入世“過渡期”的謊言與真實

文/張小瑜

入世“過渡期”的謊言與真實

文/張小瑜

近來有一種說法稱中國入世“過渡期”即將結(jié)束，所有產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅將全部降為零，所有產(chǎn)業(yè)將對外資開放。這是對《中國入世議定書》的誤讀，也是對多邊體制下推動國際貿(mào)易投資自由化和便利化的誤解。作為入世承諾的核心內(nèi)容，中國減讓關(guān)稅、削減非關(guān)稅壁壘的有關(guān)承諾早已履行完畢。

《中國入世議定書》第15條規(guī)定了在進(jìn)行反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查時，中國在15年內(nèi)可以不被視為“市場經(jīng)濟(jì)地位”國家，或說中國有15年的“市場經(jīng)濟(jì)地位過渡期”。第15條將于2016年12月到期終止，但這并不意味著中國可以自動取得完全市場經(jīng)濟(jì)地位。歸根結(jié)底，那些不愿意承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的W TO成員，既有對中國經(jīng)濟(jì)制度甚至意識形態(tài)的顧慮，更有對其經(jīng)濟(jì)利益受到?jīng)_擊的擔(dān)憂。但無論如何，2016年以后關(guān)于中國是否具有市場經(jīng)濟(jì)地位問題的舉證責(zé)任將從中國轉(zhuǎn)移至發(fā)起調(diào)查的進(jìn)口方，對中國企業(yè)來說減輕了負(fù)擔(dān)，也降低了受歧視的概率。

在加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、簽署自貿(mào)協(xié)定的同時，中國也在通過建設(shè)自貿(mào)園區(qū)等方式，進(jìn)行單邊自主推進(jìn)貿(mào)易和投資的自由化與便利化的嘗試。內(nèi)外兩種自貿(mào)區(qū)是中國繼入世之后又一輪重大開放的突破口和載體。通過兩種自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，中國將實施新一輪高水平對外開放，探索對外開放的新路徑和新模式，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。

近來有一種說法稱中國入世“過渡期”即將結(jié)束，所有產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅將全部降為零，所有產(chǎn)業(yè)將對外資開放。這是對《中國入世議定書》的誤讀，也是對多邊體制下推動國際貿(mào)易投資自由化和便利化的誤解。作為入世承諾的核心內(nèi)容，中國減讓關(guān)稅、削減非關(guān)稅壁壘的有關(guān)承諾早已履行完畢。同時，中國在多邊和區(qū)域、在國內(nèi)和國外，一直都在推進(jìn)改革開放進(jìn)程，這既是作為一個快速崛起的發(fā)展中大國在參與全球經(jīng)濟(jì)治理和國際貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)中負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，也是自身經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康發(fā)展的內(nèi)在要求。

中國入世承諾早已如期履行完畢

2001年12月11日，歷經(jīng)16年談判，中國成為世界貿(mào)易組織（W TO）第143個成員。根據(jù)入世承諾，中國不斷擴(kuò)大在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的對外開放，加快推進(jìn)貿(mào)易自由化和貿(mào)易投資便利化。

在關(guān)稅減讓方面，中國在2002年即入世后的第一年大幅調(diào)低了5300多種商品的進(jìn)口關(guān)稅，關(guān)稅總水平由2001年的15.3%降低至12%，是加入W TO后降稅涉及商品最多、降稅幅度最大的一年。2005年的降稅是為履行入世承諾所做的最后一次大范圍降稅，涉及900多種商品，關(guān)稅總水平進(jìn)一步降低至9.9%。2006年7月1日，保護(hù)程度最高的工業(yè)部門——汽車及其零部件的降稅義務(wù)最終完成，中國降低了小轎車等42個汽車及其零部件的進(jìn)口關(guān)稅稅率，汽車整車稅率由入世前的70%-80%降至25%，零部件由18%-65%降至10%。2010年，中國降低鮮草莓等6個稅目商品進(jìn)口關(guān)稅。至此，中國入世所承諾的關(guān)稅減讓義務(wù)已全部履行完畢，關(guān)稅總水平降至9.8%，達(dá)到并超過了W TO對發(fā)展中國家的要求。

在非關(guān)稅壁壘方面，中國全部取消了對424個稅號產(chǎn)品的進(jìn)口配額、進(jìn)口許可證和特定招標(biāo)等非關(guān)稅措施，只保留了W TO及其他國際公約規(guī)則允許的一些例外。

在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，在W TO服務(wù)貿(mào)易分類的160個分部門中，中國開放了100個，開放范圍接近發(fā)達(dá)國家的平均水平。按照入世承諾，中國為境外服務(wù)商提供了金融、電信、建筑、分銷、物流、旅游、教育等領(lǐng)域的廣泛的市場準(zhǔn)入機(jī)會，吸引了大量外資投向服務(wù)業(yè)。2014年，中國服務(wù)業(yè)新設(shè)立外商投資企業(yè)1.58萬家，實際使用外資662.3億美元，同比分別增長14.8%和7.8%，在全國總量中的比重已達(dá)到66.3%和55.4%。

