我國社會矛盾調(diào)解治理模式創(chuàng)新研究

魏淑艷　向鏡烽　王穎

摘要：我國地方政府社會管理創(chuàng)新綜合試點經(jīng)過積極探索，各地形成了多種社會矛盾調(diào)解治理新模式，對于促進地方社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但這些社會矛盾治理創(chuàng)新模式仍然存在制度創(chuàng)設(shè)不足、控制為主、治理成本高及人治化、運動式色彩濃厚等問題，根源在于社會矛盾治理的理念落后、法治化治理模式不足和政府治理轉(zhuǎn)型不夠，部分抵消了社會矛盾治理模式的效果。為此，要積極構(gòu)建政府與社會共治的模式，完善民意訴求和利益表達(dá)機制，積極推進依法治理模式，改變?nèi)酥魏涂刂茷橹鞯闹卫砟Ｊ?。而政府自身的治理轉(zhuǎn)型是完善社會矛盾治理模式的根本。

關(guān)鍵詞：社會矛盾；社會治理；管理創(chuàng)新

中圖分類號：D669文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2014）06-0095-08

一、我國社會管理創(chuàng)新試點中常見的社會矛盾

2010年以來，中央政法委、中央綜治委選定全國38個市和縣（市、區(qū)）作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點單位，旨在通過這些試點，摸索社會管理的經(jīng)驗，對全國起到示范引領(lǐng)作用。38個試點單位中有27個進行了社會矛盾治理的探索，占總比例的71%，可見社會矛盾治理在我國社會管理中的重要性。

（一）社會矛盾的主要來源

當(dāng)前，我國社會矛盾主要來源于民生領(lǐng)域，正如胡錦濤在十八大報告中指出：“教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品和藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難。”買不起房、看不起病、上不起學(xué)等眾多民生問題困擾著不少社會成員。因此，民生領(lǐng)域成為我國現(xiàn)階段社會矛盾的主要策源地。民生領(lǐng)域的矛盾多由社會不公引發(fā)，例如勞資矛盾、流動人口不能享受當(dāng)?shù)厥忻窕旧畲龅拿堋B(yǎng)老保障矛盾、征地拆遷所引發(fā)的社會矛盾等等，都是緣于公民正當(dāng)?shù)臋?quán)益受到侵犯，合理的利益訴求遭到漠視，或不能得到基本滿足。此外，因地方政府的不負(fù)責(zé)任、甚至政府失靈引發(fā)的干群關(guān)系沖突也非常多見，這些都危害著社會的穩(wěn)定。

（二）社會矛盾表現(xiàn)形式

就社會管理創(chuàng)新綜合試點實踐來看，當(dāng)前我國社會矛盾表現(xiàn)形式主要有各種糾紛、群體性事件和信訪的居高不下。其中，涉及土地的矛盾糾紛層出不窮、勞資矛盾呈上升趨勢、違章違建矛盾貫穿經(jīng)年、涉拆涉遷矛盾不斷、歷史遺留問題久調(diào)不決、群訪鬧訪事件頻發(fā)、利用網(wǎng)絡(luò)反映問題大增、暴力沖突事件頻現(xiàn)、流動人口對享受本地市民基本生活待遇的利益訴求高漲等。

（三）社會矛盾的特點

1.矛盾構(gòu)成越來越復(fù)雜

受多種因素影響，目前我國社會矛盾的構(gòu)成類型日益復(fù)雜化。大致可分為以下幾類：

（1）利益沖突型。社會困難群體因利益受損與政府或相關(guān)組織所產(chǎn)生的矛盾屬此類型。例如，企業(yè)改制中的下崗職工、城市拆遷中的失房居民、農(nóng)村征地中失地農(nóng)民等等，自身利益受損害而與政府、相關(guān)企業(yè)或利益群體之間的沖突。

（2）情感對立型。因城管暴力執(zhí)法、官員貪污腐敗現(xiàn)象等問題引起的干群關(guān)系對立，表現(xiàn)為仇官心理和行為即屬此型。

（3）心理失衡型。因分配不公導(dǎo)致貧富收入差距過大，加之某些富人為富不仁行為的刺激，致使一些生活貧困的社會成員心理失衡，產(chǎn)生仇富心理和行為屬此類型。

