環(huán)境公益訴訟與行政訴訟的原告適格——歐盟各國的發(fā)展情況

［日］大久保規(guī)子

汝思思＊＊ 譯

一、序 言

環(huán)境公益訴訟是指，無論個人法益是否受到侵害，為保障環(huán)境利益，對行政、企業(yè)等提起的、要求其停止或變更違法行為或請求恢復(fù)對環(huán)境的損害的訴訟。在日本盡管會嚴(yán)格區(qū)分主觀訴訟與客觀訴訟，但是不少情況下對于不特定多數(shù)人的環(huán)境利益和保全生物多樣性的環(huán)境訴訟，也應(yīng)以兼具主觀訴訟與客觀訴訟兩者之性質(zhì)來把握。一直以來，日本的環(huán)境行政訴訟方面存在著這樣的領(lǐng)域，即使是周邊居民或環(huán)境非政府組織提起訴訟，也常常會因為其原告適格不成立而被駁回起訴，因而即便是違法行為，也無法受到實質(zhì)性的司法控制。2004年之時，原本期待通過對行政事件訴訟法的修改來實質(zhì)性地拓寬原告適格范圍（創(chuàng)設(shè)了第9條第2款），但對于與環(huán)境相關(guān)的所有違法行為而言，僅僅通過法院的柔性解釋，顯然不能夠確保被提起訴訟的途徑。

各國就環(huán)境公益訴訟的原告適格問題一直存在著激烈的爭論，近年來，站在“無原告則無法官”之思考立場上，各國都試圖以各種方式拓寬原告適格。這種傾向，不僅在歐美等先進國家，在亞洲、南美等地域也得到肯定，已成為一種國際性潮流。這方面，一些國家通過判例廣泛承認原告適格（英國、印度等），而在和日本一樣對原告適格進行狹義解釋的國家（德國、意大利、比利時等），則更多的是嘗試通過對環(huán)境訴訟進行特別立法來完善環(huán)境公益訴訟。特別是歐盟各國，其將司法保障定位為具有實效性的環(huán)境政策中不可欠缺的手段，因而大力推動該方面的制度建設(shè)。環(huán)境公益訴訟包括行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟和憲法訴訟，〔1〕例如在荷蘭，規(guī)定了環(huán)境團體可以向行政機構(gòu)及私人，請求凈化環(huán)境污染的費用。在西班牙、法國等國，也承認私訴權(quán)。本文僅聚焦于行政訴訟，對歐盟各國的相關(guān)動向進行整理與分析。

二、《奧胡斯公約》與歐盟的各國調(diào)查

1.里約宣言與《奧胡斯公約》

公益訴訟方面，典型的制度性安排當(dāng)屬公民訴訟與團體訴訟。雖然環(huán)境公益訴訟在歐美諸國早自20世紀(jì)70年代就開始導(dǎo)入，但正是1992年地球首腦會議（譯者注：又稱聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會），成為普及歐美等先進國家以外諸國之契機?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》原則之十規(guī)定，“環(huán)境問題應(yīng)通過全體市民的參與，得到最恰當(dāng)?shù)奶幚怼?，并對①有效獲取環(huán)境信息，②參與各項決策進程，③救濟的有效手段進行了規(guī)定。

為具體化里約宣言的理念，1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過了《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（即《奧胡斯公約》，以下簡稱《公約》）（2001年實施）。該《公約》為使環(huán)境權(quán)具有實效性，設(shè)置了保障包括非政府組織在內(nèi)所有市民的三項權(quán)利：①環(huán)境信息獲取權(quán)、②環(huán)境決策參加權(quán)和③獲得司法參與權(quán)（司法へのアクセス権）。至2008年10月為止，已有包含歐盟在內(nèi)四十二個國家和地域加入該《公約》。

《公約》的通過促進了歐盟及歐盟各國公益訴訟的擴大?！?〕《公約》及相關(guān)歐盟指令，參照高村ゆかり「情報公開と市民參加による歐州の環(huán)境保護」法制研究（靜岡大學(xué)）八巻一號（2003年）1頁以下 大久保規(guī)子「オーフス條約とEU環(huán)境法」環(huán)境と公害三五巻三號（2006年）31頁以下?！豆s》規(guī)定司法參與權(quán)的第9條要求加盟國確保包括環(huán)境團體在內(nèi)的市民對違反環(huán)境法規(guī)的行為在程序及實體上的瑕疵所提起的訴求，都能夠得到由法院及／或獨立公正的審查機關(guān)的審查。該條還分別規(guī)定了對于①環(huán)境信息的不公開等決定（第1款），②依據(jù)該《公約》，對在各種許可、認可設(shè)置了實施參與程序的義務(wù)（第2款），以及③違反環(huán)境法規(guī)的個人或公共機關(guān)的其他行為或不作為行為（第3款）的司法參與的要件。為應(yīng)對這些規(guī)定，歐盟于2003年通過了《新環(huán)境信息公開指令（2003／4／EC）》《有關(guān)市民參與環(huán)境的計劃、項目的指令（2003／35／EC）》，并提起了《有關(guān)環(huán)境的司法參與指令案［COM（2003）624］》草案。歐盟又在2006年通過了《關(guān)于歐盟機關(guān)適用奧胡斯公約的規(guī)則（NO.1367／2006）》。雖然司法參與指令還未通過，根據(jù)環(huán)境信息公開指令與市民參加指令，足以應(yīng)對《公約》第9條第1款與第2款。司法途徑指令對應(yīng)《公約》第9條第3款的指令，《公約》中針對確保市民參加的事項，根據(jù)《公約》及歐盟指令，規(guī)定了保障包括環(huán)境團體在內(nèi)的市民的司法參與途徑的義務(wù)。歐盟于2005年2月17日批準(zhǔn)了該《公約》，截至2008年10月，除了愛爾蘭之外的其他歐盟成員國都加入了該《公約》。

