新形勢(shì)下泛珠三角區(qū)域合作的戰(zhàn)略思考

郝壽義 曹清峰 程 棟

自2004年6月《泛珠三角合作框架協(xié)議》簽訂以來，泛珠三角區(qū)域合作已歷十年之久。十年間，泛珠三角區(qū)域合作取得了顯著的成效；與此同時(shí)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)都發(fā)生了很大的變化，在新形勢(shì)下泛珠三角區(qū)域合作面臨著哪些機(jī)遇與挑戰(zhàn)，破解之道又在哪里，這些都是目前泛珠三角區(qū)域合作中迫切需要解決的問題。此外，從更廣泛的意義上來看，泛珠三角區(qū)域合作作為國(guó)內(nèi)區(qū)域間自愿協(xié)商參與區(qū)域治理模式的典范，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和完善都具有很強(qiáng)的借鑒意義。基于此，本文結(jié)合目前宏觀環(huán)境的新變化與泛珠三角區(qū)域合作的現(xiàn)狀，對(duì)泛珠三角區(qū)域合作面臨的問題進(jìn)行了新的戰(zhàn)略思考，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、泛珠三角區(qū)域合作的現(xiàn)狀

（一）泛珠三角區(qū)域合作概況

泛珠三角區(qū)域包括珠江流域及周邊的廣東、廣西、湖南、福建、江西、海南、四川、云南、貴州等9個(gè)省區(qū)，再加上中國(guó)香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，簡(jiǎn)稱“9+2”。從地理范圍來看，泛珠三角區(qū)域的總面積為208萬平方公里，占全國(guó)總面積的21.7%，地跨長(zhǎng)江與珠江兩個(gè)流域；經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力強(qiáng)大，人口、經(jīng)濟(jì)總量均占全國(guó)的1/3，但區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異較大。

泛珠三角區(qū)域合作目前已經(jīng)形成了完整的制度框架，主要以《泛珠三角合作框架協(xié)議》為核心，具體包括行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議秘書處工作制度、政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度、日常工作辦公室工作制度以及部門銜接落實(shí)制度。同時(shí)，搭建了泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)兩個(gè)合作平臺(tái)，給成員間的合作提供了大量的機(jī)遇；此外，泛珠三角區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、科教文化、信息化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫等十大領(lǐng)域展開了大量的合作。

泛珠三角區(qū)域作為目前國(guó)內(nèi)最大的區(qū)域合作組織，經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，已經(jīng)形成了自身鮮明的特點(diǎn)，突出的表現(xiàn)在以區(qū)域治理為特征。

首先，地方政府（主要是省級(jí)政府）在泛珠三角合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。泛珠三角區(qū)域合作由廣東省倡議、其他省份響應(yīng)而形成。因此，泛珠三角區(qū)域合作的進(jìn)程具有鮮明的地方政府主導(dǎo)色彩。同時(shí)，合作的相關(guān)制度也是由參與合作的各地方政府共同制定，這也使得合作各方的訴求能夠得到相對(duì)充分的表達(dá)，增強(qiáng)了各方參與泛珠三角區(qū)域合作的向心力。

其次，泛珠三角區(qū)域合作屬于典型的以自愿協(xié)商為基礎(chǔ)的自下而上式治理模式。一方面，泛珠三角區(qū)域合作主要是九省二市經(jīng)過協(xié)商自愿加入的非正式合作組織，組織成員間的地位是平等的，在合作中的分工協(xié)作關(guān)系不是由行政命令指定，而是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)進(jìn)行分工。另一方面，泛珠三角區(qū)域合作沒有強(qiáng)制性，也沒有國(guó)家的主導(dǎo)性參與，而是由利益相關(guān)方自下而上進(jìn)行推動(dòng)。因此，嚴(yán)格而言，泛珠三角區(qū)域合作屬于典型的區(qū)域治理模式，即由區(qū)域主體推動(dòng)的合作，有別于傳統(tǒng)的來自上級(jí)政府部門的自上而下式的規(guī)劃。