中國“市場經(jīng)濟(jì)地位過渡期”明年到期

在《中國加入W TO議定書》中，有些條款具有時效性。例如第15條“確定補(bǔ)貼和傾銷時的價格可比性”是15年，第16條“特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制”是12年。其中，第15條（d）項規(guī)定：“一旦中國根據(jù)該W TO進(jìn)口成員的國內(nèi)法證實其是一個市場經(jīng)濟(jì)體，則（a）項的規(guī)定即應(yīng)終止，但截至加入之日，該W TO進(jìn)口成員的國內(nèi)法中須包含有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。無論如何，（a）項（ii）目的規(guī)定應(yīng)在加入之日后15年終止。”也就是說，從2001年12月中國入世起計算，第15條將于2016年12月到期。

根據(jù)GATT《反傾銷協(xié)定》，決定一個商品出口時是否存在傾銷行為，需比較商品的出口價格與“基準(zhǔn)價格”，該基準(zhǔn)價格可以在出口國國內(nèi)市場價格、向第三國出口價格、結(jié)構(gòu)價格這三種價格中選取一個。但若出口產(chǎn)品來自一個非市場經(jīng)濟(jì)國家，則發(fā)起反傾銷調(diào)查的一方可以使用自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來確定基準(zhǔn)價格，而不必采用上述三種方法。

《中國入世議定書》第15條規(guī)定了在進(jìn)行反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查時，中國在15年內(nèi)可以不被視為“市場經(jīng)濟(jì)地位”國家，或說中國有15年的“市場經(jīng)濟(jì)地位過渡期”。在此期間，中國產(chǎn)品在遭遇反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查時，企業(yè)可能因此不能獲得公平待遇，并可能導(dǎo)致偏高的反傾銷稅。例如，在美國對華光伏產(chǎn)品反傾銷案中，選擇以泰國為替代國，由于泰國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)成本遠(yuǎn)高于中國，因此直接對裁決結(jié)果產(chǎn)生了不利影響，在以泰國為替代國基礎(chǔ)上判定的反傾銷初裁稅率最高達(dá)249.96%。而在歐盟對華光伏產(chǎn)品反傾銷案中，更一度以美國為替代國。這種發(fā)起調(diào)查一方在選擇替代國時的隨意性，抹殺了中國出口產(chǎn)品因資源稟賦、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等帶來的成本優(yōu)勢。

第15條的存在，在客觀上鼓勵了一些國家運(yùn)用該條款作為貿(mào)易保護(hù)的手段。事實上，中國已連續(xù)19年成為世界上受到反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國家，僅2014年就受到97項反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查。

第15條是關(guān)于反傾銷調(diào)查時的一個技術(shù)性條款，盡管如此，這個15年的期限顯然也不是中國可以用來保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)的“過渡期”。正相反，該條款是使得中國產(chǎn)品和企業(yè)在遭遇反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查時因“非市場經(jīng)濟(jì)地位”而受到不公平待遇的15年。如若該條款能夠到期終止，將有利于中國企業(yè)開展正常的國際貿(mào)易，激發(fā)其發(fā)展?jié)摿透偁帉嵙Α?/p>

市場經(jīng)濟(jì)地位問題不會迎刃而解

自加入W TO以來，中國在履行入世承諾過程中，不斷推動開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，減少貿(mào)易投資壁壘和行政干預(yù)，促進(jìn)政府行為更加公開、公正和透明，加大國有企業(yè)改革力度，在建立市場經(jīng)濟(jì)體制方面取得了重要進(jìn)展。同時，政府也一直在努力爭取各國承認(rèn)中國的完全市場經(jīng)濟(jì)地位。包括新西蘭、澳大利亞等一些發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的許多國家都相繼承認(rèn)了中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，極大地推動了中國與這些國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展。但是包括美國、歐盟、日本在內(nèi)的中國最重要的貿(mào)易伙伴迄今仍沒有正式承認(rèn)中國為市場經(jīng)濟(jì)國家。