2.歐盟2002年、2007年調(diào)查

在歐盟域內(nèi)，相比各加盟國的環(huán)境法，歐盟環(huán)境法所占的比重更高。但是，由于訴訟制度基本是由各國的國內(nèi)法規(guī)定，所以即使理解了《公約》及相關(guān)指令的背景與內(nèi)容，仍然必不可少地需要掌握各國的情況。歐盟諸國中，德國與法國的環(huán)境訴訟在日本有較多的介紹與探討，但介紹歐盟諸國整體情況的文獻卻極其有限。其中，歐洲委員會于2002年及2007年進行的委托調(diào)查和各《公約》加盟國在2008年向公約遵守委員會提出的履行狀況報告書提供了有關(guān)各國情況的寶貴信息。

2002年的委托調(diào)查，是在制定司法參與指令案時，聚焦于環(huán)境團體訴訟的調(diào)查，其以比利時、丹麥、法國、德國、意大利、荷蘭、葡萄牙及英國為調(diào)查對象。最終報告是在各國的報告之基礎(chǔ)上，由比利時圣·路易斯大學(xué)環(huán)境法研究中心與德國環(huán)保學(xué)會做成?！?〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，Access to Justice in Environmental Matters，F(xiàn)inal Report，2002.有關(guān)歐盟各國的其他情況，參 考J.Ebbesson，Access to Justice in Matters in the EU，2002A.Epiney／K.Sollberger，Zugang zu Gerichten und gerichtliche Kontrolle im Umweltrecht，2002.該調(diào)查的特點在于，除了制度上的比較之外，重點放在了對訴訟件數(shù)、環(huán)境團體的勝訴率等實態(tài)的把握上。但是，由于沒有關(guān)于環(huán)境公益訴訟整體性的司法統(tǒng)計，判例集也僅僅登載了重要判例，因此，除了法院的歷年報告書，該委托調(diào)查還根據(jù)各國的實情對研究人員或環(huán)境團體采用了問卷調(diào)查、采訪等方式。所以嚴(yán)格來說，該報告書的數(shù)據(jù)不在于正確顯示訴訟件數(shù)等數(shù)據(jù)，而在于反映實務(wù)上的基本特征。

2007年調(diào)查是針對因司法參與指令案被推遲通過，歐盟各國國內(nèi)法是否充分應(yīng)對了《公約》第9條第3款，是否有必要制定司法參與指令而進行的調(diào)查。該調(diào)查委托了比利時環(huán)境·政策顧問公司（Milieu）實施。該公司從2007年2月到8月，以歐盟25個成員國（2006年時）為對象分別制作了關(guān)于各個國家的報告。為將多種制度進行比較，該調(diào)查通過專家〔4〕例如德國Ludwig Kr?mer教授作為高級顧問參加了該調(diào)查。合作的方式制作了統(tǒng)一的調(diào)查項目、調(diào)查樣式，并通過管理小組，由各國法學(xué)家進行了立法和判例方面的調(diào)查。針對各國的報告，由管理小組從一貫性、統(tǒng)一性和明確性的觀點進行審查后，舉辦研究會對總結(jié)的內(nèi)容進行研討。最后，該調(diào)查以各國的報告和全體總結(jié)報告〔5〕Milieu，Summary Report on the inventory of EU Member States'measures on justice in environmental matters，2007.的形式予以發(fā)表。雖然這個報告并不具有由歐洲委員會做出的正式評價結(jié)果之性質(zhì)，但筆者也參與了的、由歐洲委員會主持的2008年6月的會議認為，該調(diào)查結(jié)果基本反映了當(dāng)時各國的狀況?！?〕http：／／ec.europa.eu／environment／aarhus／conf.htm.歐洲行政法官協(xié)會（AEAJ）也在會議中表明意見，認為2007年的調(diào)查結(jié)果基本妥當(dāng)。（AEAJ，Statement on Access to Administrative Justice in Environmental Matters-A Comment on the Milieu Study issued by the European Commission.）

對各國法律制度逐一進行研究的作業(yè)，顯然超出筆者的能力范圍，但我認為介紹、整理這些內(nèi)容，作為把握國際動向最初的作業(yè)應(yīng)當(dāng)具有一定意義。以下，主要以這兩個調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，探討歐盟各國的現(xiàn)狀。

三、EU各國原告適格的基準(zhǔn)

1.行政爭訟制度的基本結(jié)構(gòu)

歐盟各成員國的行政爭訟制度，通常由行政救濟（行政復(fù)議）和司法救濟兩個部分組成。〔7〕Milieu，supra note〔5〕，at 4-6.不過諸如比利時、馬耳他、瑞典等國，并沒有設(shè)定行政復(fù)議制度。行政復(fù)議與訴訟的關(guān)系方面，奧地利、捷克、芬蘭、德國、拉脫維亞、波蘭及斯洛伐克采取行政復(fù)議前置主義。對環(huán)境領(lǐng)域建立特定獨立的行政審判制度的國家有丹麥，而立陶宛是采用了更為一般的行政裁判制度（行政糾紛委員會制度）。另外，波蘭設(shè)置了針對自治體決定的自治裁判委員會。

