府之間的稅收劃分更加不規(guī)范。

由中央來決定稅權(quán)的劃分，其結(jié)果必然是重視集權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，除極少數(shù)稅種的開征、停征權(quán)下放地方以外，大多數(shù)稅種的開征、停征、稅率、稅目、優(yōu)惠、減免等完全由中央統(tǒng)一規(guī)定。另外，省級以下的地方財政，也沒有固定的法律和法規(guī)來限定其分成比例，多數(shù)是由省級財政規(guī)定，其財權(quán)財力大部分劃歸省級政府，真正下放到市縣的稅權(quán)很少，這就使省級以下地方政府的事權(quán)和財權(quán)財力極不平衡。［3］由于我國稅權(quán)的縱向劃分只是由中央政府頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定，一直以來都沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的法律形式，使得中央可以頻繁地調(diào)整某些稅種的稅率、起征點，或隨意將地方稅肢解成共享稅，或自主提高共享稅中央收入比例?！爸醒牒偷胤蕉悪?quán)劃分研究”課題組指出，目前國家財政部每年關(guān)于稅收政策的臨時調(diào)整和改變的文件就達(dá)100余件。［4］這種稅權(quán)劃分體系立法效力層次低，不符合國際上的稅收法定主義原則和憲法規(guī)定“依照法律”納稅的要求，影響了稅權(quán)劃分的權(quán)威性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性，無法滿足稅權(quán)劃分在一個穩(wěn)定的框架內(nèi)運行，既引致了中央與地方在財權(quán)上的摩擦和矛盾，又違背了分稅制的初衷。

（二）稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅種劃分欠科學(xué)

1994年根據(jù)分稅制運行情況和宏觀調(diào)控的需要，財政部對中央與地方稅收收入的劃分進(jìn)行了一系列的調(diào)整。其中，屬于中央與地方共享收入部分包括：增值稅中央分享75%，地方分享25%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅中央分享60%，地方分享40%；個人所得稅中央分享60%，地方分享40%；證券交易印花稅中央分享97%，地方分享3%；海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。稅源相對集中、穩(wěn)定，征管相對便利，收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央和地方共享稅；而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高和收入不穩(wěn)定的小稅種，①目前包括房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅9種，其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收。地方政府無法通過地方稅更有效地組織財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門通過各種非稅方式籌集預(yù)算外財政資金，滿足財政支出需要。2013年中央稅收收入占全國稅收收入比重為55.4%，共享稅種由分稅制初期的3個（增值稅、資源稅、證券交易稅）增加到5個，共享稅收入所占的比重由1994年的55%增加到70%左右；如果考慮部分行業(yè)的營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和個人所得稅中的利息所得由中央征收的話，共享稅收入占地方稅收的比重實際已高達(dá)80%以上。

在省級以下地方稅收收入構(gòu)成中，營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅稅收收入超過了總收入的90%。其他稅收收入包括印花稅、資源稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅所占比重非常低。從分稅體制上看，沒有明確幾級分稅，只設(shè)定中央與地方的分稅內(nèi)容，省以下稅收劃分至今沒有明確的制度安排。因此，大部分省采取收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種由省與市縣共享的模式，收入較少的稅種市縣獨享，行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入由省級獨享。①如天津市規(guī)定，交通及管理運輸、郵政通信、石油石化、金融保險等行業(yè)的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、教育費附加，以及機場、港口、卷煙、汽車、天鋼、天鐵、鋼管和創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司的增值稅、營業(yè)稅劃歸省級收入。河北省將石油、石化、有色、電力等四部門和省參與投資的電力企業(yè)繳納的增值稅、營業(yè)稅劃歸省級收入。此外，還有20多個省將金融保險營業(yè)稅全部作為省級固定收入。甚至出現(xiàn)分稅制僅在中央和省級之間實施，而省以下仍然實行包干制的觀點，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“買稅”現(xiàn)象。［5］②所謂“買稅”，就是指一些完不成上級稅收任務(wù)的地方政府，通過請吃請喝、允諾給予高額比例返還、支付手續(xù)費或提供優(yōu)惠稅收待遇等方式，使用本轄區(qū)的完稅憑證、稅收繳款書、增值稅專用發(fā)票等，向非本轄區(qū)的納稅人代開完稅票據(jù)，將稅款繳入本轄區(qū)國庫的行為。