再次，泛珠三角區(qū)域合作目前已經(jīng)形成了一定的區(qū)域自組織。區(qū)域自組織的形成是一個(gè)區(qū)域形成內(nèi)生增長(zhǎng)能力的關(guān)鍵，在自組織形成后，區(qū)域的增長(zhǎng)可以由市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而形成區(qū)域內(nèi)部合理有序的協(xié)作機(jī)制，這也是維持區(qū)域合作生命力的重要保障。從泛珠三角區(qū)域合作來看，除了已經(jīng)制度化的相關(guān)合作平臺(tái)與領(lǐng)域，更重要的是，在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下形成的產(chǎn)業(yè)、要素等方面的分工協(xié)作機(jī)制，這意味著泛珠三角區(qū)域已經(jīng)具有堅(jiān)定的微觀基礎(chǔ)。

（二）泛珠三角區(qū)域合作的動(dòng)力機(jī)制

在區(qū)域合作中，合作收益的存在是維系不同區(qū)域參與合作的根本動(dòng)力，特別是考慮到不同區(qū)域在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展目標(biāo)等方面的差異性，如何激發(fā)不同區(qū)域主體參與區(qū)域合作的動(dòng)力是區(qū)域合作的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)一些跨區(qū)域規(guī)劃實(shí)施效果差的重要原因就在于雖然上級(jí)政府配套了相關(guān)措施，但參與合作的區(qū)域主體并沒有參與合作的動(dòng)力。從泛珠三角區(qū)域合作來看，該區(qū)域合作的動(dòng)力主要體現(xiàn)在以下兩方面的合作收益上。

1.經(jīng)濟(jì)協(xié)作收益

按照比較優(yōu)勢(shì)原則，不同區(qū)域通過專業(yè)化生產(chǎn)自身具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，然后通過貿(mào)易互通有無，此時(shí)每個(gè)區(qū)域的福利水平達(dá)到最大，這意味著不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體通過參與區(qū)域合作可以獲取經(jīng)濟(jì)協(xié)作收益。從泛珠三角區(qū)域來看，該區(qū)域內(nèi)部各省區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素稟賦等方面具有顯著的梯度差異，這也為各省區(qū)基于比較優(yōu)勢(shì)參與合作提供了基礎(chǔ)。

具體來看，目前泛珠三角區(qū)域按發(fā)展梯度差異可以劃分為四個(gè)層次，其中中國(guó)香港與澳門是第一個(gè)層次，這兩個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上主要以高端服務(wù)業(yè)為主，處于后工業(yè)化階段，在發(fā)展梯度上屬于泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域；第二個(gè)層次主要包括廣東與福建，這兩個(gè)省經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上處于高度工業(yè)化階段；湖南、江西、四川屬于第三個(gè)層次，這些省份工業(yè)體系相對(duì)健全，尚處于工業(yè)化的加速發(fā)展階段；第四個(gè)層次包括廣西、云南、貴州和海南，這些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大都處于工業(yè)化的初級(jí)階段，在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)仍然占了很大比重。

可以發(fā)現(xiàn)，目前泛珠三角區(qū)域的“9+2”地區(qū)形成了相對(duì)清晰的梯度差異，這表明通過加強(qiáng)區(qū)域間的合作，基于比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域間的商品和要素流動(dòng)，使得泛珠三角區(qū)域的所有成員都可以獲得收益，這也構(gòu)成了泛珠三角區(qū)域合作的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

2.擴(kuò)大開放收益

中國(guó)自2001年加入WTO后，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響日趨明顯，國(guó)內(nèi)不同區(qū)域也積極利用這一契機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大開放來促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在2013年上海自貿(mào)區(qū)建立之前，泛珠三角區(qū)域的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)便是擁有中國(guó)香港與澳門兩個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，特別是依托兩個(gè)“CEPA”，參與泛珠三角區(qū)域合作的成員可以充分利用中國(guó)香港與澳門這兩個(gè)平臺(tái)，提高自身的對(duì)外開放水平，從而獲得擴(kuò)大開放的收益，這也構(gòu)成了泛珠三角區(qū)域合作的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

（三）泛珠三角區(qū)域合作的優(yōu)劣勢(shì)