司法救濟方面，很多國家設(shè)置了管轄行政訴訟的特別的行政法院。就連英國，基本上所有的環(huán)境公益訴訟都由2000年創(chuàng)設(shè)的行政法庭管轄。但在愛爾蘭、馬耳他等國，普通法院也管轄行政案件。還有，在斯洛文尼亞、匈牙利等國，與行政相關(guān)的特定案件是由民事法院來審判。此外在奧地利和拉脫維亞，為保護健全的環(huán)境之相關(guān)權(quán)利，可以在憲法法院提起對行政行為的訴訟。另外，作為規(guī)制違法行政行為的手段，刑事審判在西班牙發(fā)揮著巨大的作用。西班牙的刑法典里，規(guī)定了與環(huán)境相關(guān)的權(quán)力濫用的三個特別犯罪，誰都可以就這三個罪提出控告。除此以外，基本每個國家都有監(jiān)察制度。再者，奧地利各州，還創(chuàng)設(shè)了環(huán)境代理人（Landesumweltanwalt）制度，環(huán)境代理人可以參與到自然保護或環(huán)境評估等過程中，還可以提起行政訴訟?！?〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Austria，2007，p.10.

較有特點的是丹麥的環(huán)境審判制度，〔9〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Denmark，2007，pp.7-10；N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.另可參照交告尚史「デンマークの計畫法の構(gòu)造」兼子仁先生古稀記念論文集刊行會編·分権時代と自治體法學(xué)〔勁草書房·2007年〕373頁以下。在環(huán)境案件方面，設(shè)置了由法律專家或技術(shù)人員組成的兩個獨立的委員會（環(huán)境裁判委員會與自然裁判委員會）。雖然裁判委員會在行使職權(quán)方面具有獨立性，但所需經(jīng)費是從環(huán)境部的預(yù)算中劃出，環(huán)境部工作人員與裁判委員會辦公室職員之間可以進行人事相互調(diào)動。自然裁判委員會的管轄事項主要圍繞計劃的決定、有關(guān)自然保護或自然資源開發(fā)等決定的糾紛。環(huán)境裁判委員會處理非常具體的技術(shù)性事務(wù)糾紛。自然裁判委員會每年處理的案件達到數(shù)千件，例如丹麥最大的非政府組織——丹麥自然保護協(xié)會（Naturfredningsforening）在1997年到2001年這五年間便遞交了655件申請。環(huán)境裁判委員會每年處理的案件數(shù)在60件左右。行政裁判與訴訟的關(guān)系方面，采用自由選擇主義，雖然可以將行政裁判結(jié)果訴諸司法審判，但幾乎都沒有進入訴訟階段的案例。〔10〕例如在綠色和平組織對橋梁建設(shè)環(huán)境評估上的瑕疵提起的訴訟中，承認了環(huán)境團體的原告資格。相關(guān)評論指出，近年來，法院存在著承認團體的理念性利益為法律利益，從而擴大原告適格的傾向。See Milieu，supra note〔9〕，at 18.

有四十多部主要的環(huán)境法規(guī)規(guī)定了環(huán)境裁判的申請資格事項。隨著《公約》的通過，各個法規(guī)也紛紛進行擴大行政復(fù)議申請資格的修訂。大多數(shù)法令規(guī)定除了①與案件的結(jié)果有重大利害關(guān)系的個人或法人、②以保護自然環(huán)境為主要目的的地方組織、③以保障重要休閑利益為主要目的的地方組織以及④以保護自然資源、環(huán)境及／或重要休閑利益為主要目的的全國性組織之外，⑤有關(guān)特定事務(wù)的專門組織，不論其是否有團體法人格，都可以在特定利益范圍內(nèi)提起申訴。關(guān)于⑤，依申請事項的不同，不僅是漁業(yè)團體、勞動團體、消費者團體等團體，也承認環(huán)境大臣、自治體等行政機關(guān)、行政主體的申請資格。向自然裁判委員會申請時需要花費一些手續(xù)費，但若被受理則會全額返還或返還一部分。另外，裁判委員會的平均處理期在6到8個月左右，與適合訴訟的辯論主義相對，行政裁判采用職權(quán)主義。因此，迅速、費用低廉、專業(yè)性、職權(quán)主義可以說是該制度的優(yōu)點。行政裁判能有效地發(fā)揮作用，加上由于是合意型社會，環(huán)境團體也并不喜訴，這成為丹麥相關(guān)訴訟較少的原因?！?1〕Milieu，supra note〔9〕，at 10-16；N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.

2.民眾訴訟

在歐盟各國，基本沒有導(dǎo)入民眾訴訟。例外的有葡萄牙、西班牙、愛沙尼亞、斯洛伐克這幾個國家。葡萄牙較大程度允許民眾訴訟，與此相對其他國家都限定于特定的事項之內(nèi)允許。例如，西班牙主要是在土地利用規(guī)劃、自然公園和環(huán)境刑法等領(lǐng)域，愛沙尼亞主要是在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域?qū)肓嗽撝贫取?/p>

葡萄牙憲法將環(huán)境保護作為國家任務(wù)，規(guī)定了健全且生態(tài)平衡的環(huán)境權(quán)為基本人權(quán)，同時也規(guī)定了國民的環(huán)境保護義務(wù)（第9條、第66條）。為了保護普遍的、分散的環(huán)境利益，憲法第52條第3款規(guī)定了民眾訴訟上的權(quán)利：為保護公眾衛(wèi)生、生活質(zhì)量、環(huán)境及文化遺產(chǎn)，任何人都有權(quán)利提起民眾訴訟。民眾訴訟法賦予了訴權(quán)的有，①無論是否有直接的利益關(guān)系，賦予所有市民；②滿足特定要件的社團或財團；③保護本地域市民利益的自治體。團體的適格要件較為寬松，只要是明確記載了以保護環(huán)境為目的、沒有進行其他專業(yè)活動的法人，即有行政過程的參加權(quán)和行政、民事及刑事的訴權(quán)（第2條、第4條）。