（三）地方稅收體系缺乏有效的主體稅種

從稅收體系情況看，地方稅設(shè)置不全，地方稅收體系缺乏有效的主體稅種，難以取得穩(wěn)定的收入。在“財力與事權(quán)直接匹配”的影響下，分稅制體制改革以來，一些屬于地方的稅種，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅等稅種先后被取消，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、筵席稅等稅種形同虛設(shè)，遺產(chǎn)稅尚未開征，雖然從數(shù)量上看地方有17個稅種，但真正屬于地方的獨立稅種十分零散，且組織的收入規(guī)模十分有限。

從各稅種所占比重看，占地方稅收收入比重較大的稅種依次為：營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。其中，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅屬于中央與地方共享稅種。這說明我國地方稅體系中主體稅種為營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，其余稅種為輔助稅種。營業(yè)稅雖然屬于地方財政的主體稅種，但營業(yè)稅和增值稅的征收在交通運輸、建筑安裝等行業(yè)存在相互交叉部分。隨著增值稅的逐步完善，增值稅的征收范圍將有所擴大，相應(yīng)的，營業(yè)稅的征收范圍將逐漸縮小，最終將被增值稅完全取代。城市維護(hù)建設(shè)稅對于地方稅體系來說也是所占比重較大的一個稅種，但是該稅是以增值稅、營業(yè)稅和消費稅三個稅種的稅額為計稅依據(jù)，沒有獨立的課稅對象，迄今仍沒有成為一個獨立的稅種。地方稅種都是些零星分散、征收難度大、征收成本高的小額稅種。可見，現(xiàn)行地方稅體系殘缺不全，突出的表現(xiàn)是主體稅種的缺失，一方面缺乏稅源豐富、易于地方政府征收的主體稅種；另一方面現(xiàn)行地方稅系的主要稅種沒有與地方資源稟賦充分結(jié)合，影響稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變調(diào)控功能的發(fā)揮。

（四）地方政府非稅收入的規(guī)模膨脹

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來看，政府非稅收入具有外部效應(yīng)矯正性、成本補償性、資產(chǎn)資源性、行政司法管理性等作用。因此，對于非稅收入進(jìn)行有效管理將有利于控制政府收入，更好地規(guī)劃政府支出，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。非稅收入的經(jīng)濟(jì)影響，與當(dāng)前學(xué)界主流的觀點相一致，認(rèn)為非稅收入對增加國家宏觀調(diào)控能力、調(diào)動地方各級政府和部門的積極性、彌補財政預(yù)算資金的不足、興辦公益事業(yè)以及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。但從長遠(yuǎn)看，非稅收入規(guī)模的膨脹增加了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，分散了政府財力，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生負(fù)面影響。1994年分稅制實施以來所暴露出的財權(quán)與事權(quán)不對稱，省以下財政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財政困難，使得地方政府非稅收入、預(yù)算外收入加速膨脹。2014年，一般公共財政收入中的稅收收入119158億元，同比增長7.8%，非稅收入21192億元，同比增加2513億元，增長13.5%。其中，中央非稅收入同比增加899億元，增長25.3%，主要是部分金融機構(gòu)上繳國有資本經(jīng)營收入增加；地方非稅收入同比增加1614億元，增長10.7%。③數(shù)據(jù)來源：http：／／www.chinaacc.com／news／caijing／zh1502099305.shtml.

分稅制改革后，中央集中大部分財力，作為對地方政府的彌補，明確規(guī)定國有土地有償使用收入歸地方政府所有。在20世紀(jì)整個90年代，由于房地產(chǎn)市場的蕭條，土地產(chǎn)生的收益相對較小，并不為中央與地方兩級政府所關(guān)注。但2000年后，隨著國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點，土地出讓金也屢創(chuàng)新高，幾度占據(jù)地方政府一般預(yù)算收入的50%以上。由于這部分收入完全歸地方政府支配，造成地方政府在GDP、財政收入的政績指標(biāo)競賽中嚴(yán)重依賴有限的土地，導(dǎo)致城市擴張，耕地減少，房地產(chǎn)泡沫化風(fēng)險越積越大，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱患。［6］

