《立法法》修正案評析

徐向華林 彥

一、《立法法》修改的背景、主基調(diào)及修改重點

（一）《立法法》修改的背景

2000年《立法法》的制定主要基于以下三個背景：其一，1979年之后立法數(shù)量的積累客觀上形成了法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象，要求從立法制度層面加以克服和消除；其二，建立和完善中國特色社會主義法律體系需要更為完備的立法體制頂層設計；其三，依法治國、建設社會主義法治國家，也需要在立法制度上提供必要的保障?！?〕參見顧昂然：《關于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》（2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上）。

15年后，《立法法》修改則是在不同的背景下展開?！?〕有關此次修法背景的介紹，另見武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要內(nèi)容解讀》，載《中國法律評論》2015年第1期。首先，修改《立法法》是落實全面推進依法治國方略的需要。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）對我國未來的法治改革做出了一系列明確的部署。在第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”，更對如何完善立法制度提出了一系列具體的建議?！稕Q定》進一步提出，“完善立法體制”，“深入推進科學立法、民主立法”。在更微觀的層面，《報告》又提出“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，“增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”，“依法賦予設區(qū)的市地方立法權”，“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度”，“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”〔3〕《中共中央關于全民推進依法治國若干重大問題的決定》。等涵蓋立法原則、權限、程序、技術等諸多領域的改革項目清單。這些改革任務需要通過修改《立法法》加以實現(xiàn)。

其二，修改《立法法》是社會主義法律體系形成之后進一步完善立法工作的必要前提。2010年之前，我國立法工作的重心依然是以解決無法可依，充實立法數(shù)量為主，其目的是為社會生活的各個方面提供一一對應的規(guī)范清單。法律體系的形成主要通過立法的數(shù)量擴張得以實現(xiàn)，2000年《立法法》也基本能適應這樣的立法需求。在法律體系形成之后，立法工作的重心將轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提升。誠如有學者指出，隨著中國立法步入精細化時代，“讓每一部法律都成為精品”便成為大勢所趨?！?〕參見汪鐵民：《中國立法步入精細化時代》，載《中國人大》2014年第3期。隨著立法機關權威的提高，立法在國家治理中的作用越來越突出，社會對立法的關注度和要求也隨之強化，不同社會群體對立法需求漸趨多元、復雜且形成共識的成本也日益提高。因此，相對的立法體制顯然難以適應新的社會需求。立法要實現(xiàn)更好的社會調(diào)控效果，就必須使其生產(chǎn)方式更為開放，這是后體系時代立法體制所必須實現(xiàn)的轉(zhuǎn)型。

（二）修改的主基調(diào)：微調(diào)為主

從修改的幅度來看，以制度微調(diào)為主，并非全面的修改。據(jù)筆者統(tǒng)計，本次共增加了17個條文，修改26個條文，刪除、拆分各1個條文?？偟男薷臈l文數(shù)為45，占《立法法》原有條文數(shù)（93）的48.40%。（詳見表1）因此，如李建國副委員長所言，“這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改”〔5〕李建國：《關于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》（2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上），載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)（http：／／cpc.people.com.cn／n／2015／0309／c64094-26658236.html，最后訪問時間2015-10-09）。。

從修改的內(nèi)容來看，并未對既有的立法體制進行重大調(diào)整。2000年《立法法》所確立的立法體制并沒有實質(zhì)性的改動，基本的立法制度框架仍然得以延續(xù)。在立法原則方面，遵循憲法、依照法定權限及程序、維護法制統(tǒng)一、從實際出發(fā)等重要原則得以保留。在立法權限方面，全國人大及其常委會、國務院、省級人大及其常委會這三類最重要的立法主體的立法權限并未發(fā)生根本性的、大幅度的調(diào)整，特別是后兩類機關。在立法程序方面，“三審制”仍然是全國人大常委會立法的標準規(guī)范流程，統(tǒng)一審議也依然是其中重要的環(huán)節(jié)。在立法監(jiān)督方面，備案審查制度的基本架構也依然維持不變。最后，立法技術并非本次修改的主要內(nèi)容。此次修改所做的絕大多數(shù)調(diào)整都是在2000年《立法法》所確定的立法體制框架之內(nèi)的加減法作業(yè)，并非將既有體系推倒重來。

表1 修改基本情況

（三）修改重點：全國人大常委會的立法程序

根據(jù)李建國副委員長的說明，《立法法》修改主要包括以下六個方面，即“完善立法體制”“發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用”“深入推進科學立法、民主立法”“完善制定行政法規(guī)的程序”“加強備案審查”“對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督”等。〔6〕見前注〔4〕，李建國發(fā)言。這并不能清晰反映立法工作的重點，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能有助于更為直觀地反映事實。