除此以外，葡萄牙還有很多法規(guī)涉及民眾訴訟?！?2〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Portugal，2007，pp.16-17.Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for United Kingdom，2007，pp.11-13.比如環(huán)境基本法中承認所有市民和自治體享有包含損害賠償在內(nèi)的訴權(quán)。環(huán)境非政府組織法中，對于滿足民眾訴訟之法要件的非政府組織，不論是否有具體利益關(guān)系，皆賦予其以下權(quán)利：①對于成為環(huán)境惡化原因的公私主體的作為、不作為，提起變更、停止請求之訴；②提起與該作為、不作為相關(guān)的民事責(zé)任之訴；③提起對違反環(huán)境保護法規(guī)的行為及行政立法的訴訟；④對環(huán)境犯罪提起刑事控告。在行政訴訟方面，制定了行政訴訟法，規(guī)定包括團體與自治體在內(nèi)的任何市民，都有權(quán)為保護公共衛(wèi)生、環(huán)境、文化遺產(chǎn)、生活質(zhì)量提起訴訟。為保護直接的個人利益或包含環(huán)境在內(nèi)的公益，規(guī)定了提起撤銷行政行為、確認行政行為不存在、科予義務(wù)訴訟及申請臨時救濟的權(quán)利。另外，對于公權(quán)力的行使以外的行政上的活動（例如：作為設(shè)施管理者的活動），根據(jù)民眾訴訟法及民事訴訟法的規(guī)定，市民、環(huán)境團體、自治體及檢察官，為保護環(huán)境，可以請求①確認有獲得健全的環(huán)境之權(quán)利；②停止損害環(huán)境的行為或有帶來損害可能的行為；③損害賠償（民事民眾訴訟）。

另外，在2007年調(diào)查中，被評價為在判例上十分廣泛地承認原告適格，實質(zhì)上和承認民眾訴訟并無二致的國家有英國、愛爾蘭、拉脫維亞?！?3〕Milieu，supra note〔5〕，at 6.英國規(guī)定若有“充分的利益”則承認其在行政訴訟上的原告適格，近年的審判對“充分的利益”做了很廣義的解釋?！?4〕Milieu，supra note〔12〕，Country report for United Kingdom，at 11-13.另關(guān)于英國的公益訴訟，林晃大「イギリスにおける公益訴訟」法と政治五八巻二號（2007年）345頁以下，有詳細的分析內(nèi)容。由此，保護公益之理由也可能被解釋為充分的利益，對于環(huán)境團體也是不問其有無法人格而一概承認其原告適格，在實際的環(huán)境訴訟中原告適格方面基本不會有什么問題。

3.特別法上的團體訴訟

歐盟在消費者問題、勞動問題、種族歧視等領(lǐng)域中有效地利用了團體訴訟制度。在環(huán)境領(lǐng)域，法國在1976年、德國在1979年、意大利在1986年、比利時在1993年便以特別法的形式導(dǎo)入了團體訴訟。這些特別法里通常都對符合適格要件的團體規(guī)定了登記制度（芬蘭等）或行政上的事前批準(zhǔn)、認定制度（法國、德國等）。而即使沒有特別法，也有不少國家廣泛承認環(huán)境團體的原告適格。在法國、意大利，根據(jù)具體事例，也會承認適格團體之外的團體的原告適格。與此相對，德國的公益訴訟，僅承認根據(jù)特別法承認的團體的原告適格。

在團體的適格要件，受案范圍等事項方面，各國規(guī)定不盡相同。從典型的適格要件來看，第一，在大多數(shù)的國家，將該團體是“以環(huán)境保護為目的的團體”作為要件，而且不少國家（捷克、德國、西班牙、瑞典等國）還規(guī)定該目的必須在章程中明確規(guī)定出來；第二，很多國家（芬蘭、德國等）規(guī)定以法人資格為要件，很少國家（希臘）承認沒有權(quán)利能力的臨時性團體也擁有訴權(quán)。訴訟費用方面，在一些國家規(guī)定由敗訴者負擔(dān)，其理由之一是考慮到保障支付能力?！?5〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 26.第三，西班牙（兩年）和德國（三年）以團體的存續(xù)年數(shù)為要件。德國在此基礎(chǔ)上進一步將具有執(zhí)行任務(wù)能力作為要件，以活動業(yè)績?yōu)榛鶞?zhǔn)判斷其能力。由于存續(xù)年數(shù)要件會排除隨著地方環(huán)境問題產(chǎn)生而興起的新的臨時性團體，因而其很大程度上阻礙了司法參與的效果。第四，因每個國家不盡相同，分別對應(yīng)地產(chǎn)生了團體的活動范圍、地理方面的關(guān)聯(lián)性要件。有以違法行為在地理上的關(guān)聯(lián)性為要件的國家（比利時、法國、西班牙），也有只承認廣域或全國性的活動團體具有訴權(quán)的國家（意大利）。在瑞典，更以會員數(shù)要在200人以上為要件，如此實際上能提起訴訟的只有兩三個團體?！?6〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Sweden，2007，pp.10-11；Milieu，supra note〔5〕，at 10.另關(guān)于瑞典的自然保護法制，可參照交告尚史「スウェーデンにおける総合的環(huán)境法制の形成」畠山武道=柿澤宏昭編·生物多様性保全と環(huán)境政策〔北海道大學(xué)出版會·2006年〕195頁以下。第五，以團體決策結(jié)構(gòu)的民主性（瑞典）或只要是支持該團體成立為目的的人即可以加入組織這種開放性組織（德國）為要件。在這些方面，團體的活動范圍、存續(xù)期間之類的基準(zhǔn)的合理性常受到質(zhì)疑?！?7〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，Milieu，supra note〔3〕，at 38-39.

