泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治的聯(lián)動(dòng)建設(shè)

張積儲(chǔ)++鐘凰元

摘要： 泛珠三角市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來(lái)，區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)不僅是該地區(qū)環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，更是現(xiàn)代憲政制度所確認(rèn)的人權(quán)保障工程。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治的現(xiàn)狀以及所面臨的困境，要大力推進(jìn)環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)，并按照環(huán)境法治的要求搞好環(huán)境立法、司法和執(zhí)法，將環(huán)境保護(hù)全面納入法治軌道，加快區(qū)域環(huán)境法治的步伐，促進(jìn)泛珠三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境法治；區(qū)域聯(lián)動(dòng)；泛珠三角

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2014）06-0043-06

珠三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放的最前沿陣地，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍的區(qū)域之一。時(shí)代以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使珠三角地區(qū)不斷擴(kuò)大自己的腹地，逐步推進(jìn)與周邊省市區(qū)以及珠江流域的經(jīng)濟(jì)合作，構(gòu)筑一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、市場(chǎng)廣闊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。早在2003年7月，現(xiàn)任中央政治局常委，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江（曾任廣東省委書記）就首先提出了“泛珠三角”這一說(shuō)法，并得到了鄰近各省市區(qū)的積極響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)了從珠三角到泛珠三角的飛躍。至今為止，泛珠三角區(qū)域范圍已經(jīng)擴(kuò)張到：廣東、福建、江西、廣西、海南、湖南、四川、云南、貴州等中國(guó)九個(gè)省（區(qū)），再加上香港和澳門兩個(gè)地區(qū)，[1]形成了頗具特色和影響力的“9+2”共建經(jīng)濟(jì)圈。[2]在這之中，差異互補(bǔ)、合作共贏是泛珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它所形成的區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展是泛珠三角區(qū)域建設(shè)的重要標(biāo)志，但是伴隨著區(qū)域一體化的迅速發(fā)展，泛珠三角地區(qū)仍走著“先污染后治理”的發(fā)展老路，[3]不能很好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，環(huán)境法治仍是該地區(qū)環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。[4]鑒于此，本文將從區(qū)域聯(lián)動(dòng)建設(shè)的角度，分析泛珠三角環(huán)境法治的理論與實(shí)踐，為泛珠合作的全面推進(jìn)提供一些參考。

一、泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的法理基礎(chǔ)

發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和自治權(quán)是第三代人權(quán)中的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代憲政制度所確認(rèn)的重要憲法權(quán)利。[5]作為國(guó)際人權(quán)和國(guó)內(nèi)人權(quán)的統(tǒng)一，發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和自治權(quán)都是區(qū)域法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)中不可忽視的憲法權(quán)利，也是泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的重要法理依據(jù)。

（一）發(fā)展權(quán)是區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的終極目標(biāo)

發(fā)展權(quán)作為人權(quán)體系中的一項(xiàng)基本人權(quán)，其權(quán)利主體和責(zé)任主體都具有廣泛性和統(tǒng)一性。首先，國(guó)家、集體和所有個(gè)人都應(yīng)當(dāng)是發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體。國(guó)家有滿足自身發(fā)展的權(quán)利，集體有按照集體內(nèi)部成員的特性，選擇適合自己的發(fā)展方式。其次，國(guó)家、集體和所有個(gè)人又是發(fā)展權(quán)的責(zé)任主體。國(guó)家、集體和所有個(gè)人在滿足自身發(fā)展的同時(shí)，不得侵犯其他國(guó)家、集體和個(gè)人的發(fā)展權(quán)利。區(qū)域法治的運(yùn)動(dòng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是“一個(gè)具有許多規(guī)定和關(guān)系的豐富的總體”，[6]38是一個(gè)兼具統(tǒng)一性與多樣性的綜合體。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法治就是對(duì)發(fā)展權(quán)的一種限制，禁止以環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的代價(jià)。該觀點(diǎn)具有其一定的合理性，但是必須認(rèn)清一點(diǎn)，環(huán)境法治并不是為了限制各區(qū)域的發(fā)展，而是為了能夠讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好地向前發(fā)展。泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)對(duì)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，能夠保障泛珠三角區(qū)域環(huán)境資源的合理配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）環(huán)境權(quán)是區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的直接目的