從對(duì)泛珠三角區(qū)域合作特點(diǎn)與動(dòng)力機(jī)制的分析，可以進(jìn)一步對(duì)目前泛珠三角區(qū)域合作的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)進(jìn)行總結(jié)，具體來看：

泛珠三角區(qū)域合作的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在，首先，相對(duì)完善的合作制度框架。經(jīng)過十年的合作，目前泛珠三角區(qū)域合作的各項(xiàng)制度已經(jīng)相對(duì)比較完善，已建立兩大合作平臺(tái)，確立了十大合作領(lǐng)域以及相關(guān)的合作制度，這為泛珠三角區(qū)域合作提供了良好的制度保障。其次，基于市場(chǎng)分工協(xié)作形成的區(qū)域自組織優(yōu)勢(shì)。泛珠三角區(qū)域合作主要依賴成員間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作分工，市場(chǎng)力量在里面起到了基礎(chǔ)性作用，這也使得泛珠三角區(qū)域具有了一定的區(qū)域自組織特征，形成了一定的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。第三，基于自主協(xié)商模式形成的制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。泛珠三角區(qū)域合作是建立在成員間自愿、協(xié)商的基礎(chǔ)上的，相關(guān)制度的設(shè)計(jì)是由參加合作各方自下而上推動(dòng)的。因此，這種模式對(duì)外部環(huán)境具有很強(qiáng)的適應(yīng)性，可以及時(shí)結(jié)合新形勢(shì)的變化對(duì)合作的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，在制度創(chuàng)新方面的自主性、靈活性都相對(duì)更強(qiáng)，這在當(dāng)前中國(guó)改革進(jìn)入“深水區(qū)”的大環(huán)境下顯得尤為重要。

另一方面，泛珠三角區(qū)域合作也存在一些不足。第一，區(qū)域合作缺乏權(quán)威性。由于泛珠三角區(qū)域合作成員間的地位都是平等的，相關(guān)制度也是協(xié)商形成的，因此在面臨一些跨區(qū)域以及涉及地方切身利益等問題上缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來有效協(xié)調(diào)不同成員的行為。第二，合作成員的目標(biāo)多極化。在區(qū)域合作中，參與區(qū)域合作成員的目標(biāo)往往具有不一致性，并因此導(dǎo)致沖突。具體來看，在參與泛珠三角區(qū)域合作的各省份中，中國(guó)香港希望通過借助合作擴(kuò)大自身腹地，進(jìn)一步鞏固自身作為國(guó)際金融中心的地位，中國(guó)澳門則希望進(jìn)一步增強(qiáng)以博彩業(yè)為主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展；廣東目前正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，希望借助泛珠三角區(qū)域合作轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)；福建則同時(shí)面對(duì)著長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)與泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的吸引，此外，福建一直重點(diǎn)發(fā)展對(duì)臺(tái)經(jīng)濟(jì)；湖南在參與泛珠三角區(qū)域合作的同時(shí)還受到武漢城市圈與川渝城市圈的吸引；江西、四川、貴州、海南等則希望加快工業(yè)化并借助泛珠三角區(qū)域擴(kuò)大開放；云南和廣西在借助泛珠三角區(qū)域合作強(qiáng)化自身的同時(shí)積極參與與東盟的經(jīng)濟(jì)合作。因此，目前參與泛珠三角區(qū)域合作的各省區(qū)在發(fā)展目標(biāo)上都呈現(xiàn)出了明顯的多極化特征，這也是當(dāng)前制約泛珠三角區(qū)域合作的重要問題之一。

二、國(guó)家區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略

“十一五”規(guī)劃以來，空間發(fā)展戰(zhàn)略開始納入到國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中來。自2006年天津?yàn)I海新區(qū)被納入國(guó)家戰(zhàn)略，到2012年9月6日南沙新區(qū)的獲批，目前共有78項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策文件上升為國(guó)家戰(zhàn)略。其中，剔除一些重復(fù)規(guī)劃，主要的國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃文件共53項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大以來，國(guó)家分別從海路與陸路、國(guó)內(nèi)與國(guó)外不同戰(zhàn)略方向提出了三大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略：“一帶一路”（“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”）、京津冀協(xié)同發(fā)展與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。因此，泛珠三角區(qū)域合作也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