（4）暴力對抗型。因邊疆、民族、政見分歧等問題而產(chǎn)生的沖突對抗活動屬此類型。例如，國外政治勢力插手，利用我國的民族問題、邊疆問題等，支持少數(shù)恐怖分子進行暴力恐怖活動，與國家和人民對抗而產(chǎn)生的沖突類型。

2.矛盾沖突群體化

隨著社會矛盾的不斷積累，目前社會矛盾沖突群體除失地農(nóng)民外，還包括企業(yè)下崗職工、離退休人員、退伍軍人、離任村干部、計劃生育處罰對象等等，矛盾沖突的參與主體越來越多樣化、群體化。群體性事件數(shù)量持續(xù)上升。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)近幾年每年發(fā)生的群體性事件都在10萬起以上。

3.矛盾表達(dá)方式越發(fā)激烈

許多社會矛盾的表達(dá)方式日益激烈。表達(dá)方式由個體方式向群體方式轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)組織化行為，如有目的的游行、請愿、集體上訪，甚至由非暴力方式向局部騷亂、打砸沖擊政府機關(guān)等暴力方式轉(zhuǎn)化。

管理視界每個欄目名稱魏淑艷，向鏡烽，王穎：我國社會矛盾調(diào)解治理模式創(chuàng)新研究二、當(dāng)前我國社會矛盾調(diào)解治理模式的主要類型、成效及問題

（一）主要類型

縱觀我國社會管理創(chuàng)新綜合試點中所進行的社會矛盾調(diào)解治理實踐，北京東城區(qū)、太原、重慶等27個試點單位探索了社會矛盾調(diào)解治理模式，大體可分為以下幾大類型。

1. 防控結(jié)合模式

（1）治安管控。所謂社會治安防控模式，是指“在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織有關(guān)職能部門和社會各界力量，運用偵查、預(yù)防、控制、管理、打擊、教育、疏導(dǎo)等多種手段，在政治、經(jīng)濟、文化、科技等領(lǐng)域建立起來的，以人防、物防、技防、意識防相結(jié)合的反應(yīng)快速、防范嚴(yán)密、控制有效的社會治安綜合治理的組織體系和制度安排”[1]。27個試點中多家單位采用此模式，如北京東城區(qū)、陜西西安市等地均以此模式著稱。北京東城區(qū)推行了網(wǎng)格化治理模式，加強了社會治安防范治理。西安市社會綜合治理部門加大執(zhí)法力度，使重點地區(qū)社會治安工作邁上了新臺階。

（2）以制度創(chuàng)新預(yù)防化解社會矛盾。太原市等試點即是此模式代表。太原市在創(chuàng)新實踐中，注重用制度創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾。一是建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模式，出臺規(guī)定，明確嚴(yán)格規(guī)范9類應(yīng)當(dāng)評估的事項和兩類必須評估的事項；二是規(guī)范房地產(chǎn)市場運行模式；三是構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，全面落實最低工資制度，保障勞動者的基本權(quán)益。通過一年多的探索實踐，全市未發(fā)生重大群體事件，未發(fā)生重大安全事故。這種制度創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾的方法能夠從源頭防范矛盾的發(fā)生，具有顯著的預(yù)防效果。

（3）以加強“民生工程”建設(shè)預(yù)防社會矛盾。合肥等地重視通過改善民生來預(yù)防和化解社會矛盾即屬此類型。合肥市堅持以惠民導(dǎo)向促和諧，全面加強養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、救濟等社會保障，深入實施“33+X”項“民生工程”，讓發(fā)展成果更多更直接地惠及百姓。如在推進城市建設(shè)的過程中，堅持以“和諧拆遷”暖民心，先拆違、后拆遷，“一把尺子量到底”；實行拆遷安置“三榜公示”等制度，一碗水端平。幾年來，全市拆遷（違）1700多萬平方米，涉及6.7萬多戶群眾，沒有發(fā)生一起因拆遷引發(fā)的大規(guī)模群體性上訪事件。[2]

