特大城市空間結(jié)構(gòu)缺陷與“城市病”治理

王 寧

一、文獻(xiàn)述評

（一）“城市病”內(nèi)涵辨析

國內(nèi)一些文獻(xiàn)將“城市病”譯為“urban diseases”或“urban dilemmas”。但根據(jù)《柯林斯英漢雙解大詞典》的解釋，“disease”相當(dāng)于“illness”指由細(xì)菌、傳染源等引起的疾病，適用范圍包括人、動物及植物。而“dilemma”強調(diào)的是進(jìn)退兩難的局面，是一種選擇。本文認(rèn)為正確的譯法應(yīng)為“urban problem”，是各種給人帶來麻煩的狀況，但是有解。從其譯文也可以看出，“城市病”強調(diào)的是城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些矛盾和困難。

學(xué)界對于什么是“城市病”并沒有統(tǒng)一的概念。一般認(rèn)為是由于城市中人口快速增長所引起的一系列社會問題［1-4］。較為常見的是通過列舉的方式［6-8］：有學(xué)者列舉出五種問題（劉純彬，1990），還有的提出六大病癥（朱穎慧，2011）；隨著時間推移，又提出七大癥狀（倪鵬飛，2013）。還有學(xué)者試圖抓住“城市病”的本質(zhì)，將“城市病”理解為發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題（王大偉、文輝、林家彬，2012；閆彥明，2012；周加來，2004）。這種界定，認(rèn)為“城市病”是直接與城市化進(jìn)程相連，其發(fā)生、發(fā)展具有一定的規(guī)律性；且其產(chǎn)生的根源在于城市系統(tǒng)跟不上城市化進(jìn)程的需要，表現(xiàn)為城市規(guī)劃和管理的滯后發(fā)展［5，9-10］。張漢飛（2010）則認(rèn)為“城市病”的本質(zhì)是由于城市的資源環(huán)境承載力與城市化發(fā)展規(guī)模匹配度的失衡［11］。但由于城市的資源環(huán)境承載力會隨著技術(shù)進(jìn)步而發(fā)生變化，這種觀點表明，“城市病”可能發(fā)生在城市化發(fā)展的各個階段，不一定存在規(guī)律性。因而，兩類觀點存在著差異。

分析可知，這些概念和內(nèi)涵的界定，將“城市病”的產(chǎn)生看作單個城市的問題，沒有看到城市化過程中城市與農(nóng)村及整個城市體系的關(guān)系。以要素流動為例，要素在不同空間的流動代表了資源的配置及經(jīng)濟發(fā)展的趨同（異）問題；另外，由于多種因素，城市間發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系可能受到影響，表現(xiàn)為城市空間體系布局的（不）協(xié)調(diào)。論及“城市病”發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律時，往往暗含著整個城市體系及城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)。而這種城市間及城鄉(xiāng)間關(guān)系的存在，對于尋找“城市病”治理途徑是至關(guān)重要的。因而，對于“城市病”的理解應(yīng)突破單個城市的范疇，擴展到城鄉(xiāng)、城市間關(guān)系。即在城市化快速推進(jìn)過程中，由于空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致要素在某類及某些城市過度集聚而出現(xiàn)的各種社會問題。

（二）“城市病”形成機理評述

國內(nèi)目前對“城市病”的形成機理認(rèn)識有很大差異。現(xiàn)將幾種主要觀點列舉如表1所示：

表1 “城市病”形成機理的幾種主要觀點

從這幾種對“城市病”形成機理的認(rèn)識中可以看出：

首先，人口規(guī)模說比較直觀。從表面來看，似乎是由于人口增加——需求增加，導(dǎo)致交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化等，造成城市資源供需失衡。但這種認(rèn)識沒有看到問題的實質(zhì)，并且很容易將“城市病”問題與人口規(guī)模聯(lián)系起來，諸如我國歷史上對于城市政策的大城市優(yōu)先發(fā)展、還是小城市優(yōu)先發(fā)展的爭論。但“城市病”與城市規(guī)模并沒有直接的因果關(guān)系，一些學(xué)者也都做了較為有力的解釋（石憶邵，1998；陸銘，2013）［19-20］。