總的來看，這三大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有以下顯著特點(diǎn)：第一，層次高，由中央高層主導(dǎo)區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略。第二，格局大，兼顧東中西南北，強(qiáng)調(diào)國(guó)土平衡發(fā)展。其中“一帶一路”涉及東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)，橫貫東中西；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶東起上海，西至云南，涉及上海、重慶、江蘇、湖北、浙江、四川、云南、貴州、湖南、江西、安徽等9個(gè)省和2個(gè)直轄市；京津冀協(xié)同發(fā)展則是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要，也有利于南北平衡發(fā)展。第三，視野寬，全球布局，形成全方位開放格局。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局”；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)則要實(shí)施東西雙向開放戰(zhàn)略，與依托亞歐大陸橋的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶相連接，構(gòu)建沿海、沿江、沿邊全方位開放新格局；京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)則是要建設(shè)世界級(jí)的城市群。第四，海陸統(tǒng)籌發(fā)展，面向海洋和中西部地區(qū)相結(jié)合的思路，體現(xiàn)了建設(shè)海上強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的要求。其中“一帶一路”主要強(qiáng)調(diào)東部沿海地區(qū)和陸上絲綢之路的連接，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主要側(cè)重長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游城市群和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)這東中西三大城市群緊密銜接，京津冀協(xié)同發(fā)展的主要目的則是把環(huán)渤海和三北腹地發(fā)展連接起來。

值得注意的是，在黨的十八大前后，國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃呈現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)，這也反映了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的新形勢(shì)，這對(duì)于未來泛珠三角區(qū)域的發(fā)展是至關(guān)重要的。具體來看，在黨的十八大之前，國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃大都基于行政邊界進(jìn)行規(guī)劃，在所有規(guī)劃中，省內(nèi)城際和重要城市的區(qū)域規(guī)劃占主導(dǎo)地位，占總體的75%。在此期間，泛珠三角區(qū)域合作圍繞著兩個(gè)“CEPA”，具有明顯的整合特征，即不同區(qū)域通過打破行政邊界來提高自身的對(duì)外開放水平。而黨的十八大以來提出的國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略則具有明顯的整合特征，即規(guī)劃的立足點(diǎn)都是嘗試打破行政邊界的束縛。因此，在這種情況下如何繼續(xù)保持泛珠三角區(qū)域合作的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是一個(gè)值得深思的問題。

三、新形勢(shì)下泛珠三角區(qū)域合作條件分析

泛珠三角區(qū)域合作經(jīng)過十年的實(shí)踐，其區(qū)域自組織優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮取得了顯著成效，自下而上的運(yùn)行機(jī)制不斷成熟。隨著“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等三大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略先后提出并逐步實(shí)施，泛珠三角區(qū)域合作也將面臨新的問題。

（一）不利條件

1.空間上的分割

泛珠三角區(qū)域合作與兩大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略空間上相重合。區(qū)域內(nèi)所有成員完全被兩大戰(zhàn)略覆蓋，其中廣東、廣西、福建、海南、香港、澳門納入“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中，江西、湖南、云南、貴州、四川屬于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的規(guī)劃范圍，泛珠三角區(qū)域各省區(qū)被完全分割。兩大國(guó)家戰(zhàn)略的強(qiáng)力推動(dòng)，直接增加了泛珠三角區(qū)域合作內(nèi)部成員間利益協(xié)調(diào)和跨省域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度。

2.未上升到國(guó)家重大戰(zhàn)略層面

“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶先后上升為國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而泛珠三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃僅僅是2009年國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》之后公布的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，泛珠三角區(qū)域在國(guó)家區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略層面略顯“尷尬”。