在斯洛伐克，雖然會較寬泛地承認權(quán)利受到侵害或者在法上有直接利益關(guān)系的團體其原告適格，但對于其他的公益團體訴訟則制定了非常嚴(yán)格的要件。〔18〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Slovenia，2007，pp.12-13.具體說來，就是對《公約》第9條第2款的各事項規(guī)定了以下要件：①以環(huán)境保護為目的；②五年的活動業(yè)績；③擁有足夠數(shù)量的會員或職員；④由注冊會計師實施財務(wù)審計；⑤有舉辦全國性規(guī)模的活動。在自然保護領(lǐng)域，只承認受到國際性的評價、活動經(jīng)費的一部分通過會費出具的公益性自然保護團體的特別團體訴權(quán)。

從設(shè)定了公益團體訴訟制度的領(lǐng)域來看，希臘、法國、意大利及西班牙對有關(guān)環(huán)境的所有事項，都承認行政團體訴訟。與此相對，例如奧地利只對非常有限的一部分領(lǐng)域承認團體訴訟。另外，在德國形成了一種特別的制度，雖然其在2006年導(dǎo)入了一般性的環(huán)境團體訴訟，但除了自然保護領(lǐng)域以外，適格團體只能主張對象行為違反以個人利益為根據(jù)的環(huán)境法規(guī)。〔19〕參照大久保規(guī)子「ドイツにおける環(huán)境·法的救済法の成立（一）（二）」阪大法學(xué)五七巻二號（2007年）203頁以下 五八巻二號（2008年）279頁以下。

4.“充分的利益”或“權(quán)利侵害”

除了以民眾訴訟及特別法為基礎(chǔ)的團體訴訟，環(huán)境行政訴訟的原告適格通常以權(quán)利（財產(chǎn)、健康、程序性權(quán)利等）是否受到侵害，或是否有充分的利益，或者是否有正當(dāng)?shù)睦妫ǖ乩砩系慕咏缘龋榛鶞?zhǔn)來判斷。雖然對權(quán)利、利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)各國不盡相同，依據(jù)2007年調(diào)查，這方面大致可以分為①嚴(yán)格解釋路徑和②柔性解釋路徑兩大類。

（1）嚴(yán)格解釋路徑

對權(quán)利、利益之概念進行較嚴(yán)格解釋的有奧地利、比利時、德國及馬耳他。特別是在德國和奧地利，原則上以權(quán)利侵害為要件。比利時根據(jù)是否因為決定而使環(huán)境受到影響為基準(zhǔn)，雖然會廣泛認可附近居民的原告適格，但對非政府組織的原告適格，會以地理上的關(guān)聯(lián)性或者非政府組織的設(shè)立目的等基準(zhǔn)進行較嚴(yán)格的解釋。例如章程中對于環(huán)境保護的目的僅是抽象性的規(guī)定的話，則不承認原告適格。〔20〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Belgium，2007，pp.13-14.

馬耳他一直以來都是以具有法人資格作為原告適格的要件，且在過去，由于非政府組織無法取得法人資格，環(huán)境團體根本無法提起訴訟。但是，2007年7月開始馬耳他啟動了賦予非政府組織以法人格與原告適格的立法作業(yè)?！?1〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Malta，2007，p.10.

在波蘭與荷蘭，對于特定事項，有排除、限定對其提起行政訴訟的特殊制度。由于這種方式會使得連權(quán)利受到侵害或者有法上的利益的當(dāng)事人也無法提起行政訴訟，從而導(dǎo)致接受審判的權(quán)利受到侵害。在日本這有可能構(gòu)成違反憲法，但在荷蘭，與阿姆斯特丹史基浦機場有關(guān)的糾紛被登載入禁止名單（禁止名單的方式〔22〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Netherlands，2007，p.23.）。另外，在波蘭，對于建筑許可與工廠的排出許可可以提起訴訟，但原則上只能由當(dāng)事人提起，第三者提起訴訟的權(quán)利受到限制。〔23〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Poland，2007，p.14，26.

（2）柔性解釋路徑

最近，采取嚴(yán)格解釋的國家只是少數(shù)。即使是以充分的利益為要件的情況下，在過去，要求必須屬于個人的、直接的、現(xiàn)實的利益的解釋并不少見，而現(xiàn)在大多數(shù)國家，在擴大了傳統(tǒng)的利益概念，使分散、集合性的利益也成為法保護的對象的同時，也認可了保護、代表這些利益的團隊、團體、自治體等的原告適格。〔24〕Milieu，supra note〔5〕，at 8-9.由于法院沒有關(guān)于利益概念的統(tǒng)一解釋，既有廣泛承認原告適格的情況，也有嚴(yán)格判斷的情況，這里也被指出存在法的不確定性問題。Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Lithuania，2007，pp.22-23.其次，原則上以權(quán)利受到侵害為要件的國家，例如在愛沙尼亞，《公約》批準(zhǔn)后，由判例確定了有關(guān)清潔環(huán)境的權(quán)利，個人與團體的原告適格也得到廣泛承認?！?5〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Estonia，2007，p.16.