其次，城市建設(shè)滯后，包括規(guī)劃及管理發(fā)展，這種原因?qū)τ诖?、中、小城市同樣適用，并不能很好地解釋特大城市“城市病”。

再次，對“城市病”的分析，人們往往從城市的角度來看城市問題，但在治理措施中又往往包括了對農(nóng)村流動人口的限制，因而不可能拋開農(nóng)村來看城市問題。因而城鄉(xiāng)失衡的觀點相比之下視角更為寬廣，指出了城市人口規(guī)模增長的供給來源，也看到了城市運行的規(guī)律，即城市規(guī)模的增長是與鄉(xiāng)村緊密相連的，城市化的過程本身就是鄉(xiāng)村人口向城市遷移、就業(yè)、定居，進(jìn)而行為方式、文化發(fā)生根本性改變的過程。因而，從城市化過程流動的主體角度來看，包括各種要素、人口等，城鄉(xiāng)間的動態(tài)平衡一旦被打破，就會在城市中表現(xiàn)出一定的問題，但同時也會在鄉(xiāng)村表現(xiàn)出來，如鄉(xiāng)村的衰落。這種觀點批評了城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的資源在城市的集中，但在分析中將城市看作整體，沒有看到城市間的發(fā)展也不平衡的現(xiàn)實。

最后，不可否認(rèn)，城市中產(chǎn)業(yè)類型及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會影響到城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮及發(fā)揮的程度；對于大城市而言，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級優(yōu)化也是緩解“大城市病”的重要手段。但在目前國內(nèi)特大城市紛紛提出嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策目標(biāo)下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)人口規(guī)模的穩(wěn)定。因為學(xué)者所建議的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其促進(jìn)就業(yè)的彈性往往大于第二產(chǎn)業(yè)，因而，最終會加劇集聚的力量還是抑制，其結(jié)果并不確定。

（三）小結(jié)

“城市病”是在城市化與工業(yè)化的過程中產(chǎn)生的，最早源于工業(yè)革命時期的英國。中國作為后起國家，并且作為人口大國，在城市化的過程中，各種問題一旦出現(xiàn)會以集中的方式表現(xiàn)得更為突出。尤其在特大城市表現(xiàn)更為明顯，表現(xiàn)為：人口密度較高、交通通勤半徑不斷延長、空氣質(zhì)量下降等癥狀。不能否認(rèn)以上這些方面促成或加劇了特大城市“城市病”的形成，但這些對“城市病”形成機理的分析有其片面性，不利于找到特大城市“城市病”的治理的有效途徑。

“城市病”一般涉及人口的大量轉(zhuǎn)移遷入；而我國由于資源的集中，人們流入的目的地往往是一些省會、直轄市等大或特大城市。為此，我國“十二五”規(guī)劃明確提出要預(yù)防和治理“城市病”，特別強調(diào)了“特大城市病”、“大城市病”。2014年7月30日國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，又對特大城市（500萬人以上人口規(guī)模）因城施策。但學(xué)者們所列舉的“城市病”的表現(xiàn)，如交通擁擠、環(huán)境污染、垃圾圍城等，在中小城市都可見。因而，需要從更廣的視角來分析特大城市的“城市病”問題。

“城市病”伴隨快速城市化進(jìn)程出現(xiàn)，在這一過程中，各種要素從農(nóng)村向城市、小城市向中等、大城市的空間流動，即集聚經(jīng)濟的實現(xiàn)。這種要素的有序流動會在空間上形成一定的空間結(jié)構(gòu)與布局，表現(xiàn)為大中小城市及鄉(xiāng)村的空間結(jié)構(gòu)體系，以及城市內(nèi)部居住、就業(yè)與娛樂等不同功能的布局。但當(dāng)這種空間結(jié)構(gòu)存在缺陷時，就會抑制要素的有序流動，導(dǎo)致集聚的不合理發(fā)展。一些學(xué)者也指出：我國的城市體系存在一定問題，但少有從空間結(jié)構(gòu)缺陷角度做深入研究。本文將在辨析“城市病”概念的基礎(chǔ)上，運用集聚經(jīng)濟理論，分析空間缺陷對特大城市“城市病”形成的影響機理，并構(gòu)造相應(yīng)的指標(biāo)來量化這種空間缺陷。最后，在前述基礎(chǔ)上探討特大城市的“城市病”治理途徑。