事實上，本次《立法法》修改的側重點是非常明顯的。從內(nèi)容上看，立法原則部分共有4個條文被修改；權限部分修改的條文數(shù)為9條；立法監(jiān)督即備案審查部分共修改5個條文。以上三個部分修改量占整個修改條文總數(shù)的40%。立法程序部分修改的條文則達到27條，占修改條文總數(shù)的60%，其中有6個條文同時涉及立法技術問題。（詳見表2）顯而易見，立法程序是本次修改的重點領域。〔7〕深度參與此次修法活動的全國人大常委會法工委國家法室主任武增對修法的重點有不同的解讀。她認為，重點仍然包括在“完善立法體制”“健全科學立法、民主立法的機制與程序”以及“維護法制統(tǒng)一”三個方面，立法程序的完善僅為重點之一。（詳見前注〔2〕，武增文。）苗連營教授則認為，修法的重點是完善立法監(jiān)督制度。（詳見苗連營：《立法法重心的位移：從權限劃分到立法監(jiān)督》，載《學術交流》2015年第4期。）此前，鄭毅教授則提出，地方立法權改革應當成為修法重點。（參見鄭毅：《立法法修改應重點關注地方立法權改革》，載《檢察日報》2014年6月9日，第6版。）

這種結構分布實際上是制度微調(diào)的反映。眾所周知，立法制度中最重要的是立法權限的劃分，而權限的調(diào)整往往與政治體制改革密切相關且需要通過政治體制改革得以實現(xiàn)（如通過修改憲法等方式）。全國人大與其常委會立法權限的調(diào)整、全國人大與國務院間立法權限的重新配置、中央與地方立法權限的進一步廓清，無一不需要通過更大范圍、更深層次的制度調(diào)整加以實現(xiàn)。全國人大常委會對此有著清醒的認識：“對可改可不改的暫不改；……對認識尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究……”〔8〕見前注〔4〕，李建國發(fā)言。因此，此次修法在權限領域只做了部分調(diào)整，包括通過確立稅收法定壓縮國務院的稅收立法權、嚴格對授權立法的控制、釋放設區(qū)市的立法權等。

在權限調(diào)整存在困難的情況下，程序的完善則是一個相對容易的著力點。同時，將粗放型的程序框架做精細化處理也是“后體系時代”〔9〕“后體系化時代”指中國特色社會主義法律體系形成之后的立法時代。提高立法質(zhì)量的重要突破口和制度保障。此外，程序和技術的完善也是立法機構走向成熟的必經(jīng)之路。

在程序部分，修改的重點也比較明顯。在27個條文中，只有4個條文涉及國務院以及地方人大的立法程序，其余23個（85.19%）條文全是涉及全國人大常委會的立法程序。

這樣的立法安排也在情理之中。首先，由于會期制度等因素的剛性制約，全國人大立法程序的調(diào)整空間極其有限，而細化全國人大常委會的立法程序則不會面臨同樣的障礙。其次，從權力分工以及過去的立法實踐角度來看，國務院及地方人大的立法程序主要依靠其自身進行完善，不需要也不適合由全國人大為其事先設計完整細密的制度。最后，全國人大常委會要掌握立法主導權，立法能力建設必不可少。立法程序的完善則是其能力建設的重要組成部分。

表2 修改內(nèi)容的結構分布

二、修正案的局限性

此次《立法法》修改以完善全國人大常委會立法程序為突破點和著力點，體現(xiàn)了立法者務實的態(tài)度，的確值得肯定。同時，一些具體的制度設計也應該得到學界的首肯。例如，幾經(jīng)挫折之后最終確立稅收法定制度、〔11〕參見馮丁禹：《“辯法”四天 立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后》，載《南方周末》2015年3月19日（http：／／www.infzm.com／content／108344，最后訪問時間2015-10-09）。在賦予設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權限同時明確其立法權限范圍、〔12〕《立法法》（2015年）第72條第2款。引入單獨表決制度〔13〕參見《立法法》（2015年）第41條。等。

然而，不可否認的是，本次修改活動也留下一些疏漏之處。

（一）未解決長期存在的一些問題

盡管完善程序是更可取的方式，其可實現(xiàn)程度相較選擇其他領域作為修改重點也更高。但這并不表明，我們對于立法體制上更為重要的課題可以無動于衷。在立法權限配置方面，多年的制度實踐已經(jīng)暴露出不少問題。這些問題的長期存在有損立法權威，有礙于形成一套科學合理、高效有序的立法體制。同時，社會各界，包括各級立法主體也不斷提出解決這些問題的建議。然而，這些建議并未在此次修改活動中得到積極的回應。