意大利以前只認可滿足特別法上基準(zhǔn)的非政府組織的訴權(quán)?，F(xiàn)在，不論是否具有法人格，即使是臨時性團體，只要有充分的利益，也認可其原告適格。〔26〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Italy，2007，pp.21-23.在西班牙，對于不適用民眾訴訟的領(lǐng)域或沒有特別訴權(quán)的非政府組織，以判斷是否具有包含環(huán)境利益在內(nèi)的正當(dāng)利益為基準(zhǔn)，柔性地判斷原告適格，對沒有權(quán)利能力的地域市民團體也承認其訴訟資格?！?7〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Spain，2007，pp.22-27；Milieu，supra note〔5〕，at 8.還有，在荷蘭，對于沒有記載于禁止名單的事項，只要是主張保護成員利益（包括環(huán)境利益）的團體，也承認其原告適格。

對于利益有無的判斷方面，首先，多以地理關(guān)聯(lián)性為基準(zhǔn)。按照該基準(zhǔn)，承認附近居民或本地自治體的原告適格。例如，在希臘，通過判例擴大了原告適格，即使沒有法上的利益，包括附近居民在內(nèi)的人，只要有間接的利益即承認其原告適格。〔28〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Greece，2007，pp.21-22；Milieu，supra note〔5〕，at 8.某行政決定在社會上的關(guān)注度越高，則可能由于其關(guān)系到一般性利益，從而原告適格得以更廣泛地承認。另外，判斷非政府組織的原告適格時，地理上的關(guān)聯(lián)性也是重要的考慮因素。例如在塞浦路斯，雖然承認直接受行政決定影響的非政府組織的原告適格，但近年來，在具體案件的判斷中，愈加重視章程中顯示的非政府組織的地理活動范圍?！?9〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Cyprus，2007，pp.18-21.在法國，即使是沒有賦予特別訴權(quán)的非政府組織，對于代表分散的、集合的利益，且與相關(guān)案件存在著地理上關(guān)聯(lián)性的團體，承認其原告適格?！?0〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for France，2007，pp.20-21.關(guān)于法國的環(huán)境團體，可參照山本和彥「環(huán)境団體訴訟の可能性」高田裕成他編·企業(yè)紛爭と民事手続法理論（福永有利先生古稀記念）〔商事法務(wù)研究會·2005年〕175頁以下，伊藤浩「フランスの環(huán)境団體訴権」愛媛法學(xué)會雑誌三二巻三=四號（2006年）119頁以下。此外，還有事例顯示以行政機關(guān)的不作為侵害了團體的理念時，可允許損害賠償。

第二，與地理上的關(guān)聯(lián)性并列的另一個重要基準(zhǔn)是程序性權(quán)利（參與權(quán)）。在此種情況下，參加者的范圍越廣泛，則對原告適格的承認也越廣泛。這些國家分別是：奧地利、捷克、芬蘭、德國、荷蘭、波蘭等。其中，芬蘭、德國及波蘭賦予滿足一定基準(zhǔn)的非政府組織以特別參與權(quán)，也承認有參與權(quán)的環(huán)境團體的訴權(quán)。在芬蘭，對具有參與資格的非政府組織實行登記制，并規(guī)定團體的目的（健康、環(huán)境保護）及地理上的關(guān)聯(lián)性為參與要件?！?1〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Finland，2007，pp.11-12.在波蘭，雖然在環(huán)境保護領(lǐng)域的活動與地理上的關(guān)聯(lián)性是必要條件，但若在章程中記載了其活動領(lǐng)域是全國性的，則被認為滿足該要件，可以說參與要件制定得非常寬松?！?2〕Milieu，supra note〔23〕，at 15-16.

表1 團體訴訟的總數(shù)與結(jié)果（1996年—2001年）

四、環(huán)境公益訴訟的作用與實態(tài)

1.團體訴訟的有效使用狀況

表1是以2002年的調(diào)查為基礎(chǔ)，對歐盟八國從1996年到2001年間環(huán)境團體訴訟（行政案件、民事案件、刑事案件的合計）件數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果。由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的欠缺，有些數(shù)據(jù)只能以推測方式記載?！?3〕在德國，最終和解的案子不少，一部分勝訴率中，也包含對原告有利的和解案例。（vgl.auch A.Schmidt／M.Zschiesche／M.Rosenbaum，Die naturshutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland，2004，S.31ff.）從訴訟件數(shù)上來看，丹麥的4件到荷蘭的4 000件，差距非常大，可以看出是否廣泛承認原告適格與訴訟的件數(shù)并不一定有聯(lián)系。除了代替訴訟主要使用行政裁判的丹麥之外，訴訟件數(shù)最少的當(dāng)屬有民眾訴訟的葡萄牙?？梢钥吹剑咸蜒腊瑐€人訴訟的環(huán)境訴訟只有96件，另外200件左右是環(huán)境信息公開訴訟。件數(shù)較多的反而是荷蘭，其理由在于，只要是參加了行政程序的市民、團體則認可其訴權(quán)。這可以說是因為存在“間接民眾訴訟”制度的原因。但是，在該調(diào)查期結(jié)束之后，由于政權(quán)換屆，荷蘭以妨礙經(jīng)濟發(fā)展為由進行了限制原告適格的改革，由此可以預(yù)想到，今后的訴訟件數(shù)會有所減少。英國、意大利、德國、比利時都是年平均20件左右的團體訴訟件數(shù)。英國的數(shù)據(jù)是以最高法院法以及最高法院規(guī)則為根據(jù)提起的行政訴訟（司法審查請求，Claim for Judicial Review）件數(shù)，不包括以單行法為根據(jù)的制定法上的起訴（appeal）?！?4〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.有關(guān)英國行政訴訟制度，可參照榊原秀訓(xùn)「外國行政訴訟研究報告：行政訴訟に関する外國法制調(diào)査——イギリス（上）（下）」ジュリ1244號（2003年）238頁以下、1245號168頁以下。