環(huán)境權(quán)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的法權(quán)基礎(chǔ)和依據(jù)，是區(qū)域法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)中的一項(xiàng)重要憲法權(quán)利。環(huán)境權(quán)是在生存權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)一項(xiàng)新的基本人權(quán)，它對(duì)彌補(bǔ)生存權(quán)在可持續(xù)發(fā)展方面的缺漏具有無(wú)可替代的作用。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，其權(quán)利主體和責(zé)任主體同發(fā)展權(quán)一樣，具廣泛性和統(tǒng)一性。它既是一項(xiàng)個(gè)體權(quán)利，又是一項(xiàng)集體權(quán)利，同時(shí)還是一項(xiàng)代際權(quán)利。環(huán)境資源的保護(hù)涉及到每個(gè)國(guó)家、區(qū)域、集體和個(gè)人，這些權(quán)利主體在享有環(huán)境權(quán)利，也承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。確定于1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中的共同但有區(qū)別原則，正是國(guó)際社會(huì)綜合考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)保護(hù)的關(guān)系，以確定一個(gè)實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任合理分配的聯(lián)合機(jī)制。國(guó)際社會(huì)達(dá)成的共同但有區(qū)別的責(zé)任分配原則，對(duì)我國(guó)泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)具有積極的借鑒意義。泛珠三角區(qū)域是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的地區(qū)，大到區(qū)域內(nèi)的部分地域，小到區(qū)域內(nèi)部的省、縣，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都是不一樣的，根據(jù)“共同但有區(qū)別”原則，各區(qū)域?qū)τ诃h(huán)境保護(hù)承擔(dān)著不一樣的責(zé)任。但是任何集體、個(gè)人都有趨利性，不想承擔(dān)過(guò)多的環(huán)境責(zé)任。泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)是對(duì)共同但有區(qū)別責(zé)任原則的保障，確保每個(gè)區(qū)塊主體承擔(dān)起屬于自己的環(huán)境責(zé)任，直接保障區(qū)域內(nèi)部成員的環(huán)境權(quán)利。

（三）自治權(quán)是區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的重要內(nèi)容

自治權(quán)既是一項(xiàng)國(guó)際人權(quán)，又是一項(xiàng)國(guó)內(nèi)人權(quán)。它是憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，每個(gè)省份都擁有一定的自治權(quán)利，尤其是少數(shù)民族地區(qū)擁有著高度的自治權(quán)。根據(jù)自治權(quán)的基本內(nèi)涵，每個(gè)省份都可以在憲法、法律的框架下，根據(jù)自身的情況，制定適合自己的發(fā)展的法規(guī)規(guī)章。區(qū)域法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一種以新的法治理念為基礎(chǔ)，即“區(qū)域性的規(guī)則共治”。[7]87共治與自治是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體，共治要建立在自治權(quán)的基礎(chǔ)上，但同時(shí)又要對(duì)自治權(quán)進(jìn)行一定限制。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治，就意味著泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)需要在一定程度上犧牲“9+2”共建經(jīng)濟(jì)圈的自治權(quán)，將各省份的部分自治權(quán)讓渡給某個(gè)特殊機(jī)構(gòu)，以期通過(guò)該特殊機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任合理分配。我國(guó)的地域具有嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割和嚴(yán)重的區(qū)域分割特性，[8]2這就造成實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境法治必須沖破各區(qū)域完全自治的理念，將區(qū)域內(nèi)部多方主體視為平等主體，通過(guò)各方主體之間的協(xié)商，以圖制定出共治規(guī)則。自治權(quán)的規(guī)定有利有弊，利在于能夠?qū)崿F(xiàn)因地制宜，弊在于過(guò)分重視本區(qū)劃的利益。環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)就是要發(fā)揮自治權(quán)的優(yōu)勢(shì)所在，克服地方政府過(guò)分重視地方利益，以期達(dá)成環(huán)境法治共治的局面，有利于促進(jìn)泛珠三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展。華 南 理 工 大 學(xué) 學(xué) 報(bào)（社 會(huì) 科 學(xué) 版）