1.代表大會立法職能退化問題并未得到解決

憲法規(guī)定，全國人大是“最高國家權力機關”〔14〕《憲法》第57條。，其負有修改憲法、制定和修改基本法律等最為重要的立法職權。在有立法權的地方，代表大會的地位也明顯高于常委會。然而，據(jù)學者研究表明，近30年來，全國人大的立法功能已日益弱化?！?5〕朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2010：中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數(shù)量》（上冊），中國人民大學出版社2011年版，第131～142頁。地方人大立法權的弱化則更為嚴重，省級人大幾乎沒有制定過地方性法規(guī)?！?6〕前注〔12〕，朱景文書，第447頁。這一現(xiàn)狀與人民代表大會的憲法地位是完全不相稱的，也有損于樹立某些重要立法的權威性。

既然發(fā)揮人大的主導作用已經(jīng)成為立法工作的一項重要原則，立法者應當通過更為具體的、體系性的措施確保這種主導作用的發(fā)揮。我們不能陷入這樣的誤區(qū)，即用發(fā)揮人大常委會的主導作用作為發(fā)揮人大主導作用的方式，甚至以前者完全取代后者。我們必須反思，在組織、人員結構、規(guī)模、會期制度等剛性要素基本維持不變的情況下，為什么全國人大在履職所需物質(zhì)條件相對貧乏的20世紀70年代末、80年代能夠經(jīng)常性地從事立法活動，而在物質(zhì)保障更為充分的今天卻面臨“無法可立”的窘境？我們也要反思，是否應當為代表大會配置起獨立的、完整的立法審議程序，而非在常委會完成實質(zhì)性審議任務之后承擔備書的功能？我們還要反思，邀請部分人大代表列席常委會會議、參與立法審議是否應當成為常態(tài)，此舉是“逐本”還是“逐末”？

2.全國人大及其常委會專屬立法權與國務院立法權關系依然模糊

眾所周知，《立法法》第8條是維護全國人大及其常委會立法權威、保障公民基本權利的重要制度工具。劃定全國人大及其常委會的專屬立法權的目的不僅在于防止地方立法機關侵越中央的立法權，而且也意在防止國務院侵害全國人大及其常委會的法定立法權限。

然而，在《立法法》生效之后，國務院的不少立法活動存在明顯的越權嫌疑。例如，《行政機關公務員處分條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》都涉及各級人民政府的組織和職權的事項，似乎不應當由國務院直接規(guī)定。再如，為社會詬病多時的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規(guī)定，收容教育的期限為6個月至2年。〔17〕《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第9條。這也是典型的限制人身自由的措施，本應由法律進行規(guī)定?！对V訟費用繳納辦法》深刻地影響到訴訟制度的運行，卻只是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)?！?8〕詳見林彥：《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復的考察》，載《憲法研究》（第十卷），四川大學出版社2009年版。上述事實表明，《立法法》第8條的立法目的并未得到實現(xiàn)。

當然，國務院也并非“出師無名”。國務院“越權立法”的產(chǎn)生是《立法法》自身所造成的。2000年《立法法》規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項做出規(guī)定：……憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項”?！?9〕《立法法》（2000年）第56條第2款第2項。然而，《憲法》第89條有不少事項與《立法法》第8條明確列舉的事項存在交叉重合之處，包括“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”〔20〕《憲法》第89條第4項。“領導和管理經(jīng)濟工作”〔21〕《憲法》第89條第6項。“領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”〔22〕《憲法》第89條第8項?！肮芾韺ν馐聞铡薄?3〕《憲法》第89條第9項。“領導和管理國防建設事業(yè)”〔24〕《憲法》第89條第10項。等。因此，當國務院以上述職權為基礎行使立法權時不可避免地會與全國人大及其常委會的專屬立法權產(chǎn)生沖突。

為了避免沖突，《立法法》修改過程中本應當進一步明確，國務院在行使職權立法權時不得侵犯全國人大及其常委會的專屬立法權。遺憾的是，這樣的規(guī)范并未被創(chuàng)造出來。