二、特大城市的“城市病”形成機理

（一）理論分析

按照經(jīng)濟學(xué)的理論，城市的空間秩序是各種經(jīng)濟力量相互作用的結(jié)果。因而，在經(jīng)濟學(xué)看來是沒有“城市病”問題的。對于所謂的城市蔓延、“大城市病”問題，被一些學(xué)者認(rèn)為是對城市經(jīng)濟秩序的扭曲（Brueckner and Fansler，1983）［21］。

從集聚經(jīng)濟理論的觀點來看，集聚經(jīng)濟的存在是城市發(fā)展的重要動力。集聚經(jīng)濟效應(yīng)為城市帶來集聚和規(guī)模收益的同時，也會存在著一些不經(jīng)濟的問題。如圖1所示，當(dāng)人口規(guī)模進(jìn)入到MB〈AB時，會帶來整個城市平均收益的減速增加，一些城市問題開始積累；當(dāng)人口規(guī)模超過MB=MC即理論上的最優(yōu)城市規(guī)模時，城市問題逐步顯現(xiàn)，其中有些問題可能會在累積中日益嚴(yán)重。對于城市本身，往往表現(xiàn)為正經(jīng)歷快速的城市化過程，并出現(xiàn)了集聚不經(jīng)濟。從城市間的要素集聚效應(yīng)來看也同樣如此：要素在不同規(guī)模大小的城市間雙向流動，直至各處居民效用均等時達(dá)到均衡，形成一定的城市空間結(jié)構(gòu)（見圖2）。當(dāng)要素的雙向流動出現(xiàn)異常，導(dǎo)致某些城市出現(xiàn)MB〈MC，集聚不經(jīng)濟問題出現(xiàn)；那些要素不斷流動的城市最初會經(jīng)歷MB〉A(chǔ)B，但最終會出現(xiàn)衰落。

圖1“城市病”累積示意圖

圖2 不同規(guī)模城市空間結(jié)構(gòu)示意圖

但對這種超過一定“度”的集聚，可以有不同的理解。一方面，表現(xiàn)為要素在某一城市的絕對量的集中，當(dāng)超出當(dāng)時經(jīng)濟技術(shù)條件下城市的資源環(huán)境承載能力，就會導(dǎo)致一系列問題；另一方面，從要素向該城市某些區(qū)位的集中，進(jìn)一步擴展至城市外部空間來看，在該城市的集中代表了從其他地區(qū)的流出。由于向該城市的某些區(qū)位集中過多，以及相比周邊城市則表現(xiàn)為向該城市的過多集中，導(dǎo)致周邊地區(qū)及城市集聚能力不足，對人口、要素吸引力不斷下降，從而循環(huán)往復(fù)。因而，要素的集聚存在著一定空間結(jié)構(gòu)、布局的問題，不一定是要素的絕對數(shù)量過多，還有可能是集聚的結(jié)構(gòu)不合理。而集聚的結(jié)構(gòu)不合理，相比絕對量的集聚可能更容易引發(fā)各種問題，導(dǎo)致特大城市出現(xiàn)各種“城市病”病癥。這也是本文下面要關(guān)注的重點。

（二）空間結(jié)構(gòu)缺陷：概念界定及指標(biāo)構(gòu)建

1.對空間結(jié)構(gòu)缺陷的界定

所謂空間結(jié)構(gòu)，是指在城市化的進(jìn)程中，因要素的空間流動，而形成的一定的城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)布局，以及與周邊不同規(guī)模城市、鄉(xiāng)村的空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)。理論上，受市場力量的引導(dǎo)，要素會自發(fā)流向收益高的區(qū)域，最終在各區(qū)位實現(xiàn)效用均等時就會形成一定的空間結(jié)構(gòu)體系。理想的狀態(tài)是在城市內(nèi)部會形成一定的就業(yè)、生活、娛樂等功能合理分布的空間結(jié)構(gòu)，以保證人們一定的生活質(zhì)量；同時會形成一種大城市數(shù)量少而規(guī)模大、小城市數(shù)量多而規(guī)模小的金字塔形結(jié)構(gòu)。