三、我國中央和地方稅收關(guān)系調(diào)整的政策建議

（一）中央與地方稅權(quán)劃分

稅權(quán)涵蓋在政府財權(quán)④根據(jù)白景明（2007）對政府財權(quán)的界定，政府財權(quán)是指一級政府所擁有的收入籌措權(quán)，這一權(quán)力包括稅政權(quán)、非稅收入確定權(quán)和收入所有權(quán)三方面內(nèi)容。范圍之內(nèi)。因此，優(yōu)化中央與地方稅權(quán)劃分前提，即應(yīng)合理劃分中央與地方政府的財權(quán)分配格局。筆者認(rèn)為財權(quán)制度改革應(yīng)從橫向與縱向兩個角度來進(jìn)行，橫向高度集權(quán)，縱向合理分權(quán)。橫向高度集權(quán)是要將分散于財政部門以外的、很大程度上給我們的分配秩序造成諸多不良影響的財權(quán)統(tǒng)一到財政部門，由財政部門進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)的管理，實現(xiàn)財政宏觀調(diào)控、促進(jìn)公平與效率的職能；縱向合理分權(quán)是指將財權(quán)統(tǒng)一到財政部門后，在財政部門內(nèi)部將財權(quán)合理劃分，在保障中央集中必要的財權(quán)條件下，實行橫向的高度集權(quán)和縱向合理分權(quán)。

那么，如何劃分中央與地方的稅權(quán)呢？

基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的視角，為擴大居民消費需求和增加人力資本要素投入所提供的公共服務(wù)，是屬于人類基本消費品范疇且與人口流動關(guān)聯(lián)度較大的公共產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品需要納入公共服務(wù)均等化。如果這類基本的公共服務(wù)供給要在全國范圍內(nèi)均等化，那么，政府財權(quán)的相對集中就不可避免。從這一角度來說，以擴大居民消費需求、增加人力資本要素投入為目標(biāo)的稅收分權(quán)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持中央集權(quán)模式。而從三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變的角度，這一轉(zhuǎn)變目標(biāo)具有很強的區(qū)域性，不同的區(qū)域資源稟賦不同，有些適合發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，有些適合發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，需要中央政府協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡，要集中財力向財力不足的區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，只有中央政府才有能力協(xié)同各地區(qū)均衡發(fā)展。換句話說，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是從國民經(jīng)濟(jì)整體出發(fā)的宏觀調(diào)控，稅收制度改革的核心，就是通過規(guī)范政府的收入與支出來調(diào)節(jié)社會的需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)。鑒于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一調(diào)控目標(biāo)的整體性、全局性，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中于中央政府，不能層層分解，逐級下放。因此，根據(jù)我國國情，在當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時期，中央需要保持相當(dāng)?shù)亩悪?quán)集中，高度分權(quán)的模式在我國是行不通的。

但是，自分稅制改革以來，地方政府的財力一直處于比較窘迫的狀態(tài)，許多研究都在不同程度和層面上表明地方政府的財力是不足的。①比較有代表性的如楊志勇（2008），田發(fā)、周琛影（2009），鐘高崢、曾康華（2009）等。地方財政支出責(zé)任較重，而現(xiàn)行地方稅、共享稅中地方所得又不能滿足地方財政支出的需要，一方面，使得地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度日趨加大；另一方面，使得地方政府依靠社會保障資金、土地出讓金、國有資產(chǎn)收益等非稅收入作為落實區(qū)域政策的重要資金支柱，收費規(guī)模不斷膨脹，以致出現(xiàn)隨意收費、費大于稅等現(xiàn)象，不僅加重了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，也侵蝕了地方稅基，一定程度上削弱了地方政府推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和責(zé)任心。地方稅與地方共享稅難以滿足地方財政支出的需要，其重要的原因在于地方稅權(quán)不能滿足稅收收入調(diào)整的需要。