3.“地方性事務”的內(nèi)涵尚未被明確

2000年《立法法》的一大創(chuàng)舉就是引入“地方性事務”這一概念，并試圖進一步厘清中央地方立法權限。然而，《立法法》并未為這一立法意圖的實現(xiàn)提供更為可操作的技術規(guī)范。由于缺乏明確的內(nèi)涵及外延界定，地方立法機關，尤其是省級人大常委會難以在立法程序啟動前確信其立法行為是否處于法定權限之內(nèi)。

實踐中，地方立法機關往往通過詢問全國人大常委會法工委確認其能否行使某一領域的立法權。然而，法工委又傾向于對《立法法》第8條各項內(nèi)容采取擴張解釋，導致地方不少創(chuàng)新立法無法順利開展。創(chuàng)設假釋保證金、保外就醫(yī)保證金制度被界定為涉及犯罪與刑罰、訴訟制度而被叫停；賦予省級人民法院、人民檢察院地方性法規(guī)草案提案權則被認為必定涉及訴訟制度而無法被植入地方立法；設立人防工程登記制度則被認定為涉及民事法律基本制度……〔25〕詳見前注〔15〕，林彥文。

詢問答復的解釋口徑大大壓縮了地方立法的空間，挫傷了地方通過立法進行制度創(chuàng)新的積極性。結果，不少地方立法機關只能通過大量抄襲復制上位法完成其立法任務，由此也帶來了大量的無效立法，造成立法資源的巨大浪費。也正是在這種情況下，司法解釋得以“乘虛而入”，填補失之寬泛的法律規(guī)則所留下的空白。與此同時，很多需要個性化立法調(diào)整的地方性事務則長久地被留置在規(guī)則真空中。

然而，尤其值得注意的是，省級人大常委會本是我國最為活躍的地方立法機關，豐富的立法經(jīng)驗、突出的立法能力足以使它們成為中央立法機關的有益補充。充分發(fā)揮它們的積極性、主動性對于構建更為完善的法律體系至關重要。遺憾的是，這一議題并未在此次《立法法》修改中引起足夠的重視。

（二）改革的系統(tǒng)性不足

改革是一個系統(tǒng)工程，立法也不例外。事實上，全國人大常委會也始終注意立法的整體性，力戒“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“只見樹木不見森林”。此次《立法法》修改過程也在一定程度上貫徹了這一原則。例如，新法要求全國人大及其常委會“加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用”〔26〕《立法法》（2015年）第51條。。再如，新法規(guī)定，“對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決”。〔27〕《立法法》（2015年）第43條。

然而，此次修改活動依然存在系統(tǒng)性不足的缺陷，具體表現(xiàn)如下：

1.一些制度缺乏組織法上的支撐

立法體制，特別是立法權限體制的改革往往涉及國家權力結構的調(diào)整，也是對人民代表大會制度的改革。因此，這種改革除了通過《立法法》得以實現(xiàn)之外，還需要在組織法上予以確認，以確保規(guī)則的統(tǒng)一性和制度間的協(xié)調(diào)。然而，《立法法》的一些重要的制度改革仍然缺乏系統(tǒng)思維，未能一并在組織法上進行調(diào)整，包括設區(qū)市立法權、全國人大常委會法工委在立法中所承擔的職能等。

眾所周知，本次《立法法》修改一大亮點是原則性賦予所有設區(qū)市的人大及其常委會、人民政府分別制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權力。這是對設區(qū)市的重大賦權行為，無疑構成組織法，乃至憲法意義上的重大制度調(diào)整。賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力是在1982年通過修改憲法得以實現(xiàn)的。較大的市逐步獲得制定地方性法規(guī)的權力也是通過數(shù)次修改《地方組織法》得以完成的。〔28〕1982年修訂的《地方組織法》規(guī)定，較大的市人大及其常委會可以擬定地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)人大常委會審議制定。1995年，《地方組織法》進一步規(guī)定，較大的市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準后試行。2000年《立法法》則延續(xù)上述規(guī)定。因此，更為穩(wěn)妥的調(diào)整方式應是在修訂《立法法》的同時修改《地方組織法》。