第6期張積儲(chǔ) 等：泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治的聯(lián)動(dòng)建設(shè)

二、泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，為了深入貫徹落實(shí)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，增強(qiáng)泛珠三角區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)泛珠三角地區(qū)的一體化發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省人民政府相繼頒布與修訂了一系列地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，如《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》、《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)條例》、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》、《廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于珠三角地區(qū)執(zhí)行國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)水污染物特別排放限值的通知》以及《廣東省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等；此外，為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源的合理配置和環(huán)境保護(hù)的合理規(guī)劃，以廣東省人民政府為主的泛珠三角區(qū)域還印發(fā)和貫徹實(shí)施了《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的實(shí)施意見》等區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃文件，分別對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行分類指導(dǎo)。這些不斷完善的環(huán)保規(guī)范性文件，充分推動(dòng)了區(qū)域環(huán)境法治的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，更好地營(yíng)造了公平、開放、規(guī)范的泛珠三角合作環(huán)境。與此同時(shí)，泛珠三角區(qū)域的各個(gè)地方政府也更加重視可持續(xù)發(fā)展理念在工作實(shí)踐中的運(yùn)用，[9]12-13積極響應(yīng)國(guó)家政府的要求，不斷改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)構(gòu)建區(qū)域環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提升整體工作效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在已初步建立的區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化體制機(jī)制基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取到2020年能夠?qū)崿F(xiàn)建成全面、協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)，[10]形成泛珠三角生態(tài)城市群。這不僅對(duì)泛珠三角地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的意義。

現(xiàn)如今，泛珠三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)取得階段性成果?！吨榻侵蕲h(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》確定的2010年主要階段性目標(biāo)任務(wù)基本完成，[11]泛珠三角環(huán)境質(zhì)量總體情況維持在一個(gè)基本穩(wěn)定的狀態(tài)，局部地區(qū)還有不斷優(yōu)化的趨勢(shì)，區(qū)域內(nèi)的大江大河和主要水道的水質(zhì)情況基本符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，空氣中的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳以及可吸入顆粒物等主要污染物均在可控范圍內(nèi)。但是，泛珠三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)不斷優(yōu)化的同時(shí)，仍然臨著嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)。部分地區(qū)江河段污染嚴(yán)重，給水、排水系統(tǒng)不完善，區(qū)域內(nèi)跨界水體污染治理困難，縣、鎮(zhèn)、村的生活垃圾普遍沒(méi)有得到無(wú)害化處理，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保執(zhí)行力度較差等，這些區(qū)域性、復(fù)合型、壓縮型的環(huán)境問(wèn)題已成為制約泛珠三角環(huán)保一體化發(fā)展的重要因素。

三、泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的困境

雖然說(shuō)現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)取得顯著的成果，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量也基本維持穩(wěn)定，整體環(huán)境質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，泛珠三角環(huán)境污染問(wèn)題呈區(qū)域化發(fā)展，跨界污染、污染轉(zhuǎn)移與行政分割、地方本位、信息封閉的矛盾仍然十分棘手，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)仍面臨著重大挑戰(zhàn)。[12]8-11

（一）行政分割，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)

在嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題面前，由于泛珠三角各行政區(qū)劃所追求的利益不同，區(qū)域內(nèi)缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)確保環(huán)保規(guī)劃的實(shí)施，沒(méi)有形成一套制度化和程序化的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、反饋機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，[13]導(dǎo)致泛珠三角區(qū)域的環(huán)境法規(guī)、規(guī)章忽視了區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制的設(shè)計(jì)。通常各省區(qū)在設(shè)計(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，只是考慮到是否有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻并不為整體區(qū)域的環(huán)保利益考慮，極易引發(fā)行政區(qū)域間出現(xiàn)環(huán)境治理的空白區(qū)域，更嚴(yán)重的是，行政區(qū)之間污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象以及跨行政區(qū)污染事件頻發(fā)，一旦這些事件久拖不決，不僅環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)有效的解決，甚至可能激發(fā)成群體性事件，[14]導(dǎo)致他們?cè)谔幚砗蛥f(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題時(shí)難上加難。另外，對(duì)于區(qū)域內(nèi)部分地方政府所倡導(dǎo)的區(qū)域環(huán)境合作、共同治理環(huán)境，雖說(shuō)在現(xiàn)階段有一定的可行性，但是這僅僅是一種政府倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，偏向于依賴政策引導(dǎo)，許多共識(shí)是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來(lái)保證，缺乏法律有效性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性，[15]也間接導(dǎo)致了該區(qū)域環(huán)境法治面臨著更大的威脅與挑戰(zhàn)。

（二）地方本位，缺乏法律審查機(jī)制

地方本位一直是中國(guó)社會(huì)存在的老大難問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，泛珠三角地區(qū)的部分地方政府為保護(hù)和擴(kuò)大本地利益，片面強(qiáng)調(diào)地方特殊性，[16]忽視了構(gòu)建有效的監(jiān)督審查機(jī)制約束其違法行為。首先，由于缺乏監(jiān)督審查機(jī)制，部分地方政府對(duì)上位法規(guī)定的內(nèi)容和旨意視而不見，制定了符合自身利益需求和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)和政策，并冠之以“法律依據(jù)”，這與我國(guó)法治發(fā)展道路是背道而馳的。其次，現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境法治規(guī)范缺乏一套明確的法律審查機(jī)制，缺少對(duì)區(qū)域環(huán)境管理的督促審查，僅僅是在監(jiān)管上給予了環(huán)境區(qū)域管理機(jī)構(gòu)某些監(jiān)督、監(jiān)測(cè)權(quán)力，一旦涉及跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛問(wèn)題就只能由相關(guān)地方政府協(xié)商解決。最后，由于地方保護(hù)主義色彩濃重，各行政區(qū)地方法院又高度地方化，不少高級(jí)人民法院或中級(jí)人民法院在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上又制定了一些符合本地經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要、指導(dǎo)意見或操作規(guī)則，[17]而執(zhí)法機(jī)構(gòu)借此紀(jì)要、意見、規(guī)則等在辦理案件的過(guò)程中肆意簡(jiǎn)化審批程序，甚至違反法律規(guī)定和審批程序，片面強(qiáng)調(diào)地方利益，偏袒本地當(dāng)事人，損害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益，導(dǎo)致法院司法審查形同虛設(shè)，這是明顯不符合我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要的。

（三）信息封閉，缺乏執(zhí)法共享機(jī)制

隨著網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，政府信息公開原則突破地域局限勢(shì)在必行。當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題已從過(guò)去的點(diǎn)源局部性污染轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的區(qū)域性生態(tài)破壞和環(huán)境污染，并以區(qū)域性特征不斷向周邊轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。然而在環(huán)境資源管理法律實(shí)施機(jī)制上，我國(guó)泛珠三角所涉及的兩個(gè)或兩個(gè)以上不同的行政區(qū)域之間環(huán)境信息不對(duì)稱、信息資源封閉、相互獨(dú)立，即使涉及部分執(zhí)法溝通與信息共享，也缺少一個(gè)完善統(tǒng)一且具體化的執(zhí)法信息共享平臺(tái)，造成雙方溝通協(xié)商困難和信息公開、共享的不足。再加上很多直接污染、破壞環(huán)境資源的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是由各地企業(yè)和政府聯(lián)手進(jìn)行或者由各地政府單獨(dú)進(jìn)行的，并沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，直接造成執(zhí)法難以透明運(yùn)作，公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)甚至財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命健康權(quán)等權(quán)益往往得不到有效的維護(hù)，甚至以犧牲環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象較為普遍。

四、加強(qiáng)泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的可行性

發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和自治權(quán)為泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)奠定了法理基礎(chǔ)，從法律層面充分顯示了進(jìn)行泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的必要性和可行性。在現(xiàn)實(shí)需求、戰(zhàn)略需求方面更能夠體現(xiàn)出加強(qiáng)泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的可行性。