地方是否應(yīng)擁有稅收立法權(quán)？

理論上講，立法權(quán)下放有利有弊。學(xué)術(shù)界的看法基本上也分為這兩種觀點。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，支持賦予地方適度稅收立法權(quán)的理由還是比較充分的：一是賦予地方適度稅收立法權(quán)是有效配置資源的需要。各地都有一些屬于區(qū)域范圍內(nèi)的零星稅源，以及隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的新稅源，在不具有稅種開征權(quán)的情況下，會使這些本應(yīng)成為地方財政收入的稅源白白流失，既不利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢，也使得地方政府難以通過稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)。二是規(guī)范地方收入行為，降低居民和企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)的需要。三是完善分稅制管理體制的需要。四是規(guī)避政府風(fēng)險的一種自我保護(hù)措施。因此，要摒棄傳統(tǒng)的稅權(quán)過度集中模式，走適度分權(quán)的道路。

設(shè)置地方稅的意義在于使地方政府按照本地居民的要求決定稅率和所提供的公共服務(wù)，以中央與地方稅收劃分理論為基礎(chǔ)，根據(jù)政府事權(quán)和支出范圍的界定，對地方享有稅收立法權(quán)的具體設(shè)想如下。

第一，全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響大、影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅基流動性強的中央稅、共享稅，由中央立法和解釋，稅政制定權(quán)在中央。包括稅種開征、停征權(quán)、稅目和稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等，以加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免等事項涉及地方利益的，中央應(yīng)充分考慮地方的實際情況，在同地方協(xié)商的基礎(chǔ)上做出決策。

第二，對全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種（如財產(chǎn)稅②從地方稅稅種本身應(yīng)具有的性質(zhì)特點來看，財產(chǎn)稅是最適宜成為地方稅的主體稅種。過去，我國的財產(chǎn)稅稅系尚不健全，征收范圍窄，稅率低，對地方稅收收入增長的貢獻(xiàn)率低。2008年我國地方稅收收入中，財產(chǎn)稅比重為10.9%，不具備對地方財力的決定性影響，很難適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財源建設(shè)的需要。但是，財產(chǎn)稅的比重逐漸上升，2013年我國地方稅收收入中，財產(chǎn)稅比重為23.5%，對地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的功能作用顯著性明顯增強。），由中央制定基本法律法規(guī)及實施辦法，將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方。地方可在中央規(guī)定的稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等稅收要素的幅度范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定。

第三，對全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、但對地方經(jīng)濟(jì)影響較大，區(qū)域性特征比較明顯的地方稅，基本的稅收法規(guī)由中央制定，具體的實施辦法、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免、征管權(quán)賦予省人大。這符合“要在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”的原則。

第四，零星分散、征收成本較高的地方稅，其立法和征收管理政策制定權(quán)歸省級人大。至于省級人大是否可以決定開征新稅，則要慎重考慮。對稅源流動性、外溢性較小，不易引起經(jīng)濟(jì)波動，適宜由地方獨立征收的地方稅，應(yīng)允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨立開征。對各地稅源差異較大不宜全國征收的稅種，可允許地方獨立立法開征，或由中央統(tǒng)一立法、地方?jīng)Q定是否開征。

（二）中央與地方稅收收入的劃分

1.對流轉(zhuǎn)稅和所得稅的劃分

對流轉(zhuǎn)稅和所得稅要堅持按照稅種屬性劃分。在我國，流轉(zhuǎn)稅和所得稅稅收收入占全部稅收總收入的85%以上，對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入再分配功能的發(fā)揮起著舉足輕重的作用。

在流轉(zhuǎn)稅方面，目前關(guān)稅和消費稅是中央稅，增值稅是中央與地方共享稅，營業(yè)稅（除部分行業(yè)歸中央稅）是地方稅。由于現(xiàn)行稅制以流轉(zhuǎn)稅為主體，流轉(zhuǎn)稅稅收體系與其中央與地方共享的稅收分配制度安排相結(jié)合，從機制上誘發(fā)了地方政府的投資擴張沖動，形成了地方粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，帶來了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，各地重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同等問題。隨著增值稅的擴圍改革，營業(yè)稅在地方稅中的地位將日漸弱化，營業(yè)稅與增值稅逐漸合并。合并后，增值稅作為中央與地方共享稅。保持改革前后地方財力不變，要提高地方共享比例。