（4）通過建立綜合網(wǎng)絡(luò)信息平臺預(yù)防社會矛盾。隨著信息技術(shù)的不斷完善，將信息技術(shù)用于社會矛盾的預(yù)防處理，是試點實踐經(jīng)驗中的一項重要技術(shù)手段創(chuàng)新。在此方面，不少單位都做了大量工作。以石家莊市為例，該市運用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化手段，構(gòu)建全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的綜治工作信息化平臺，提高了社會治理的信息化水平和工作效率。

2.信訪落實與民意調(diào)查模式

（1）通過落實接訪模式暢通訴求表達(dá)渠道。我國最傳統(tǒng)的訴求表達(dá)渠道就是信訪制度，持續(xù)增長的信訪問題也是困擾政府的“老大難”問題。試點單位在處理信訪方面做了許多務(wù)實工作，形成了各自的模式。河南三門峽市實行領(lǐng)導(dǎo)掛牌接訪和接訪公示制度；抓好“五位一體”接訪模式的落實；在市、縣兩級成立由黨委常委掛帥的群眾工作部，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村設(shè)立群眾工作站（室），并賦予群工部指導(dǎo)監(jiān)督、調(diào)查督查、批評表彰、責(zé)任追究等七項職能，實現(xiàn)了信訪工作由辦信接訪向“解決問題”上轉(zhuǎn)換。同時，規(guī)范信訪秩序，對非正常上訪依法進行處置。

（2）實施“大走訪”模式進行全方位民意調(diào)查與問題處置。重慶大渡口區(qū)試點經(jīng)驗即是這種模式的代表。大渡口區(qū)在社會矛盾預(yù)防中推行干部“大下訪”，成為解決群眾訴求的“直通車”。全區(qū)機關(guān)干部入戶走訪8萬余戶居民，收集社情民意1萬余條，解決突出問題630個，幫助協(xié)調(diào)致富項目225個，落實幫扶資金60417萬元。[3]云南楚雄市公安機關(guān)深入開展“大走訪”活動。在走訪過程中，建立健全民情責(zé)任區(qū)，以村、村民小組、農(nóng)戶為單位設(shè)立三級民情責(zé)任區(qū)，采取定人、定片、定責(zé)包保的辦法，實現(xiàn)民情責(zé)任全覆蓋。以上試點經(jīng)驗可看出，民意調(diào)查能夠客觀地了解民意，迅速掌握地方熱點問題，了解社會動態(tài)，及時解決矛盾。

3.社會矛盾調(diào)解與處置模式

（1）基層工作站與心理疏導(dǎo)模式。延吉市、貴陽市即探索了這一模式。這些地方社會管理創(chuàng)新試點實踐對社會矛盾協(xié)調(diào)模式建設(shè)都是從建立基層工作站方面入手，了解民意民怨。如延吉市堅持基層在線，切實加強基層基礎(chǔ)建設(shè)。推行“三站”統(tǒng)管，在全市社區(qū)和村屯設(shè)立綜合信訪站、民生服務(wù)站、群眾工作站，及時了解民意，解決民需。貴陽市在市群工中心內(nèi)設(shè)群眾服務(wù)室、網(wǎng)絡(luò)群眾工作室、社情民意室、信訪聯(lián)席會議辦公室等7個工作機構(gòu)。群眾服務(wù)室主要突出與群眾面對面的交流和服務(wù)，正是如此，這些試點能通過利益引導(dǎo)對錯誤的利益觀進行引導(dǎo)和修正，通過心理疏導(dǎo)室對民眾矛盾進行內(nèi)心疏導(dǎo)，從而能及時地對社會矛盾進行有效協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)。還可以通過利益補償，在法治政府框架下對那些社會困難群體利益損害進行補償，維護社會公正，防止社會矛盾的發(fā)生。