（一）泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

目前，泛珠三角的生態(tài)破壞和環(huán)境污染已經(jīng)使得該地區(qū)原本脆弱的自然生態(tài)環(huán)境承受了更大的壓力。為了保障泛珠三角區(qū)域一體化發(fā)展能夠奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，形成整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與發(fā)展合力，以環(huán)境再造泛珠三角區(qū)域的一體化建設(shè)，泛珠三角區(qū)域積極開展與一體化相適應(yīng)的區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作，整合區(qū)域環(huán)境資源，滿足區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。[18]這不僅有利于推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，有利于環(huán)境資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源的和諧發(fā)展，而且更加有利于改善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的利益格局，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的共同持續(xù)發(fā)展。

（二）泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的戰(zhàn)略需求

未來(lái)幾年的發(fā)展是泛珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)新格局的戰(zhàn)略機(jī)遇期，在這樣的時(shí)代背景下，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境法治的聯(lián)動(dòng)建設(shè)符合了該地區(qū)貫徹落實(shí)全面建設(shè)小康社會(huì)和率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求。盡管泛珠三角各地區(qū)政府之間存在地方保護(hù)主義，片面注重本地經(jīng)濟(jì)利益，但大多數(shù)污染物都具有流動(dòng)性和傳播性，區(qū)域之間面臨著的共同環(huán)境污染問(wèn)題，如區(qū)域大氣污染治理、跨界水污染治理等都需要各地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)治理，統(tǒng)籌建立復(fù)合污染防治體系，實(shí)現(xiàn)泛珠三角區(qū)域內(nèi)資源的可持續(xù)利用和良好生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。因此，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)建設(shè)對(duì)于促進(jìn)泛珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)區(qū)域內(nèi)主要河流、湖泊水質(zhì)優(yōu)、保障大部分城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量好具有重要戰(zhàn)略意義。它是實(shí)現(xiàn)泛珠三角區(qū)域一體化的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)和諧發(fā)展的重要保障。

五、泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治聯(lián)動(dòng)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)

發(fā)展泛珠三角區(qū)域市場(chǎng)和處理泛珠三角環(huán)保問(wèn)題已成為共識(shí)。欲實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)與環(huán)境保護(hù)間的通力合作，需要打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃限制、加強(qiáng)部門間的合作、改革構(gòu)建新體制、加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，推動(dòng)建立雙管齊下的法律審查機(jī)制，去除行政壁壘、地方保護(hù)，促進(jìn)相鄰兩個(gè)地域之間政策、法規(guī)的連接與完善，促進(jìn)統(tǒng)一區(qū)域市場(chǎng)的建立和統(tǒng)一發(fā)展環(huán)境的形成，提升區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展能力。

（一）塑造具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)

建立和完善具有高權(quán)威性的合作協(xié)調(diào)機(jī)制是區(qū)域合作取得成功的重要因素。[19]對(duì)于區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決，區(qū)域環(huán)保合作不應(yīng)該僅僅局限于各行政區(qū)間環(huán)保工作的簡(jiǎn)單疊加或者各行政區(qū)間環(huán)保重點(diǎn)工作的平行推進(jìn)，而應(yīng)圍繞跨流域、跨區(qū)域的重大環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行總體規(guī)劃和分類指導(dǎo)，通過(guò)防治結(jié)合、聯(lián)手共進(jìn)的方式推動(dòng)流域、區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境問(wèn)題的解決。[20]例如英國(guó)對(duì)于環(huán)境管理權(quán)的分配采用分散管理與統(tǒng)一監(jiān)督相結(jié)合的模式，即在賦予各環(huán)保部門管理權(quán)的同時(shí)，也賦予中央機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理權(quán)。[21]393因此，我國(guó)在協(xié)調(diào)有關(guān)城市，共同推進(jìn)泛珠三角區(qū)域綜合治理和大氣聯(lián)防聯(lián)治工程時(shí)，急需一個(gè)具有權(quán)威性的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，如泛珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，[22]并設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)好各行政區(qū)域間的環(huán)保關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)重大基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接和區(qū)域共同環(huán)境問(wèn)題的治理，促使各城市融合在同一機(jī)制下進(jìn)行環(huán)境法治的宏觀調(diào)控，更好地保障泛珠三角區(qū)域的環(huán)境統(tǒng)籌治理。