雖然不少觀點認為，建立公益團體訴訟會加重法院的負擔(dān)或產(chǎn)生濫訴的弊端，但是，在德國，這類訴訟僅占行政訴訟總數(shù)的0.015%，在比利時僅占最高行政法院判決總數(shù)的0.3%。在法國，根據(jù)推算，行政訴訟中城市規(guī)劃案件的8%、環(huán)境案件的3%是由環(huán)境團體提起的，即公益團體起訴的案件件數(shù)較多。德國只有像BUND、ABU這樣少數(shù)特定的團體才能提起團體訴訟，與此相對的是，法國包括地方團體在內(nèi)的各種團體，都可以對狩獵、農(nóng)業(yè)、水污染等廣泛的問題提起訴訟，其中，漁業(yè)團體也起著重大的作用。另外，和更為過去的數(shù)據(jù)相比，原來團體訴訟很少的國家（意大利）也出現(xiàn)增加的跡象。在2002年的調(diào)查中，從包括進行了制度改革的荷蘭在內(nèi)的各調(diào)查對象國的情況來看，都不能得出因為團體訴訟而使法院負擔(dān)過重的結(jié)論?！?5〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 5.

一般來說，環(huán)境團體的勝訴率明顯比一般訴訟要高。丹麥由于訴訟的件數(shù)較少，統(tǒng)計出的數(shù)據(jù)基本上沒什么意義。自然裁判委員會對行政裁判的認可率方面，至1999年為止達到50%，2001年下降到24%。2002年的調(diào)查中，團體訴訟的認可率較高的原因是①比起其他領(lǐng)域，環(huán)境領(lǐng)域的法律執(zhí)行力不足；②對于環(huán)境團體來說，市民活動或游說活動則更有效且成本較低，只有在重大違反環(huán)境法規(guī)的情況下才會考慮提起訴訟。唯一例外的是德國，相比整體的行政訴訟原告勝訴率，就算加上部分勝訴也僅高一點。但相比以前的研究結(jié)果，黑森州的道路建設(shè)訴訟中，環(huán)境訴訟的勝訴率大概占50%，〔36〕J.Bizer／T.Ormond／U.Riedel，Die Verbandsklage im Naturschutzrecht，1990，S.70.有研究提到，勝訴率低下的原因之一，可能是環(huán)境行政的業(yè)績有所提高。〔37〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 7.在采訪經(jīng)常涉足德國環(huán)境團體訴訟的Karsten Sommer律師時，其也提到，團體訴訟的勝訴判決之延伸結(jié)果，是行政廳比以往更重視對環(huán)境的考慮和與環(huán)境團體進行事前意見的調(diào)整，團體訴訟制度與預(yù)防違法不當(dāng)行為相聯(lián)系。

在勝訴理由方面，各國之間存在著差異。在荷蘭，以程序上的瑕疵為理由的勝訴率較高，實體為由的勝訴率則僅占30%。在法國，兩者的比例各占一半。德國則采用了獨特的制度，即使存在著程序上的瑕疵，若不認為該程序上的瑕疵對決定有著本質(zhì)性的影響，原則上不會被撤銷。〔38〕為應(yīng)對《公約》，以特別法設(shè)定了關(guān)于公益團體訴訟的例外規(guī)定，對于這種規(guī)定是否滿足《公約》的要求，意見不一。其在行政訴訟上對實體進行審查的嚴(yán)格程度，于歐盟諸國來說都是非常突出的?！?9〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 30.不過，原告適格的擴大和實體審查的充實，理論上兩者并不是二選一的關(guān)系。以程序上的瑕疵為理由提出的請求被接受的情況下，也有可能在程序糾正之后再次做出相同的決定。但是，程序上的瑕疵成為問題的典型事例中，多是參與程序或環(huán)境評估不充分的問題，因此，支持請求的判決也有保障市民參與、環(huán)境評估實效性的作用。

雖然各個國家在訴訟的對象領(lǐng)域方面存在著很大的不同，但自然保護案件（比利時、荷蘭、德國、法國）和城市規(guī)劃案件（法國、荷蘭、意大利、葡萄牙）較多，有關(guān)環(huán)境評估的案件也發(fā)揮著重要的作用（英國）?！?0〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 8-11.自然保護方面，主要集中于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的完善、排除特定區(qū)域于自然保護區(qū)域之外、保護鳥類等案件。與此相反，比較少的是與大氣、噪聲、土壤相關(guān)的案件以及與核電相關(guān)的案件。這是由于存在著，①以自然保護為目的的環(huán)境團體較多；②有的國家只承認在自然保護領(lǐng)域的團體訴訟（例如德國）；③對于大氣、噪聲問題，可以期待由被害者提起訴訟或由相關(guān)行政機關(guān)來管理等原因。另外，也有觀點指出對于市民及媒體關(guān)心程度較高的事項，因為能較容易確保訴訟費用從而使得訴訟更易提起?！?1〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 9.

2.團體訴訟的功能

在2002年的調(diào)查中，一直以來以實際業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)的團體訴訟之優(yōu)勢主要在于，①對國內(nèi)及歐盟環(huán)境法的發(fā)展及執(zhí)行的貢獻；②提高市民意識與促進市民參與；③宏觀經(jīng)濟的效果?！?2〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 12-17.