另一個需要組織法上協(xié)調(diào)的便是全國人大常委會法工委在立法中的作用。《全國人大組織法》規(guī)定，全國人大常委會可以根據(jù)需要設立“工作委員會”，〔29〕《全國人民代表大會組織法》第28條。但對這些委員會可以承擔哪些職能并未予以明確。《立法法》并未延續(xù)《全國人大組織法》的規(guī)定，而是采用“工作機構”這一稱謂，而事實上其所指代的就是全國人大常委會法工委。時至今日，法工委在《立法法》框架內(nèi)所承擔的立法功能越來越多、越來越重要。具體包括立法調(diào)研、〔30〕《立法法》（2015年）第16條第2款。就列入常委會會議議程的法律案聽取意見、〔31〕《立法法》（2015年）第36條第1款。收集整理常委會分組審議意見、〔32〕《立法法》（2015年）第38條。對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、立法時機、社會效果等進行評估、〔33〕《立法法》（2015年）第39條。擬定法律解釋草案、〔34〕《立法法》（2015年）第47條。編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃并督促規(guī)劃及計劃的落實、〔35〕《立法法》（2015年）第52條第2款。起草法律草案、〔36〕《立法法》（2015年）第53條。開展立法后評估、〔37〕《立法法》（2015年）第63條。答復法律詢問、〔38〕《立法法》（2015年）第64條。參與法規(guī)備案審查以及開展主動審查〔39〕《立法法》（2015年）第99條、第100條、第101條。這十項重要的職能。這些職權無論在數(shù)量上，還是在重要性上都超過《全國人大組織法》對專門委員會的賦權，〔40〕參見《全國人民代表大會組織法》第37條。似有“喧賓奪主”之嫌。然而，所有這些賦權和擴權行為都缺乏組織法上的必要支持。

此次《立法法》修訂已經(jīng)開始在技術上強調(diào)體系化作業(yè)。在總結多年打包立法經(jīng)驗的基礎上，《立法法》規(guī)定，“對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決”。〔41〕《立法法》（2015年）第43條。但遺憾的是，此次修改活動并未遵循這一原則。

2.不兼容的制度嵌入

《立法法》開宗明義地明確其立法目的是“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量”〔42〕《立法法》（2015年）第1條。。該法進一步明確其適用范圍如下：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！薄皣鴦赵翰块T規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規(guī)定執(zhí)行?！薄?3〕《立法法》（2015年）第2條。然而，此次修改活動嵌入的某些制度則與立法目的及適用范圍存在不協(xié)調(diào)之處。

首先，暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定是否屬于立法活動值得進一步討論。結合近幾年的實踐，《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。〔44〕《立法法》（2015年）第13條。然而，這類行為究竟是否屬于立法行為有待進一步探討。暫時調(diào)整法律的部分規(guī)定與法律修改之間是何種關系？暫時停止適用法律的部分規(guī)定與拒絕執(zhí)行法律的規(guī)定是否屬于同一性質(zhì)行為？全國人大常委會在做出這些決定的過程中是否需要遵循一般的立法程序？唯有回答上述問題之后，我們才可能準確地把握此類行為的本質(zhì)屬性。在此基礎上，我們才有可能判定究竟是否將此類行為納入到《立法法》的框架之內(nèi)。在此之前，將這類行為倉促地嵌入《立法法》無疑會對既有的立法體系造成沖擊。

其次，將司法解釋納入《立法法》也將給體系的完整性、周延性帶來挑戰(zhàn)。此次《立法法》修改又一個“亮點”便是對最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋行為進行規(guī)范，這與2000年《立法法》形成鮮明的對比。但是，全國人大以“時機不成熟”為由將司法解釋拒之門外。〔45〕參見劉松山：《一部關于立法制度的重要法律（下）——〈立法法〉制定過程中爭論的主要問題及其解決方式》，載《中國司法》2000年第7期?！皶r機不成熟”的背后可能隱藏著對體系完整性的考慮，畢竟司法解釋長期以來并不被視為立法行為，盡管某些類型的司法解釋已經(jīng)具有立法功能?！?6〕參見袁明圣：《司法解釋“立法化”現(xiàn)象探微》，載《法商研究》2003年第2期；陳林林、許楊勇：《司法解釋立法化問題三論》，載《浙江社會科學》2010年第6期。此后，在加強監(jiān)督的呼聲下，司法解釋被納入《監(jiān)督法》的調(diào)整范圍?！?7〕參見《監(jiān)督法》第31條、第32條、第33條。與聚焦備案審查的《監(jiān)督法》不同的是，《立法法》則是對司法解釋的發(fā)布主體、適用范圍進行規(guī)范。盡管被置于“附則”部分，將司法解釋嵌入《立法法》是否意味著此類解釋行為已然被認定為立法行為呢？如果答案是肯定的話，那么法院在審理案件過程中是否應當將司法解釋作為立法加以對待呢？無論立法者的用意如何，這一嵌入行為無疑與《立法法》第2條所確定的適用范圍產(chǎn)生明顯的沖突。對此，立法者理應給出一個合理的解釋。