3.區(qū)域合作的利益協(xié)調(diào)和動(dòng)力問題

國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，在一定程度上增加了泛珠區(qū)域內(nèi)部成員利益的協(xié)調(diào)難度。泛珠三角區(qū)域合作順利推進(jìn)最關(guān)鍵的因素在于，參與泛珠三角區(qū)域合作的預(yù)期利益的正向激勵(lì)，以及未參與泛珠三角區(qū)域合作可能在經(jīng)濟(jì)版圖“邊緣化”的負(fù)向激勵(lì)。港澳通過參與泛珠合作能夠鞏固其世界城市和自由港的地位，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)腹地。廣東能夠“騰籠換鳥”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。周邊省區(qū)希望吸引粵港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用自身資源優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域分工中占據(jù)有利位置。如果不能獲得期望的收益，則很有可能退出泛珠三角區(qū)域合作；如果多個(gè)成員參與泛珠三角區(qū)域合作處境變差，將直接損害到泛珠三角區(qū)域合作的可持續(xù)發(fā)展。泛珠三角區(qū)域內(nèi)部成員分屬于不同的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，如何整合、協(xié)調(diào)兩大戰(zhàn)略是維持泛珠三角區(qū)域合作的重要課題。尤其是江西、湖南、云南、貴州、四川屬于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的規(guī)劃，極易被國(guó)家權(quán)威推動(dòng)區(qū)域合作的規(guī)劃和各類政策資源吸引，此時(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)帶來的收益大小會(huì)直接影響到這五省區(qū)參與泛珠三角區(qū)域合作的動(dòng)力。

4.協(xié)調(diào)合作的自組織與自上而下的權(quán)威規(guī)劃

泛珠三角區(qū)域合作相對(duì)松散的組織形式在解決跨區(qū)域合作中的深層次問題時(shí)面臨困難。涉及不同成員切身利益的問題，例如消除地方保護(hù)主義、跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等，往往需要中央層面的協(xié)調(diào)規(guī)劃和更有效力的制度安排來保障。

泛珠三角區(qū)域合作主要以地方政府主導(dǎo)的自組織模式為主，如何與中央政府主導(dǎo)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)有效契合，充分發(fā)揮以市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)的區(qū)域自組織的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)利用好中央權(quán)威推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新是當(dāng)前泛珠三角區(qū)域合作的突出問題。

（二）有利條件

1.“21世紀(jì)海上絲綢之路”有助于提升泛珠三角區(qū)域的戰(zhàn)略地位

“21世紀(jì)海上絲綢之路”串聯(lián)了東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等各大經(jīng)濟(jì)板塊的市場(chǎng)鏈，泛珠三角區(qū)域，特別是粵港澳地區(qū)是海上絲綢之路中國(guó)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、開放度最高的區(qū)域，其海上絲綢之路戰(zhàn)略橋頭堡地位凸顯。海上絲綢之路戰(zhàn)略的啟動(dòng)，進(jìn)一步提高了泛珠三角區(qū)域的戰(zhàn)略地位，有助于其開展與國(guó)外市場(chǎng)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

東盟是中國(guó)境外海上絲綢之路的第一站，也是海上絲綢之路戰(zhàn)略的首要發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)已連續(xù)4年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟連續(xù)3年成為中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴。2010年全面啟動(dòng)的中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)是僅次于歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)的第三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。泛珠三角區(qū)域是中國(guó)與東盟國(guó)家經(jīng)貿(mào)聯(lián)系最為緊密地地區(qū)，東盟國(guó)家與泛珠三角區(qū)域省份具有悠久的合作歷史、緊密相連的地緣人緣、產(chǎn)業(yè)差異性和資源互補(bǔ)性強(qiáng)、經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。因此，海上絲綢之路將為泛珠三角區(qū)域合作帶來新的增長(zhǎng)空間。

2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展相互促進(jìn)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與泛珠三角區(qū)域在空間上有江西、湖南、四川、貴州、四川等5省重疊。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶帶動(dòng)區(qū)域資源整合，完善域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，為泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展打下重要基礎(chǔ)。泛珠三角區(qū)域在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用、港澳世界城市和自由貿(mào)易港建設(shè)、對(duì)外開放和經(jīng)貿(mào)合作等方面則可以與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域相互借鑒學(xué)習(xí)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家自上而下的區(qū)域治理，具有極強(qiáng)的權(quán)威性和執(zhí)行力，但是最終區(qū)域治理的效果還要取決于區(qū)域內(nèi)部自下而上的區(qū)域自組織發(fā)育程度。泛珠三角區(qū)域以自下而上的區(qū)域自組織機(jī)制運(yùn)行十年之久，整體制度設(shè)計(jì)上相對(duì)完善，可以為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重大國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