該中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能定位主要是在兩方面發(fā)揮作用。一是統(tǒng)一協(xié)調(diào)，即法律的制定并不能保證其能夠得到充分的實(shí)行，它需要一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)各地區(qū)的平衡發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃、資源利用和能源開發(fā)等問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建多層次的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，針對(duì)不同層次、不同領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行專門性協(xié)調(diào)，能夠較好的避免執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的行政區(qū)劃困擾，增強(qiáng)統(tǒng)一管理性，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。二是爭(zhēng)議處理，即在合作過(guò)程中，統(tǒng)一化管理模式的建成難免會(huì)造成部分行政區(qū)劃的利益受損，甚至引起區(qū)域間的利益爭(zhēng)奪，這就需要建立起類似仲裁機(jī)構(gòu)的團(tuán)體來(lái)處理爭(zhēng)議，依據(jù)合作協(xié)議的規(guī)定定紛止?fàn)帲鞒鰠f(xié)調(diào)決定，切實(shí)解決區(qū)域環(huán)境糾紛，厘清利益相關(guān)者之間的復(fù)雜關(guān)系，克服地方保護(hù)主義。

（二）建立雙管齊下的法律審查機(jī)制

珠三角區(qū)域一體化進(jìn)程中，立法、司法地方保護(hù)主義和司法效率低下等問(wèn)題已嚴(yán)重阻礙環(huán)境糾紛的解決。為創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境，清除地方保護(hù)和行政壁壘的保護(hù)傘，保障國(guó)家法律能得到如實(shí)的貫徹執(zhí)行，可以考慮建立雙管齊下的法律審查機(jī)制，[23]克服地方保護(hù)主義傾向，提高司法效率。

雙管齊下的法律審查機(jī)制主要是指建立立法審查機(jī)制和司法審查機(jī)制。一是立法審查機(jī)制。我國(guó)地方政府擁有一定的立法權(quán)，在不違背上位法的情況下，各地可以結(jié)合自己的實(shí)際情況制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的地方性法規(guī)、行政規(guī)章。一方面，泛珠地區(qū)各立法主體面對(duì)這些已經(jīng)出臺(tái)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)的原則，對(duì)各地區(qū)的地方性法規(guī)、行政規(guī)章等進(jìn)行統(tǒng)一審查，對(duì)有違上位法原則、有地方保護(hù)色彩以及有反泛珠合作精神的法規(guī)、規(guī)章予以明令廢止或修改，掃清區(qū)域合作已存的立法障礙。另一方面，泛珠三角區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)可以在不違背上位法的前提下，通過(guò)協(xié)商、交流并結(jié)合區(qū)域的整體情況向社會(huì)公開發(fā)布一些具有指導(dǎo)性意見或操作性規(guī)則的規(guī)章、制度，[24]明確原本模糊的法律灰色地帶，以構(gòu)建有效運(yùn)行的立法審查機(jī)制，增強(qiáng)統(tǒng)一管理性，促進(jìn)統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)管體制的形成。二是司法審查機(jī)制。保證司法審查有效性的前提基礎(chǔ)是司法權(quán)的獨(dú)立與公正。由于目前我國(guó)司法審查高度地方化，而部分地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在招商引資中又不管項(xiàng)目有無(wú)污染，片面強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化審批，[25]可見，在法院設(shè)立專門環(huán)境庭專職處理司法審查案件，通過(guò)整合法院司法審查資源，完善法院司法審查機(jī)制，統(tǒng)一處理案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)法院司法審查，強(qiáng)化對(duì)審批部門的法律約束，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和守法是可取的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)?。此外，司法審查還可以將地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章納入法院審查范圍實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一審查，消除區(qū)域認(rèn)識(shí)差異。