在企業(yè)所得稅方面，要改變傳統(tǒng)按照行政隸屬關(guān)系劃分收入的所得稅分享制度。現(xiàn)行按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的分享制度，存在兩個重要的弊端：一方面，地方政府對稅收貢獻(xiàn)小的中小企業(yè)不夠重視，對區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整造成不利的影響；另一方面，省級、市級政府將稅收貢獻(xiàn)較大的企業(yè)劃分為固定收入，加劇了縣以下財政困難。因此，將全部的企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅。

2.對其他稅種的劃分

對以房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅為主的新型財產(chǎn)稅、資源開采稅、環(huán)境稅劃歸地方稅。根據(jù)基本社會保險籌資而開征的社會保險稅應(yīng)作為中央稅。鑒于目前受到我國社會保障的管理水平、統(tǒng)籌層次、體制以及利益分配格局等一系列因素的制約，在一段時期內(nèi)，社會保險稅可暫時納入地方稅，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收管理。遺產(chǎn)與贈與稅劃歸中央。因此，本文提出的中央與地方稅收劃分的基本架構(gòu)如表1所示。

表1 中央與地方稅收劃分的調(diào)整情況

現(xiàn)行分稅制安排調(diào)整目標(biāo)不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅；減少：不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅；地方稅收收入（1）不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅；房產(chǎn)稅；（2）不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅；（3）增值稅25%部分；土地增值稅；耕地占用稅；（4）納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分；車船稅；契稅；煙葉稅；印花稅；增加：增值稅25%部分；（1）全部企業(yè)所得稅40%納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分；（2）增值稅和營業(yè)稅55%個人所得稅40%部分；（3）全部的城市維護(hù)建設(shè)稅證券交易印花稅3%部分；（4）新型資源與環(huán)境稅海洋石油資源稅以外的其他資源稅。

（三）地方稅主體稅種的設(shè)置

鑒于我國目前地方稅系中稅種數(shù)量較多，但稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種缺乏的現(xiàn)狀，改革和完善地方稅制的關(guān)鍵應(yīng)在于選準(zhǔn)地方稅主體稅種，并輔之以相應(yīng)合理有效的輔助稅種，應(yīng)分階段、動態(tài)地確定地方主體稅，其目標(biāo)的確定大概分為三個階段。近期目標(biāo)：以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅為主體稅；中期目標(biāo)：以所得稅、財產(chǎn)行為稅為主體稅；長遠(yuǎn)目標(biāo)：以財產(chǎn)稅或物業(yè)稅和資源環(huán)境稅、城建稅為主體稅。

本文認(rèn)為，可以根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特色和稅源特點，確立其主體稅種，一方面，可以保證地方財政收入穩(wěn)步增長；另一方面，地方政府大力發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)，將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢的同時，以稅收優(yōu)勢帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

在東北和西部地區(qū)，自然資源較為豐富，可以將資源稅作為主體稅種。當(dāng)前，地區(qū)的資源優(yōu)勢并沒有能夠轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢，原因在于現(xiàn)行的資源稅稅率太低、征收范圍太窄。如前文所述，為提高資源稅成為資源豐富地區(qū)主體稅種的可能性，必須通過改革資源稅，擴大征收范圍、提高征稅稅額。資源稅收入的增加可以使地方政府有一定的財力改善由于資源的開采給當(dāng)?shù)卦斐傻刭|(zhì)破壞、環(huán)境污染等問題，有利于轉(zhuǎn)變地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使資源稅成為地方收益性的稅種。

在中部和其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平的地區(qū)，現(xiàn)階段要大力發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)，提高本地區(qū)居民的收入水平，近期主體稅種比較難以培養(yǎng)。從長期來看，個人所得稅和財產(chǎn)稅具有較大的增收潛力，可逐步發(fā)展為地方稅主體稅種。

經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部、南部地區(qū)，可以加快以房產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅類作為主體稅種的進(jìn)程。這些地區(qū)的人均收入水平超過全國其他地區(qū)，聚積財富的速度快于其他地區(qū)，且在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度下，由于流動人口較多、非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、居民投資于住房及經(jīng)營用房的比例高于其他城市，房產(chǎn)稅收入可以持續(xù)增長，應(yīng)推進(jìn)財產(chǎn)稅作為這些地區(qū)地方稅主體稅種的改革進(jìn)程。