3.國(guó)家戰(zhàn)略帶來豐富的配套資源和政策紅利

在新的形勢(shì)下，泛珠三角區(qū)域既可以獲取中國(guó)沿海開放政策、西部大開發(fā)優(yōu)惠政策、長(zhǎng)株潭兩型社區(qū)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試政策紅利，又可以充分利用兩大國(guó)家區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略的政策支持。兩大重大國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)推進(jìn)的建設(shè)與泛珠三角區(qū)域自下而上推進(jìn)的內(nèi)容具有一致性。泛珠三角區(qū)域內(nèi)各省份均可以享受兩大國(guó)家戰(zhàn)略在完善區(qū)域內(nèi)交通體系、一體化市場(chǎng)建設(shè)、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和生態(tài)環(huán)境開發(fā)保護(hù)等方面的政策。兩大戰(zhàn)略的推進(jìn)，為泛珠三角區(qū)域合作掃除空間阻力、機(jī)制阻力和環(huán)境保護(hù)壓力打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有助于提高各成員對(duì)泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展的信心。同時(shí)，兩大重大國(guó)家戰(zhàn)略給泛珠三角區(qū)域合作帶來了大量的政策配套資源，對(duì)于完善區(qū)域內(nèi)各省的基礎(chǔ)設(shè)施、自身定位與功能優(yōu)化有重要的推動(dòng)作用，這也將進(jìn)一步提高泛珠三角區(qū)域合作的水平和層次。

四、新形勢(shì)下泛珠三角區(qū)域合作的對(duì)策與建議

（一）契合三大戰(zhàn)略，正確處理泛珠三角區(qū)域與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系

1.積極配合海上絲綢之路、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略推進(jìn)

主動(dòng)配合“21世紀(jì)海上絲綢之路”發(fā)展戰(zhàn)略的啟動(dòng)，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)條件和競(jìng)爭(zhēng)力，整合泛珠三角區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化和泛珠三角區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重疊包含的5省區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)在區(qū)域資源整合、完善基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)培育、區(qū)域生態(tài)環(huán)境開發(fā)保護(hù)等方面的對(duì)接合作，利用長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)為泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.努力提升自身戰(zhàn)略規(guī)劃層次

泛珠三角區(qū)域在跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃分割和體制壁壘障礙等方面也需要有國(guó)家層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。泛珠三角區(qū)域合作同屬一個(gè)國(guó)家，又存在兩種制度與東中西三個(gè)梯次的發(fā)展差異，泛珠三角區(qū)域在國(guó)內(nèi)區(qū)域合作與國(guó)際區(qū)域合作競(jìng)爭(zhēng)中具有特殊的示范意義，同時(shí)又與兩大國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略空間重疊，應(yīng)積極爭(zhēng)取納入國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略決策。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮并強(qiáng)化區(qū)域自組織優(yōu)勢(shì)

1.充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用和自組織優(yōu)勢(shì)

借鑒港澳市場(chǎng)體制優(yōu)勢(shì)，深化體制機(jī)制創(chuàng)新，破除行政壁壘，為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，同時(shí)積極發(fā)揮區(qū)域自組織的優(yōu)勢(shì)。隨著區(qū)域合作關(guān)系的深化，區(qū)域合作規(guī)劃成為一種有效的合作方式。從美國(guó)都市區(qū)實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)管理的做法和經(jīng)驗(yàn)看，成效最為明顯的協(xié)調(diào)手段是區(qū)域合作規(guī)劃［1］。隨著泛珠三角區(qū)域合作的加深，區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的主要方式開始由產(chǎn)業(yè)間的垂直聯(lián)系向垂直和水平聯(lián)系并存的局面演變?？臻g經(jīng)濟(jì)自組織作為市場(chǎng)條件下基本的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)分工水平的不同分為因果累積型自組織和合作推進(jìn)型自組織［2］。新形勢(shì)下泛珠三角區(qū)域合作應(yīng)把握區(qū)域合作進(jìn)程和區(qū)域合作規(guī)劃動(dòng)態(tài)變化關(guān)系，根據(jù)區(qū)域內(nèi)要素稟賦和產(chǎn)業(yè)梯度，完善基于產(chǎn)業(yè)垂直聯(lián)系的因果累積型自組織和基于產(chǎn)業(yè)水平聯(lián)系的合作推進(jìn)型自組織運(yùn)行機(jī)制。