但當(dāng)要素正常的雙向流動受阻，或因某種因素而導(dǎo)致要素的單向流動時（如政府行政力量支配公共資源，影響各城市的公共服務(wù)供給水平），就會出現(xiàn)影響城市內(nèi)部及城市與周邊城市的空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城市內(nèi)部某一類功能過度發(fā)展、某個或某一類城市過度增長，各種集聚不經(jīng)濟現(xiàn)象出現(xiàn)。這時，可認(rèn)為存在著空間結(jié)構(gòu)缺陷。

2.衡量指標(biāo)

為方便對空間結(jié)構(gòu)缺陷的理解，這里依據(jù)城市經(jīng)濟學(xué)理論構(gòu)造相關(guān)指標(biāo)，以量化空間結(jié)構(gòu)的合理程度。但這種量化不是絕對的，也不能做到十分精確，只能是一種相對意義上的概念。主要構(gòu)造兩類指標(biāo)：通勤指標(biāo)和效用指標(biāo)，各包括兩個子指標(biāo)。

從理性個體角度出發(fā)，大量個體對于就業(yè)與居住之間的權(quán)衡、不同用地類型對于城市空間區(qū)位的競價，最終形成了城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)布局。對于城市的規(guī)劃也需要以人們的需求規(guī)律為基礎(chǔ)，否則會給人們的生活、居住帶來不必要的麻煩。據(jù)此，對于城市內(nèi)部空間而言，主要是城市的功能結(jié)構(gòu)分布，即職業(yè)、居住、娛樂的空間分布狀態(tài)。這時可選用兩個指標(biāo)：一是每日通勤時間占每人有效時間的比例（除去8小時工作時間及8小時睡眠時間）。如果每天通勤時間過長，則會占用除正常工作以外的休息、學(xué)習(xí)、娛樂時間；二是房租與通勤時間成反比（這里以月計）。如果通勤時間過長，表明職業(yè)與居住分離；另外，通勤時間衡量了人們?yōu)槿〉昧畠r的房租愿意承擔(dān)的通勤成本，也是房租的影子價格，如果影子價格高于現(xiàn)實價格，則代表其理想的居住區(qū)位應(yīng)在目前的基礎(chǔ)上離市中心更近一些。

對于城市體系而言，可以比較不同城市間的居民效用水平。這里選取實際購買力及公共服務(wù)供給狀況。實際購買力，指貨幣收入扣除價格變動，衡量居民生活水平的一個重要指標(biāo)。而公共服務(wù)供給狀況，反映居民在城市生活、工作及學(xué)習(xí)的便宜程度。當(dāng)差異較大時，表明城市體系空間結(jié)構(gòu)存在不協(xié)調(diào)?？梢跃唧w選用人均教育資源、醫(yī)療、城市綠地來反映人們的學(xué)習(xí)、生活、娛樂。這里為方便分析，全部使用均等權(quán)重。

表2 城市空間結(jié)構(gòu)指標(biāo)構(gòu)建

3.空間結(jié)構(gòu)缺陷對特大城市“城市病”影響機理

首先，通勤指標(biāo)反映城市居住與就業(yè)的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系。通勤半徑的長短，可以粗略反映居住地與就業(yè)所在地距離是否在一個合理區(qū)間。該指標(biāo)表現(xiàn)越差，表現(xiàn)為職住分離較為嚴(yán)重，通勤半徑較長，導(dǎo)致人們的通勤時間較大，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)存在缺陷。因為，城市空間擴張過大，加諸內(nèi)部功能規(guī)劃不合理，導(dǎo)致大量人口錯時高度聚集于某一區(qū)位，人口密集度較高；進(jìn)而，容易衍生出一些次生問題，包括空氣質(zhì)量較差、交通擁擠、人們的生活質(zhì)量下降等問題。具體來說：