（2）第三方身份的人民調(diào)解模式。人民調(diào)解是在各級調(diào)解組織的引導(dǎo)下進行的人民群眾自我管理、約束、服務(wù)的民眾自治活動，也是化解社會矛盾糾紛的重要措施。長沙、深圳等地探索了這一新模式。長沙市成立主要由退休法官、檢察官及調(diào)解經(jīng)驗豐富的人員組成的醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會，以第三方身份調(diào)處醫(yī)療糾紛。云南楚雄市組建覆蓋市鄉(xiāng)村組的人民調(diào)解組織4013個，設(shè)專兼職調(diào)解員12515名，實現(xiàn)了凡是有人群的地方就有調(diào)解組織，凡是有矛盾糾紛的地方就有調(diào)解工作在開展的目標(biāo)。[4]深圳市在全市90%以上的社區(qū)配備了700多名專職人民調(diào)解員；在公安派出所設(shè)立警民聯(lián)調(diào)室，政府出資聘請律師等法律專業(yè)人員，負(fù)責(zé)調(diào)處屬于人民調(diào)解范疇的民間糾紛和治安調(diào)解中的民事賠償，積極以調(diào)解方式結(jié)案。通過這種調(diào)解模式，使糾紛當(dāng)事人平等協(xié)商，互諒互讓，化解矛盾，消除隔閡，防止矛盾激化，有助于建立良好的社會秩序、生活秩序和工作秩序，促進安定團結(jié)，維護社會穩(wěn)定。但是這種調(diào)解模式的缺陷是，如果調(diào)解協(xié)議中有一方不履行責(zé)任，還須申請法院強制執(zhí)行，以第三方身份的人民調(diào)解模式不具備強制執(zhí)行的法律效力。

（3）“大調(diào)解”模式。我國社會矛盾調(diào)處模式是由人民調(diào)處模式、行政調(diào)處模式和司法調(diào)處模式組成的大調(diào)解模式。由于涉及部門較多、程序復(fù)雜等因素，大多數(shù)試點單位都將三個調(diào)處模式進行相互協(xié)調(diào)配合，從而搭建大調(diào)解綜合社會管理平臺。例如，深圳市構(gòu)建矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動，與信訪、公安、法院、勞動社保等部門實現(xiàn)調(diào)解聯(lián)動，并在全市90%以上的社區(qū)配備了700多名專職人民調(diào)解員；在公安派出所設(shè)立警民聯(lián)調(diào)室，政府出資聘請律師等法律專業(yè)人員，負(fù)責(zé)調(diào)處屬于人民調(diào)解范疇的民間糾紛和治安調(diào)解中的民事賠償，積極以調(diào)解方式結(jié)案。云南楚雄市組建矛盾糾紛大調(diào)解委員會網(wǎng)絡(luò)，實行人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會調(diào)解“五調(diào)對接”，成立醫(yī)患、交通事故、勞資、教育、物業(yè)、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制和環(huán)境資源等九個行政糾紛調(diào)解中心。這種大調(diào)解模式能夠杜絕推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，給當(dāng)事人提供更多的便宜和及時有效的糾紛解決方式。

（4）黨政司法等多部門共治的“一站式”綜合調(diào)處模式。貴陽市試點實踐經(jīng)驗是這種模式的代表。這種試點經(jīng)驗是建立社會矛盾綜合服務(wù)調(diào)處中心，對各類矛盾進行集中調(diào)處。例如，貴陽市創(chuàng)新構(gòu)建群眾服務(wù)工作平臺，整合管理資源，組建貴陽市群眾工作中心，在市委群工委的領(lǐng)導(dǎo)下與市信訪局合署辦公，市紀(jì)委（監(jiān)察）、法院、檢察院、公安、民政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、人力資源和社會保障等28家職能部門派員入住市群工中心，設(shè)立14個接待服務(wù)窗口，實現(xiàn)信訪工作由“中轉(zhuǎn)站”向“終點站”轉(zhuǎn)變，著力打造“責(zé)任明晰、調(diào)處有力、決策快捷、權(quán)威高效”的“一站式”綜合服務(wù)平臺。28個職能部門在群工中心設(shè)置窗口，建立部門調(diào)處、中心牽頭調(diào)處、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)處“三級調(diào)處”模式。這種社會矛盾綜合服務(wù)調(diào)處中心改變了我國行政機構(gòu)辦事拖拉的問題，能夠及時為民眾做好服務(wù)工作，解決問題，化解矛盾，從而增強了政府社會管理在群眾中的公信力。

（二）成效

1.降低了社會矛盾事件的發(fā)生數(shù)量

27個社會矛盾治理試點經(jīng)驗不同程度地減少了上訪事件和群體性事件的發(fā)生數(shù)量。正如合肥市的拆遷安置“三榜公示”制度，拆遷一千七百多萬平方米，涉及群眾人數(shù)眾多，卻沒有發(fā)生一起大規(guī)模群體性上訪事件，維護了社會的和諧穩(wěn)定，為地方經(jīng)濟發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好環(huán)境，同時對我國社會矛盾調(diào)解治理模式創(chuàng)新具有重要意義。