2.理順區(qū)域合作發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

動(dòng)力機(jī)制只能保證各成員參與泛珠合作，能否獲得泛珠三角區(qū)域合作的目標(biāo)收益并保證合作長(zhǎng)效發(fā)展，必須完善泛珠三角區(qū)域合作的長(zhǎng)效機(jī)制。泛珠三角區(qū)域合作是自下而上充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的區(qū)域自組織，而市場(chǎng)的力量使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異呈現(xiàn)出倒U形的軌跡。因而，需要在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的同時(shí)，配合必要的符合各成員利益的利益分配機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，形成泛珠三角區(qū)域合作的長(zhǎng)效機(jī)制。建立和完善合作協(xié)調(diào)機(jī)制，完善利益分配機(jī)制，保證各利益主體能夠在專業(yè)化分工中獲益；建立補(bǔ)償機(jī)制，可通過設(shè)立發(fā)展基金用于支持域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和落后區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接。

（三）擴(kuò)大對(duì)外開放，努力整合國(guó)際資源促進(jìn)區(qū)域發(fā)展

1.打造21世紀(jì)海上絲綢之路的橋頭堡

泛珠三角區(qū)域要充分利用港澳自由貿(mào)易港和金融服務(wù)貿(mào)易中心的地位，加強(qiáng)與海上絲綢之路沿線國(guó)家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，提高泛珠三角區(qū)域的國(guó)際化水平。充分依托中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，利用廣東、福建與東盟國(guó)家的人緣優(yōu)勢(shì)，廣西、云南省份的地緣條件，深化與東盟國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作。充分發(fā)揮中國(guó)-葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇的作用，利用澳門與葡語(yǔ)系地區(qū)深化經(jīng)貿(mào)合作，拓寬同拉丁語(yǔ)系國(guó)家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系；促進(jìn)澳門與巴黎、盧森堡和里約熱內(nèi)盧等拉丁語(yǔ)系國(guó)家金融城市合作，共建拉丁語(yǔ)系國(guó)家的金融網(wǎng)絡(luò)。

2.建立粵港澳區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)

上海自由貿(mào)易區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)一年之久，天津自貿(mào)區(qū)也正在積極醞釀。依托于兩個(gè)CEPA和《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》，粵港澳經(jīng)濟(jì)合作由自發(fā)的非制度合作轉(zhuǎn)向市場(chǎng)基礎(chǔ)上的制度化合作?；浉郯慕?jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，三地的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系由垂直分工向水平分工轉(zhuǎn)變，在環(huán)珠江灣正在形成以港深、澳珠和廣佛為核心的要素集聚高地，經(jīng)濟(jì)一體化水平顯著提高?？梢钥紤]利用港澳與內(nèi)地之間CEPA實(shí)施十多年來的成效，發(fā)揮港澳作為自由港的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合深圳福田、鹽田、沙頭角，珠海，廣州南沙保稅（港）區(qū)、保稅物流園區(qū)等已有的基礎(chǔ)條件，建立具有特色的粵港澳區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)。

［1］羅勇.粵港澳區(qū)域合作與合作規(guī)劃的耦合演進(jìn)分析［J］.城市與區(qū)域規(guī)劃，2014，（6）.

［2］金麗國(guó).區(qū)域主體與空間經(jīng)濟(jì)自組織［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］王暉.泛珠三角區(qū)域合作的利益博弈與協(xié)調(diào)機(jī)制［J］.天府新論，2009，（6）.