通勤時間占個人有效勞動時間越長，表明通勤距離越長，因而人們不得不放棄一些生活娛樂的時間用于通勤，影響人們的生活質(zhì)量。而通勤時間成本與房租之比，反映了目前居住房租影子價格與現(xiàn)實價格之比，影子價格較高，表明目前為居住支付的隱性房租較高，居住與就業(yè)距離偏遠(yuǎn)，需要調(diào)整其居住區(qū)位選擇，選擇距離其就業(yè)所在地更近一點的區(qū)位比較合理。

其次，效用指標(biāo)衡量特大城市與周邊區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)均衡狀況。當(dāng)特大城市的實際收入水平更高，進(jìn)而效用水平更高時，會吸引周邊城市人口向特大城市流動。同時，公共服務(wù)供給水平反映人們在日常的學(xué)習(xí)、生活、娛樂方面的便宜程度，該項綜合指標(biāo)如果差異較大，也將會引起人們的選擇性流動。最終，特大城市人口增長較多，給該城市的自然資源環(huán)境帶來較大壓力。由于個人對自身預(yù)期成本并未考慮給社會帶來的成本增加，因而，在不加任何干預(yù)的情況下，會突破最優(yōu)人口規(guī)模，直到效用水平降到與周邊城市一致為止。在這個過程中，特大城市往往面臨著較大的人口承載壓力，出現(xiàn)房價高企、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通壓力加大等一系列問題。

三、實證分析

以下將分兩部分來運用空間結(jié)構(gòu)指標(biāo)做簡單的實證分析。由于數(shù)據(jù)所限，這里僅做有限實證分析：一是以北京市數(shù)據(jù)為例做內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)狀況分析；二是以京津冀地區(qū)為例分析區(qū)域城市體系空間結(jié)構(gòu)均衡狀況。

（一）城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)狀況分析

1.數(shù)據(jù)介紹

有學(xué)者做過2010年、2011年北京的通勤時間調(diào)查，得出的數(shù)據(jù)分別為78分、87.2分（往返）且方差較大（孟斌等，2011；王琪延、劉志勇，2012）［22-23］。這兩個數(shù)值是整個北京的平均通勤時間，這里選取以居住功能為主的北京遠(yuǎn)郊縣的數(shù)據(jù)③。以居住集中地昌平區(qū)的往返于天通苑——國貿(mào)的個體為例，不考慮從住所步行至地鐵站、從地鐵站行至就業(yè)所在地時間，單次全程地鐵為36分。因而，這里作折中，取90分鐘進(jìn)行測算。

另外，從“58同城”網(wǎng)選取了2014年8月5日的部分房租信息。篩選標(biāo)準(zhǔn)為：一居室，包括1室1/0廳1衛(wèi)、簡單或中等裝修④。共選取了包括房山、大興、順義、昌平四個區(qū)的106個樣本信息。這些房源信息主要集中于房山的長陽、良鄉(xiāng)，大興的亦莊、黃村、西紅門、舊宮，順義的城區(qū)、天竺、后沙峪，昌平的回龍觀、沙河及天通苑。得到平均房租為1822.33元/月。從國家統(tǒng)計局網(wǎng)得到的北京2012年在崗職工月平均工資為7108.83元，按每月160個有效勞動小時算，則小時工資約為44.43元。另外，2009-2012年小時工資年平均增長為0.11個百分點。依此，簡單測算今年的小時工資約為54.74元。因而，時間成本可記為54.74元/小時。

2.指標(biāo)測算

由于沒有人們所能承受的通勤時間范圍的相關(guān)數(shù)據(jù)，這里無法對第一個指標(biāo)進(jìn)行測算。但確有研究表明，通勤時間過長，對人們的身心健康、員工的忠誠度都有影響（Coleman、陳燁，2010；韓藍(lán)霆，2009）［24-25］。以每人24小時計（這里不考慮休息日，而且休息日也有外出活動），假定在8小時工作制前提下，人們對自己的閑暇時間和工作時間同等重視，即再增加工作時間，人們將更愿意享受閑暇。因而，這里可以用工作的時間成本替代最低的閑暇成本。以下取完全沒有加班、休息日全部加班兩種極端情形：