關(guān)于中國“市場經(jīng)濟(jì)地位過渡期”的第15條將于2016年12月到期終止，但這并不意味著中國可以自動取得完全市場經(jīng)濟(jì)地位。歸根結(jié)底，那些不愿意承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的W TO成員，既有對中國經(jīng)濟(jì)制度甚至意識形態(tài)的顧慮，更有對其經(jīng)濟(jì)利益受到?jīng)_擊的擔(dān)憂。特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，全球經(jīng)貿(mào)格局、各國力量對比發(fā)生變化，中國等新興經(jīng)濟(jì)體在世界經(jīng)濟(jì)中的地位凸顯。W TO成立之初的1995年，發(fā)展中國家在世界貿(mào)易中的比重不足30%，2014年這一比例已經(jīng)上升到50%。中國已成為世界第一貿(mào)易大國，在世界貿(mào)易中所占份額已達(dá)到12%。發(fā)達(dá)國家出于鞏固和強(qiáng)化其地位的需要，在第15條到期后，很可能會演化出新的規(guī)則和工具，對中國形成新的約束、新的障礙。事實上，歐盟貿(mào)易委員會已經(jīng)表示，正在對中國加入W TO的有關(guān)條款進(jìn)行評估，以決定是否在明年承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位。但無論如何，2016年以后關(guān)于中國是否具有市場經(jīng)濟(jì)地位問題的舉證責(zé)任將從中國轉(zhuǎn)移至發(fā)起調(diào)查的進(jìn)口方，對中國企業(yè)來說減輕了負(fù)擔(dān)，也降低了受歧視的概率。

內(nèi)外兼修應(yīng)對無休止的貿(mào)易摩擦

必須認(rèn)識到，即使中國取得完全市場經(jīng)濟(jì)地位，貿(mào)易摩擦也不會就此消失。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，發(fā)達(dá)國家愈加重視實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新興經(jīng)濟(jì)體大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，市場競爭將日趨激烈。一些國家采取貿(mào)易保護(hù)主義措施扶持本國產(chǎn)業(yè)，對市場的進(jìn)一步開放持保守態(tài)度，全球貿(mào)易摩擦仍將處于高發(fā)期。

中國作為快速崛起的貿(mào)易大國，遭遇越來越多的貿(mào)易摩擦和沖突有其歷史必然性。研究表明，貿(mào)易摩擦的發(fā)生與貿(mào)易規(guī)模和貿(mào)易結(jié)構(gòu)都有關(guān)聯(lián)：出口越多，遭遇反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查的可能性越大；產(chǎn)品技術(shù)含量越低，被調(diào)查的可能性越大。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，中國遭遇貿(mào)易摩擦的產(chǎn)業(yè)范圍越來越廣，由傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)延伸，由紡織、輕工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品向鋼鐵、化工、機(jī)電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品擴(kuò)散。

應(yīng)對貿(mào)易摩擦，需要政府和企業(yè)共同努力，理性看待，內(nèi)外兼修。一方面，要練好內(nèi)功，提高自主創(chuàng)新能力，增強(qiáng)綜合實力，推動出口產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢由價格優(yōu)勢為主向技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。另一方面，要提升國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語權(quán)，在多邊、區(qū)域、雙邊范疇積極推動和引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制訂；繼續(xù)加強(qiáng)貿(mào)易摩擦和貿(mào)易壁壘的預(yù)警監(jiān)控工作；以更加靈活和積極的態(tài)度，妥善應(yīng)對貿(mào)易摩擦，維護(hù)合法權(quán)益。

積極參與和推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

盡管入世承諾已履行完畢，但中國開放市場的步伐一直沒有停止。在積極參與多邊合作的同時，中國也在加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，旨在對外擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)合作、積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)，對內(nèi)推動產(chǎn)業(yè)升級、深化體制改革。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生以后，國際國內(nèi)形勢發(fā)生巨大變化。W TO多哈回合進(jìn)展緩慢，多邊貿(mào)易合作受阻給區(qū)域合作留下了空間，區(qū)域自貿(mào)協(xié)定日益成為推動國際經(jīng)貿(mào)合作的主要力量。世界上幾乎所有經(jīng)濟(jì)體都加入了至少一個自由貿(mào)易協(xié)定。從目前發(fā)展趨勢看，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定具有覆蓋領(lǐng)域廣、開放標(biāo)準(zhǔn)高的特征，無論是談判進(jìn)展速度還是預(yù)期成果都遠(yuǎn)高于多邊貿(mào)易談判。TPP(跨太平洋(601099,股吧)伙伴關(guān)系協(xié)議)、TT IP(跨大西洋(600558,股吧)貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議)、RCEP(區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系)等大型區(qū)域貿(mào)易談判影響力迅速上升。特別是美國所主導(dǎo)的TTP、TT IP和TISA(服務(wù)貿(mào)易協(xié)議)等區(qū)域合作框架，開放標(biāo)準(zhǔn)高、涵蓋領(lǐng)域廣、規(guī)則要求嚴(yán)，有可能發(fā)展為新一輪國際貿(mào)易規(guī)則的主流。