（四）省以下政府間稅收分配關(guān)系的調(diào)整

1.合理劃分省以下稅收收入

隨著地市財政與縣級財政之間聯(lián)系的逐漸弱化，可在全國全面推行省管縣體制，為省以下分稅制改革的推進(jìn)提供基礎(chǔ)?？蓪⒛壳爸醒牒褪〖壺斦械牟糠謱ｍ検杖氚床煌再|(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，分別設(shè)置省稅和市、縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定的稅種劃作市縣級政府稅種。在近期，營業(yè)稅依然是省級政府的主體稅種，并且增值稅和所得稅是省級政府的主要稅收來源。因此，在財力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難基層政府的上繳任務(wù)，合理劃分共享稅，按比例分享，將稅收的返還更多留給縣級財政，緩解基層財政困難。從長期來看，省級政府的稅收來源主要是增值稅和所得稅分享部分和資源與環(huán)境稅；市、縣稅收收入的主要來源一是省級政府劃分的共享稅部分，二是財產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅、契稅等等。本文提出的省以下稅收劃分的基本架構(gòu)如表2所示。

表2 省以下各級政府稅種劃分的構(gòu)想

2.整頓規(guī)范地方的收費權(quán)

地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，就濫用收費權(quán)，以致出現(xiàn)隨意收費、費大于稅的狀況。其結(jié)果不僅加重了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，而且打亂了政府分配秩序，侵蝕了國家稅基。在優(yōu)化中央與地方稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，必須整頓規(guī)范地方收費問題，從而將整個地方政府的分配行為納入法律化規(guī)范化軌道。

最有效的方法，就是通過法定形式的稅收來代替預(yù)算外收入，這也是財政法治原則和公開原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財政收支情況，從而可以視地方政府的財政狀況予以區(qū)別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

要以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費按其性質(zhì)類別分流歸位，發(fā)揮其特有的功能作用。對不合法、不合理的收費要繼續(xù)清理整頓，盡快取消；對體現(xiàn)政府職能，屬于稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費，要實施“費改稅”，如將土地使用費并入土地使用稅，將文化事業(yè)建設(shè)費并入營業(yè)稅等；對不再體現(xiàn)政府職能，可以通過市場機制形成的收費，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并依法征稅；對符合國際通行做法，又屬必要的少量收費，仍予保留，但收費標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，并要有嚴(yán)格的制度規(guī)定。

［1］王雍君.地方政府財政自給能力的比較分析［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2000，（5）.

［2］趙志耘，郭慶旺.論中國財政分權(quán)程度［J］.涉外稅務(wù)，2005，（11）.

［3］周波.我國政府間稅收收入劃分的若干法律問題思考［J］.稅務(wù)研究，2009，（5）.

［4］“中央和地方稅權(quán)劃分研究”課題組.優(yōu)化中央和地方稅權(quán)劃分的對策研究［J］.財政研究，2007，（1）.

［5］洪江.分稅制：中央與地方之間的壓制和反彈［J］.地方財政研究，2008.

［6］劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財政體制改革與地方財力變化［J］.稅務(wù)研究，2010，（4）.

Research on the Adjustment of the Relationship between the Central and Local Tax Distribution under the New Normal

LITie
（School of Economics，Northeast Normal University，Changchun，130117，Jilin，China）

Empirical data show that the fiscal decentralization has objectively promoted the economic growth of our country. However，the promotion is not stable because of its non-standardization.At presentwhen the speed of economic growth presents the normal of low speed，the reform of the financial system should paymore attention to the integrity and standardization of the fiscal decentralization with tax as its principal part.This paper discusses the plight of local financial governance caused by the economic growth features of the new normal，and then the changes in tax distribution relationship between the centraland the local government.With the deepening of the tax system reform，the relationship between central and local tax distribution needs to be further adjusted to promote economic development.Finally，through the analysis of a series of problems arising in the central and local tax distribution in China，some specific policy suggestions are put forward for the adjustmentof the centraland local tax relations.

fiscal decentralization；local financial resources；tax allocation

F123.14

：A

：1006-723X（2015）10-0073-07

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

吉林省社會科學(xué)基金項目（2015BS31）；自然科學(xué)“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費”資助項目（14QNJJ038）

李 鐵，女，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事財政與稅收研究。