2.創(chuàng)新了矛盾協(xié)同調(diào)解治理模式

以上許多試點中都運用了很多調(diào)解手段，充分發(fā)揮了各個調(diào)解模式的優(yōu)勢，協(xié)同工作，彌補了單獨運作的不足。建立了部門調(diào)處、中心牽頭調(diào)處、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)處“三級調(diào)處”模式，實現(xiàn)了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”和無縫對接，民間組織也介入調(diào)解，這對我國社會矛盾調(diào)解治理工作有顯著的效果。

3.推進了民主工作方式，使民眾有話語表達(dá)權(quán)和利益訴求渠道

很多試點單位在社會矛盾治理方面都注重落實接訪制度工作，并且進行干部“大下訪”活動聽取群眾心聲，注意以民主工作方式解決問題。重慶大渡口區(qū)還開展“三進三同”、“結(jié)窮親”活動，征集民意，傾聽群眾心聲，讓群眾把問題講出來，這相對于以前的官僚主義的工作方式是一大進步，更是調(diào)處社會矛盾、促進社會穩(wěn)定和諧的良策。正如于建嶸教授所言，“只有當(dāng)社會的所有成員，特別是底層階層都感到有利益表達(dá)的渠道，并意識到這種表達(dá)是有效的時候，這個社會才是健康和諧的”[5]。

4.提高了服務(wù)型政府建設(shè)水平

服務(wù)型政府就是為社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，在此基礎(chǔ)上形成政府治理制度安排的政府。[6]我國的服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)取得了不小的進步，相比過去而言，政府在服務(wù)意識、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式上都有了不少改觀，在以上試點經(jīng)驗中，政府充當(dāng)了服務(wù)的角色，通過民生制度創(chuàng)新和大量民生建設(shè)措施，加強了養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、救濟等社會保障，以此尋求服務(wù)社會、化解社會矛盾的辦法和出路。這對于有傳統(tǒng)“官本位”思想的政府而言，從辦公室政治到積極主動為社會服務(wù)，是一個顯著的進步。

（三）主要問題

通過對試點單位的實踐研究可以發(fā)現(xiàn)，社會矛盾治理工作已經(jīng)取得了很大的成效，初步形成了適應(yīng)我國基層社會矛盾調(diào)解治理的模式。但是這些調(diào)解治理模式仍然存在一些問題，亟待研究解決。

1.整體上社會矛盾治理模式剛性不足

進行社會矛盾治理的試點單位對社會矛盾調(diào)解治理多是自定紅頭文件，缺乏地方性法規(guī)的政策保障。政府都是根據(jù)現(xiàn)有工作需求作出政策性規(guī)定。而社會矛盾治理的剛性制度創(chuàng)設(shè)非常必要，它是開展矛盾調(diào)解和治理工作的依據(jù)，如果沒有一以貫之的制度規(guī)范，調(diào)解治理工作中的隨機性則不可避免。只有創(chuàng)設(shè)法治化治理模式才能實現(xiàn)穩(wěn)定的效果，才有助于政府的治理能力提升，提高矛盾治理的水平。

2.人治、運動化色彩仍顯突出

從現(xiàn)有案例來看，許多社會管理創(chuàng)新試點的經(jīng)驗，都是依賴于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)意、思路與熱情得以創(chuàng)造和產(chǎn)生，創(chuàng)新模式多具有臨時性、運動性的特點，缺乏法律法規(guī)手段做保障，因此，容易出現(xiàn)人走茶涼的問題。而且，矛盾解決往往是因人而異，因而具有濃厚的人治色彩。而社會矛盾治理，無論是各種政策還是程序或制度都需要合法的來源和實施依據(jù)，特別是社會矛盾治理模式涉及到各種糾紛，更是需要借助法律的公正性來裁定。而在所有試點中法治化模式并不普遍，社會矛盾調(diào)解治理隨意性特點仍比較明顯。