（三）完善高效統(tǒng)一的執(zhí)法共享機(jī)制

大多數(shù)污染物都具有流動(dòng)性，區(qū)域之間面臨著共同的環(huán)境污染問(wèn)題，如珠江水域的水體污染、大氣污染的流動(dòng)傳播，需要各地協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)治理、聯(lián)合監(jiān)管，逐步推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法的共享機(jī)制，確保區(qū)域間的環(huán)境整治實(shí)現(xiàn)同步統(tǒng)籌和優(yōu)勢(shì)整合。因此，鑒于滿足區(qū)域內(nèi)信息交流的需要，要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，妥善搭建各職能部門合作交流與資源共享平臺(tái)，將本地區(qū)的地方職能部門的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果等信息及時(shí)地向其他合作地區(qū)的政府機(jī)關(guān)公開，同時(shí)積極地進(jìn)行工作經(jīng)驗(yàn)交流，通過(guò)信息公開和交流，促使在跨省區(qū)信息交流、聯(lián)合執(zhí)法維權(quán)等方面實(shí)現(xiàn)更緊密、更暢通的交流合作，提高執(zhí)法效率。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)該盡早頒布《地方政府跨區(qū)域合作法》，[26]以明確地方政府合作的法律依據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，特別是區(qū)域內(nèi)的環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保整治標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的執(zhí)法信息共享機(jī)制，促使能夠有效防止污染物的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，[27]有效提升區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量，建立復(fù)合污染防治體系。

值得注意的是，在統(tǒng)一的執(zhí)法共享機(jī)制下，由于資源稟賦、地理區(qū)位、政策環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)等方面的差異，區(qū)域內(nèi)各市（區(qū)）在加強(qiáng)區(qū)域合作的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)樹立全局觀念和分工合作意識(shí)。例如廣東、香港和澳門地區(qū)，對(duì)于泛珠三角地區(qū)的主要城市，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保規(guī)劃的“指揮棒”作用，在統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)制中應(yīng)強(qiáng)化其整合區(qū)域資源的能力和責(zé)任心，承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，增強(qiáng)其核心地位的主人公意識(shí)，集聚和共享更多的人流物流信息流，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理產(chǎn)業(yè)布局，在發(fā)展中保護(hù)好環(huán)境。四川、云南、貴州地區(qū)考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，在共享機(jī)制中給予更多的幫助，允許其制定適當(dāng)?shù)沫h(huán)境補(bǔ)貼政策，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

總之，實(shí)現(xiàn)泛珠三角環(huán)境法治是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，國(guó)家乃至各級(jí)地方政府的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨政領(lǐng)導(dǎo)、各社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位和全體公民都應(yīng)結(jié)合自己的職責(zé)和能力，堅(jiān)持環(huán)境法治，按照環(huán)境法治的要求搞好環(huán)境立法、司法、行政執(zhí)法和法律監(jiān)督，才能將環(huán)境保護(hù)全面納入法治軌道，加快實(shí)現(xiàn)泛珠三角的環(huán)境法治步伐。

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Panpearl River Delta Regional Construction of Linkage

of Environmental Rule of Law

ZHANG Jichu，ZHONG Huangyuan

（Law School of Fuzhou University， Fuzhou 350108， China）

Abstract： Since the development of market economy started in Panpearl River Delta， the construction of linkage of regional environmental rule of law has been a longterm and arduous task in the field of environmental protection in the region， which has been regarded by the modern constitutional system as a human rights protection project. For the status quo and the plight of regional environmental governance in Panpearl River Delta， it is necessary to give great impetus to the construction of linkage of environmental rule of law， to perfect environmental legislation， judicial and law enforcement in accordance with the requirements of the environmental rule of law， to let environmental protection be fully included in the orbit of the rule of law， and to speed up the pace of regional environmental rule of law to promote the realization of Panpearl River Delta regional integration development strategy.

Key words： environmental rule of law； linkage of region； panpearl river delta

（責(zé)任編輯： 鄧澤輝）