由指標(biāo)測算可得，該指標(biāo)值取值范圍為（0.99，1.35）。在這種情景下，只要稍微增加一點工作時間，或通勤時間再延長一些，個人所支付的房租影子價格平均就要高于目前房租現(xiàn)價，影響到個人的效用水平。因而，對于居住在遠(yuǎn)郊縣的個體而言，目前的居住狀況不利于個人效用的提升，需要縮短通勤時間（當(dāng)然，也可以在當(dāng)前區(qū)位尋找更好的住所）。這里可以結(jié)合北京目前的就業(yè)密度來看一下現(xiàn)實情況，可以認(rèn)為指標(biāo)測算與現(xiàn)實的直觀感受是一致的：

北京在“十一五”規(guī)劃時將城區(qū)劃分為四大功能區(qū)，每個城市分擔(dān)不同城市功能。之后又在衛(wèi)星城基礎(chǔ)上建設(shè)新城，以疏散中心城區(qū)人口與功能（孟斌等，2011）［22］。但由于后期產(chǎn)業(yè)分散并不十分理想，新城成為實際意義上的“睡城”，職住分離現(xiàn)象較為嚴(yán)重。相反，城區(qū)由于人口分流，加上大力發(fā)展交通建設(shè)，通勤狀況有所改善。但這里主要以新城居住人群為研究對象。

對于北京的職住分離情況，從就業(yè)密度可以有一個粗略印象。依據(jù)北京市政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)：東城、西城、朝陽、海淀區(qū)四個主要的就業(yè)集中地區(qū)，2014年1—6月，期末法人單位就業(yè)人員總數(shù)為604.1261萬人，另外2013年北京全年城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)為1017.3萬人?？紤]到北京近幾年每年新增就業(yè)較為穩(wěn)定（在42萬人左右），這里以2013年全年就業(yè)量為分母，近似替代北京2014年上半年城鎮(zhèn)單位就業(yè)總量。計算就業(yè)密度約為60%，表明北京的就業(yè)集中于二、三環(huán)內(nèi)。由于沒有相關(guān)各新城中的居住人口，這里只能大致反映北京的職住分離的空間結(jié)構(gòu)缺陷。

（二）城市體系空間結(jié)構(gòu)狀況分析

1.數(shù)據(jù)說明

本文使用《2013年中國城市統(tǒng)計年鑒》，主要利用市轄區(qū)數(shù)據(jù)。其中人口數(shù)據(jù)為市轄區(qū)戶籍人口。主要選取了京津冀地區(qū)京、津兩個直轄市，以及河北省的11個地級市。為方便比較，這里對選取的各項指標(biāo)內(nèi)容分別以北京為1，標(biāo)準(zhǔn)化處理；每個指標(biāo)值被賦予均等權(quán)重，以便于求和（見表3）。由于我國1994年才開始市場化改革，這里以1995年價格為基期，并假定在1995年時價格一致，對人均地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整；利用各年《中國統(tǒng)計年鑒》分地區(qū)計算居民消費價格指數(shù)。限于數(shù)據(jù)，河北省各地級市數(shù)據(jù)調(diào)整使用統(tǒng)一的價格指數(shù)。效用水平根據(jù)各指標(biāo)值匯總計算⑤。

表3 效用指標(biāo)內(nèi)容及權(quán)重賦予情況一覽表

2.測算結(jié)果

圖3 各市效用綜合指數(shù)示意圖

從指標(biāo)測算結(jié)果來看，滄州、唐山、天津三地實際購買力水平分別為1.147、1.137、1.103，均要高于北京。但從最終的效用指標(biāo)來看，北京以1.5排在首位，其次為石家莊、滄州、保定、邢臺、天津、秦皇島（見圖3）。因而，僅看實際購買力，還不能完全反映居民在城市生活的效用水平。這種差距在公共事業(yè)及公共服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)得極為明顯：城市市政建設(shè)、居民生活用水、公共交通發(fā)展方面，北京表現(xiàn)最好；另外，醫(yī)療和教育資源方面，北京也較為集中，綜合情況較好（由于這里只選取高等教育，沒有綜合考慮中小學(xué)、高中及職業(yè)教育情況，這里對教育反映不是很準(zhǔn)確）。