3.矛盾預(yù)防治理模式仍以控制為主

在預(yù)防治理方面，采取控制的模式。多數(shù)試點都是通過社會治安防控和民生改善來進行預(yù)防工作，沒有從社會矛盾的根源上進行預(yù)防，總想一味地控制社會矛盾的發(fā)生。實際上，許多矛盾的發(fā)生根子在政府不能依法行政，政府與民爭利。在當(dāng)今社會矛盾多元化的情況下，更應(yīng)該建立從根源上預(yù)防社會矛盾出現(xiàn)的有效模式，而不是控制式的、本末倒置式的治理。

（四）模式問題產(chǎn)生的根源

1.矛盾調(diào)解治理理念落后

地方政府社會矛盾調(diào)解治理過程表明，傳統(tǒng)理念依舊存在，強制維穩(wěn)的觀念、控制至上的觀念仍占主導(dǎo)地位，這種觀念導(dǎo)致用權(quán)力壓制社會，容易導(dǎo)致矛盾的升級。目前，被有些地方奉為經(jīng)驗的網(wǎng)格化治理模式，就是控制思維的表現(xiàn)，管理成本高昂，不利于社會矛盾的政社合作治理。[7]

2.矛盾調(diào)解治理模式多處于末端治理

這表現(xiàn)為現(xiàn)有矛盾調(diào)處模式大多是在矛盾發(fā)生之后，如處理信訪案件，處于治理過程的末端，只能被動地對現(xiàn)有矛盾應(yīng)急處置，無法從源頭上對社會矛盾的產(chǎn)生進行治理。這種反應(yīng)性的調(diào)解方式非常被動，往往是救火式的。同時，我國社會矛盾調(diào)解治理的制度缺失和法規(guī)缺陷，致使一些地方政府或領(lǐng)導(dǎo)干部在社會矛盾治理決策上有較大的隨意性，體現(xiàn)出人治化的思維與特點。

3.政府自身治理轉(zhuǎn)型滯后部分抵消了社會矛盾治理模式的效力

不可否認(rèn)，許多社會矛盾的制造者是政府自身，某些政府官員的不負(fù)責(zé)任、違法行政、服務(wù)工作不到位等制造了不少矛盾。如政府不顧資源環(huán)境，片面追求GDP的行為，制造了大量的社會矛盾，民眾大規(guī)模的環(huán)境抗?fàn)幘褪潜憩F(xiàn)。所以，政府治理轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。

三、社會矛盾治理模式的完善對策

（一）建立服務(wù)與疏導(dǎo)相結(jié)合的社會矛盾治理模式

綜觀社會矛盾治理的27個試點經(jīng)驗，社會矛盾治理基本都采取了社會治安防控、民生改善、信訪落實、下基層接訪等措施來預(yù)防和處置社會矛盾，其產(chǎn)生的積極作用值得肯定。但上述治理模式仍表現(xiàn)出強制性、人治性、隨意性的特征，今后應(yīng)通過制度建設(shè)來建立服務(wù)與疏導(dǎo)結(jié)合的治理模式。

1.完善基本公共服務(wù)和困難群體扶助制度

基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)，政府應(yīng)加大投入和管理力度，建立和完善基本公共服務(wù)制度。同時，對由于政策調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌等形成的社會困難群體提供社會救濟、社會福利和扶貧等措施來滿足他們基本生活需求，保障他們的合法權(quán)益。這本質(zhì)上是建立服務(wù)型政府。

2.健全和完善社會心理疏導(dǎo)機制

經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的一系列問題，導(dǎo)致一些社會成員的價值觀崩塌和心理失衡，進而滋生社會冷漠和社會報復(fù)心態(tài)，社會治安事件頻發(fā)，治安形勢惡化，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。其中有些問題，如果政府和社會組織能夠進行及時有效疏導(dǎo)，一些矛盾和失衡心理就能在健康的軌道上獲得緩解。因此，有必要依托政府民政部門、社區(qū)、專業(yè)性民間組織建立困難群體心理咨詢和困難援助機構(gòu)，對困難群體中陷入心理與生活困境的成員進行心理干預(yù)和救濟，形成強大的咨詢疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)來消除社會絕望心理。如此，才能最大限度地減少社會報復(fù)和社會傷害事件，促進社會和諧。而這類組織的有效運行，仍需要依賴政府的財政支持，政府應(yīng)該通過購買公共服務(wù)的方式給予財政支持。