在這種情況下，中國面臨來自兩方面的風(fēng)險。其一是在規(guī)則制定中被邊緣化。隨著越來越多的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，W TO在制定和維護(hù)國際貿(mào)易規(guī)則中的核心地位將被邊緣化，入世給中國帶來的紅利也將在很大程度上被稀釋，中國在W TO中所獲得的話語權(quán)將被架空，在新一輪國際貿(mào)易治理中將面臨被邊緣化、被迫“二次入世”的風(fēng)險；其二是實際經(jīng)濟(jì)利益受損。中國主要貿(mào)易伙伴幾乎都加入了TPP或TT IP談判，一旦TPP和TTIP進(jìn)入實施階段，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的排他性和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)將對中國對外貿(mào)易造成嚴(yán)重不利影響。以TPP為例，研究表明，TPP導(dǎo)致參與協(xié)定的部分亞洲國家產(chǎn)品擠占中國在美國的出口市場份額，到2025年中國因此所遭受的利益損失在TPP11國的情況下為210億美元，在日本、韓國、印尼、泰國、菲律賓5國加入后將達(dá)到840億美元。

中國于2002年與東盟簽訂了《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，決定在2010年建成中國-東盟自貿(mào)區(qū)，由此正式啟動了中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。自那以后，中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速，至2015年6月17日簽署與澳大利亞自貿(mào)協(xié)定，中國已簽署14個自貿(mào)協(xié)定，涉及22個國家和地區(qū)，按2014年貿(mào)易額計算，與自貿(mào)協(xié)定伙伴成員的貿(mào)易額在中國貿(mào)易總額中的比重接近40%。此外還有7個自貿(mào)協(xié)定正在談判中，涉及22個國家。自貿(mào)協(xié)定所涵蓋的內(nèi)容也越來越寬泛，由最初以關(guān)稅減讓等傳統(tǒng)議題為主，發(fā)展到既包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等傳統(tǒng)領(lǐng)域，也包括競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、環(huán)境保護(hù)等“21世紀(jì)議題”。

毋庸諱言，中國已經(jīng)簽署自貿(mào)協(xié)定的伙伴國家和地區(qū)大多是發(fā)展中國家和周邊國家和地區(qū)，已簽署的自貿(mào)協(xié)定大多以關(guān)稅減讓等傳統(tǒng)議題為主，無論是深度還是廣度都無法與TPP和TT IP相提并論。未來中國還將繼續(xù)加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐，包括加快推進(jìn)RCEP（包括中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度以及東盟10國在內(nèi)）等，進(jìn)一步提高自貿(mào)區(qū)建設(shè)的速度和質(zhì)量，更加積極有為地推進(jìn)更高水平的對外開放，以對外開放的主動贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動。

同時推進(jìn)兩種自貿(mào)區(qū)

在加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的同時，中國也在通過建設(shè)自貿(mào)園區(qū)等方式，進(jìn)行單邊自主推進(jìn)貿(mào)易和投資的自由化與便利化的嘗試，與更高水平國際規(guī)則接軌，以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新。

2013年9月中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立。上海自貿(mào)區(qū)旨在推動加快轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。在投資領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)以金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)為重點(diǎn)領(lǐng)域，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放；探索建立負(fù)面清單管理模式，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度；改革境外投資管理方式，支持區(qū)內(nèi)各類投資主體開展多種形式的境外投資。在貿(mào)易領(lǐng)域，積極培育貿(mào)易新型業(yè)態(tài)和功能；深化國際貿(mào)易結(jié)算中心試點(diǎn)，鼓勵企業(yè)統(tǒng)籌開展國際國內(nèi)貿(mào)易，實現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展。在金融領(lǐng)域，加快金融制度創(chuàng)新，建立與自由貿(mào)易試驗區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制，促進(jìn)跨境融資便利化；推動金融服務(wù)業(yè)對符合條件的民營資本和外資金融機(jī)構(gòu)全面開放，鼓勵金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新。

上海自貿(mào)區(qū)成立后，在以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的事中事后監(jiān)管制度等方面，進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新，積累了一定的成功經(jīng)驗。2014年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)在廣東、天津、福建再設(shè)三個自由貿(mào)易園區(qū)，以上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特點(diǎn)，充實新的試點(diǎn)內(nèi)容。

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的形勢下，四個自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)將成為全面、加速推進(jìn)國內(nèi)體制和規(guī)則改革的新高地，創(chuàng)新開放模式，擴(kuò)大開放范圍，提高開放水平，對外探索與更高水平國際規(guī)則相接軌，對內(nèi)倒逼和深化體制改革，激發(fā)內(nèi)在的增長活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

內(nèi)外兩種自貿(mào)區(qū)是中國繼入世之后又一輪重大開放的突破口和載體。通過兩種自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，中國將實施新一輪高水平對外開放，探索對外開放的新路徑和新模式，進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化，參與更高水平國際分工和競爭，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。

（作者系商務(wù)部研究院國際市場研究部研究員）