可見，北京居民⑥相比而言，在學(xué)習(xí)、就醫(yī)、日常生活等方面相對較為方便，其綜合效用水平要高于周邊城市。北京周邊城市中，雖然唐山、天津、滄州等地經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但其公共服務(wù)及公共事業(yè)發(fā)展水平有待提升；而石家莊、保定、秦皇島等地經(jīng)濟發(fā)展水平方面則有較大差距，集聚能力有待提升。

并且，直觀來看，北京所在的京津冀地區(qū)，以非農(nóng)業(yè)人口計⑦，除天津與北京同屬400萬人以上規(guī)模城市外，石家莊不到250萬人口。北京周邊僅唐山、保定兩個達(dá)到100萬—200萬人口的地級城市；在北京周圍還有一圈貧困帶存在。這種城市體系空間結(jié)構(gòu)不盡合理、存在缺陷。

（三）小結(jié)

根據(jù)以上對北京市空間結(jié)構(gòu)指標(biāo)的測算，可以看出：北京市城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)存在缺陷，城市功能布局不合理導(dǎo)致職住分離。城市不斷擴張的同時，導(dǎo)致人們的通勤半徑延長、通勤時間增加，影響了人們的生活質(zhì)量。尤其是對中低收入者，職住分離的城市空間結(jié)構(gòu)限制了他們對合適住所的選擇，同時也帶來了交通擁堵、空間質(zhì)量下降等一系列“城市病”問題。

即便如此，北京與周邊城市相比，其效用綜合水平排名首位：經(jīng)濟發(fā)展水平較高，有較多的就業(yè)機會；公共服務(wù)及城市公共事業(yè)發(fā)展較為完善，人們的生活、學(xué)習(xí)較為方便。而且，這種狀況與城市的行政等級相一致，反映了行政力量對公共資源的支配力量。北京的集聚能力相比其周邊城市要高，吸引大量的人口流向北京。這種不斷擴大的人口規(guī)模，給北京的自然資源環(huán)境帶來較大壓力，表現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量下降、水資源短缺加劇、交通壓力、房價壓力不斷增大等各方面。

當(dāng)然，由于本文中使用數(shù)據(jù)有限、方法簡單，這種分析只能反映大致情況。未來需要在更大樣本數(shù)據(jù)以及更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ɑA(chǔ)上進(jìn)一步完善指標(biāo)體系。

四、結(jié)論與政策建議

當(dāng)前中國一些特大城市也都提出了嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策目標(biāo)，但從實際執(zhí)行效果來看，并不理想，如北京。本文認(rèn)為，由于城市內(nèi)部及城市間空間結(jié)構(gòu)體系的缺陷，導(dǎo)致特大城市出現(xiàn)“城市病”，并從理論上做了解釋。對特大城市的“城市病”治理，只有同時考慮城市內(nèi)外空間結(jié)構(gòu)缺陷才可能有的放矢。任何只針對單個城市的治理思路都不可能根治；在市場經(jīng)濟條件下，想要人為地控制人口流動更不可能。

對于特大城市“城市病”的治理，本文認(rèn)為總體思路應(yīng)是：著力優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，包括城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)及城市體系空間結(jié)構(gòu)，使之更為協(xié)調(diào)與均衡。具體來說，要從以下幾個方面加以治理：

首先，城市規(guī)劃應(yīng)倡導(dǎo)混合用地模式，建設(shè)復(fù)合型城市。對于多中心空間布局，應(yīng)在各自主體功能的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)多樣化的非主體功能，避免過于單一的功能結(jié)構(gòu)布局；引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，緩解職住分離的狀況。特大城市應(yīng)劃定城市發(fā)展邊界，堅守生態(tài)底線，防止無序擴張。