3.運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立社會矛盾預(yù)警機制

大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會管理領(lǐng)域的運用已經(jīng)開始，今后應(yīng)進一步探索將其用于社會矛盾預(yù)警機制建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)?！洞髷?shù)據(jù)時代》作者指出，“大數(shù)據(jù)是社會的一種新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數(shù)據(jù)進行分析，獲得巨大價值的產(chǎn)品和服務(wù)，或深刻的洞見”[8]。大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)在公共衛(wèi)生、交通運輸領(lǐng)域開始發(fā)揮作用。今后應(yīng)嘗試推進它在社會矛盾預(yù)警機制建設(shè)方面發(fā)揮作用?！八^社會矛盾預(yù)警機制是指在社會矛盾處于潛伏時期，能夠及時觀察、預(yù)告有關(guān)跡象，并予以恰當(dāng)處置的組織體系和制度設(shè)計”。[9]它是預(yù)防社會矛盾的一個重要機制。為了防止社會矛盾的惡化和爆發(fā)，必須建立暢通的反應(yīng)模式和社會矛盾信息及時準(zhǔn)確的檢測和預(yù)警。這一模式依靠信息的收集、跟蹤、分類排查和處理，通過觀察和及時預(yù)警，提高政府化解社會矛盾的能力，預(yù)防社會矛盾的升級。當(dāng)前，各級地方政府可以通過對輿情監(jiān)測進行輿情分析，了解民意動態(tài)和民眾訴求，及時進行矛盾處置，防止矛盾升級，將社會矛盾消解在萌芽狀態(tài)。

（二）完善民意訴求和利益補償機制

目前27個進行社會矛盾治理的試點中，在訴求表達(dá)模式建設(shè)方面都比較重視信訪制度和民意調(diào)查。但是民意調(diào)查基本都是通過干部進行的“大走訪”活動，這樣比較耗時耗力，工作效率不高。在做好信訪制度建設(shè)與民意調(diào)查的基礎(chǔ)上更應(yīng)該注意以下幾點。

1.推行地方經(jīng)濟社會決策的利益相關(guān)者聽證制度

現(xiàn)在許多矛盾來源于民眾對政府決策的不認(rèn)同。為減少社會矛盾，地方政府應(yīng)建立民生性決策的聽證制度。這樣可以使行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的機會。這種聽證制度可以為利益相關(guān)民眾就有關(guān)問題直接陳述意見、反映問題提供保障，也有利于行政機關(guān)了解民眾迫切困難與問題，及時調(diào)整不當(dāng)政策，從而在源頭上減少矛盾的發(fā)生，減輕信訪的壓力。

2.建立網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查制度

當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)基本普及，網(wǎng)民數(shù)量占總?cè)丝诘?4%。網(wǎng)民數(shù)量的增多，不僅推動了我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，更增進了網(wǎng)絡(luò)民意與政府公共治理間的互動。地方政府應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一新的技術(shù)形式，建立網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查制度，開辟地方網(wǎng)絡(luò)民意通道，及時了解民生訴求，了解民眾對政府行政管理的反響，對當(dāng)?shù)卣卮笳咝袆舆M行事前事后的調(diào)查評估，為政策作未來調(diào)整提供重要參考。

3.政府以購買公共服務(wù)方式委托民間組織進行社會問題調(diào)查

僅僅依靠政府官員走訪了解民間訴求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事實上政府官員的精力無法承擔(dān)了解巨量社會訴求的強度，成本還很高。因此，政府應(yīng)通過購買公共服務(wù)的方式，委托民間組織深入民間，進行社會調(diào)查，了解民間意愿，及時處理民眾要求解決的政策及社會問題。

4.建立公平公正的利益補償機制

近年來，每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬起，根據(jù)社科院藍(lán)皮書的報告，群體性事件涉及的社會沖突有三個焦點問題：征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)境保護，征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染加上勞資關(guān)系問題引發(fā)的群體事件占到30%左右，其他的占20%左右，環(huán)境保護問題正日益成為社會問題。 [10]大量的利益損害，引發(fā)了大量的社會群體性事件。因此，建立公平公正的利益補償機制有利于預(yù)防社會矛盾的發(fā)生，減少社會矛盾，保持社會安定。此外，政府還應(yīng)該超脫利益羈絆，不與民爭利，建立公平公正的利益補償機制，保護困難群體的合法利益，維護社會公平公正。

（三）建立社會矛盾法治化調(diào)節(jié)處置模式

從我國社會管理創(chuàng)新試點經(jīng)驗可以看出，目前一些試點在社會矛盾處置方面多數(shù)運用人民調(diào)解和人民、行政、司法聯(lián)合調(diào)處模式，取得了顯著成效。但是，大量的社會矛盾僅僅依靠行政司法部門調(diào)解來解決，顯然成本較高，而且不利于法治社會的建設(shè)，應(yīng)該采取兩步走策略。一是適用調(diào)解則調(diào)解。可以把人民調(diào)解置于首位，但應(yīng)借助社會組織的力量，即發(fā)揮法律專業(yè)性民間組織的作用，調(diào)解社會矛盾，減少行政成本。二是對適法的社會矛盾，推動其進入法律渠道，通過法律途徑作出公正的裁判。經(jīng)過一段時間的過渡，使大量信訪案件的解決從屬于法律化模式。

（四）完善社會矛盾治理責(zé)任追究制度

在所有試點中都一直強調(diào)怎樣去加強矛盾調(diào)解治理的便民服務(wù)，忽略了對調(diào)解治理工作中的監(jiān)督和責(zé)任模式的落實。針對矛盾調(diào)處工作中的問題，要通過制度規(guī)定明確領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，對各級政府官員的行政過錯和失職行為進行責(zé)任追究，以防止“不作為”現(xiàn)象頻出。必須對打壓信訪群眾的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員依法處置，要全面落實信訪積案排查化解責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)包案制。建立責(zé)任追究制度包括兩個方面：一是對因損害民眾利益，造成嚴(yán)重社會問題的決策者和執(zhí)行者進行責(zé)任追究；二是對漠視民眾合理訴求，拖延、不作為的管理者進行責(zé)任追究。本質(zhì)上要建立責(zé)任政府，明確相關(guān)各部門的職能和職責(zé)，協(xié)調(diào)各職能部門和執(zhí)法機構(gòu)的工作責(zé)任，讓各部門切實承擔(dān)起相應(yīng)的部門責(zé)任和個人責(zé)任。

（五）政府必須實現(xiàn)自身的治理轉(zhuǎn)型

要從根本上減少社會矛盾，避免政府成為“麻煩制造者”，本質(zhì)上要依賴政府治理轉(zhuǎn)型。為此，政府需要進行三個方向的轉(zhuǎn)型。

1.政府要進一步由官僚化政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。政府要在觀念、制度、組織、管理方式等方面全面改革現(xiàn)有政府治理模式，建立服務(wù)型政府，完善基本民生保障制度，保障人民基本的民生權(quán)利。近十多年來，中國地方政府在此方面進步堪稱顯著，但許多基層政府仍然未擺脫官僚化政府的本質(zhì)，服務(wù)型政府建設(shè)遠(yuǎn)未完成，仍需要鼎力推進。

2.政府要由人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。社會矛盾治理創(chuàng)新固然重要，從源頭上遏制矛盾滋生更為重要。當(dāng)前社會矛盾林林總總，原因眾多，但諸多矛盾根源卻在政府。或者政府與民爭利，損害民眾合法利益；或者企業(yè)污染環(huán)境，民眾維權(quán)，政府偏袒企業(yè)；或者勞資糾紛，政府偏袒資方；等等。情況不盡相同，但根子在于政府是人治政府，不能依法公正行政。理論上，政府是人民利益的代表者和保護者，而現(xiàn)實中，當(dāng)手握公共權(quán)力的政府侍強凌弱時，官民之間的矛盾便不可避免，進而對立沖突。因此，要減少社會矛盾，政府必須由人治政府轉(zhuǎn)型為法治型政府，必須依法行政，維護社會公正，這即是維護憲法和法律的尊嚴(yán)，也是保障人民合法權(quán)益，減少社會矛盾產(chǎn)生的根本。