其次，通過疏散特大城市非核心功能，帶動要素、資源、產(chǎn)業(yè)及人口的空間分散，實現(xiàn)大范圍集中、小范圍分散。既可以向城市郊縣疏散，也可以向周邊城市和地區(qū)疏散。在充分考慮特大城市自身功能定位，以及周邊地區(qū)比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，做出合理的疏散布局；逐步引導(dǎo)各種要素的合理流動、配置，從而在降低“城市病”發(fā)生概率的同時，實現(xiàn)特大城市對周邊地區(qū)的輻射帶動，提升整體競爭力。

再次，完善基本公共服務(wù)及交通建設(shè)。特大城市中心區(qū)與周邊地區(qū)往往在公共服務(wù)方面存在一定落差，需要在存量調(diào)整、增量傾斜的基礎(chǔ)上逐步縮小其與周邊地區(qū)的差距。對于新增公共服務(wù)，可考慮向周邊郊縣及城市傾斜，以減小差距。另外，無論是人口、產(chǎn)業(yè)還是各種公共服務(wù)的外遷，都需要發(fā)達(dá)便利的交通體系作支撐。對于特大城市“城市病”的治理，必須要推進(jìn)交通一體化，大力發(fā)展路上公共交通、城際地鐵、輕軌和高鐵；完善自行車及電動自行車專用力道，倡導(dǎo)綠色出行，減輕城市的交通壓力。

最后，政府宏觀引導(dǎo)和市場基礎(chǔ)作用發(fā)揮要密切配合。對于特大城市的科學(xué)規(guī)劃、功能疏散等方面，需要政府宏觀層面的引導(dǎo)，并做好各級政府間的溝通協(xié)商工作。另外，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，破除GDP思維，逐步提升城市管理理念，變管理為服務(wù)。這就需要厘清政府與市場邊界，以服務(wù)城市發(fā)展、提升城市居民生活質(zhì)量為目標(biāo)。但具體到哪些要素需要轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)到哪里則是市場作用的范疇。需減少政府行政力量對于資源要素的干預(yù)，暢通要素流動通道，不斷提升特大城市周邊城市及地區(qū)發(fā)展的機會、能力，提高地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

總之，特大城市“城市病”形成的一個重要機理是：城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)及城市間空間結(jié)構(gòu)體系缺陷、發(fā)展不協(xié)調(diào)，而深層原因則是行政等級制度干預(yù)資源配置。因而，特大城市發(fā)展，控制人口不能作為長期目標(biāo)，更不能將人口與城市發(fā)展對立起來。未來，需要適時推進(jìn)改革，以改革促進(jìn)城市的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

①按照1980年國家建委修訂的《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》，100萬人以上為特大城市。根據(jù)2014年7月30日國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》表述，本文更針對的是500萬人以上的城市。②當(dāng)然，這種分析假設(shè)了城市間的流動成本較低，且人們擁有充分信息。不過，在抽象的情況下，更有利于看清這種空間結(jié)構(gòu)缺陷對特大城市“城市病”的影響機理。③對于選擇居住在離工作地點不遠(yuǎn)的部分群體來說，不存在長途通勤的必要。這里僅考慮需要長途通勤的部分群體。因為城市內(nèi)部居住、就業(yè)和娛樂功能布局合理與否，對中下等收入、選擇居住在遠(yuǎn)郊縣的群體影響最大。④這里以未結(jié)婚的單身青年為主要研究對象。從人們的心理角度出發(fā)，為避免鄰里糾紛，在相互不了解生活習(xí)慣的前提下，人們更愿意選擇單獨居住，而不是與人合租。并且，這種簡單的居住標(biāo)準(zhǔn)可以大概反映出人們所能接受的最遠(yuǎn)區(qū)位。⑤限于篇幅，這里沒有給出測算的各指標(biāo)值。⑥這里以戶籍人口計算。由于目前城市公共服務(wù)仍不是以常住人口為基礎(chǔ)進(jìn)行供給，因而即使在北京工作但沒有北京戶口，仍不可能與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡鹊墓卜?wù)。⑦根據(jù)《2013年中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

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