具體而言，第一，圍繞經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的糾紛中，雖常常會優(yōu)先考慮經(jīng)濟性利益，但通過確保環(huán)境利益能夠接受司法審查，由此能帶來讓項目從事者、相關(guān)行政機關(guān)合理考慮環(huán)境利益的效果。即使最終結(jié)果是環(huán)境團體敗訴，由于通過判決的方式指出了問題，以此為契機，過去的實務(wù)狀況有可能得以改善，或者項目從事者考慮到本地市民的強烈反對，最終放棄項目的建設(shè)。另外，公益訴訟上的很多判決，成為對國內(nèi)及歐盟環(huán)境法的發(fā)展做出重大貢獻的重要判例?！?3〕例如關(guān)于保護生息地指令，在德國、法國等國家，有促進國內(nèi)法化的判例。

第二，為使公民能夠切實行使《公約》保障的三個權(quán)利，《公約》第3條第3款規(guī)定促進環(huán)境教育和加強市民環(huán)境意識。從以往的事例來看，環(huán)境團體通過將訴訟與市民活動聯(lián)系在一起，經(jīng)由媒體的大力宣傳，能提高普通市民、會員的關(guān)心程度，對環(huán)境問題有著啟蒙作用。其次，環(huán)境團體的勝訴案件中，不少是以參與程序瑕疵為理由的案件，這樣，團體訴訟在確保參加的實效性這一點上起著重要的作用。進一步而言，例如在德國，即使在參與程序并非法定事項的情況中，行政機關(guān)聽取環(huán)境團體的意見等的做法亦逐漸成為慣例。這些無疑促進了合意形成的效果。

第三，有觀點認為，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展常常是相對立的，因而針對各種開發(fā)項目的訴訟常被認為會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。雖然自然、環(huán)境的經(jīng)濟價值很難數(shù)量化，但從宏觀經(jīng)濟的層面看，公益訴訟對防止、削減由違法行為造成的環(huán)境損害和防止、削減經(jīng)濟上的損失非常有效。

五、結(jié) 語

綜上所述，歐盟各國有著這樣的趨勢：即以《公約》、歐盟指令為軸心，通過判例或立法措施，擴大環(huán)境訴訟的原告適格。雖然也存在著諸如荷蘭這樣一直進行著限制原告適格改革的國家，但即使如此，這并沒有改變消除禁止名單中的對象項目、廣泛承認環(huán)境團體等團體的原告適格的現(xiàn)狀。

各個國家在擴大原告適格方面，各自所采用的方法、范圍不盡相同。例如對于團體訴訟原告適格的根據(jù)，既有以保護團體自身權(quán)利、利益為著眼點的國家，也有依據(jù)特別法以制度上被賦予的特權(quán)屬性為著眼點的國家。另外，公益訴訟的案件數(shù)量，一般并沒有那么多。其原因雖有制度內(nèi)在方面的，也有社會、文化層面上的，但共同點在于能夠通過司法控制規(guī)制的方式預(yù)防、糾正違法或不當(dāng)行為。

在2007年的調(diào)查結(jié)果中，行政訴訟中原告適格的問題成為阻礙奧地利、比利時、德國和馬耳他司法參與的重大因素。〔44〕Milieu，supra note〔5〕，at 11.盡管這個評價未必能反映出最新的法律制度改革現(xiàn)象，例如該評價就沒有考慮到德國在2006年制定的環(huán)境·法律途徑救濟法?！?5〕參照前注〔19〕。但即使考慮到2006年的改革，德國也是歐盟諸國中對環(huán)境案件的原告適格限定得最嚴(yán)格的國家之一。

判斷在環(huán)境領(lǐng)域，獲取司法參與權(quán)是否得到實質(zhì)性的保障，不僅要看原告適格，還有必要綜合臨時救濟，訴訟時間長短，費用等要素進行評價。《公約》也要求各加盟國，有義務(wù)探討諸如提供信息、提供資金等支援訴訟的制度建設(shè)（第9條第5款）。例如在廣泛承認原告適格的英國，包含鑒定等費用在內(nèi)的訴訟費用就特別高，這構(gòu)成了提起訴訟時使當(dāng)事人產(chǎn)生猶豫的主要原因之一。2007年調(diào)查的綜合評價中，按照《公約》的基準(zhǔn)得到最高評價的是丹麥。奧地利、德國、匈牙利、馬耳他及意大利被評為不合格，更多國家被指出還應(yīng)改善?？梢灶A(yù)想采納司法參與指令仍需要一定的時間，但根據(jù)《公約》遵守委員會在2006年做出的解釋，〔46〕Decision of 16June 2006regarding a complaint against Belgium ACCC／C／2005／11（ECE／MP.PP／C.1／2006／4／Add.2 28July 2006）.第9條第3款要求的主旨是，對于違反環(huán)境法規(guī)的作為與不作為，要求賦予包括環(huán)境團體在內(nèi)的“市民的構(gòu)成成員”有請求合適的救濟的權(quán)限。該規(guī)定雖然沒有設(shè)置加盟各國創(chuàng)設(shè)民眾訴訟的義務(wù)，但是，由于規(guī)定訴訟要件以“國內(nèi)法的基準(zhǔn)”為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果被導(dǎo)入和維持的這些嚴(yán)格的基準(zhǔn)導(dǎo)致大多數(shù)的環(huán)境團體實質(zhì)上無法提起訴訟，從而造成了違反該條主旨的結(jié)果。

2008年6月，在拉脫維亞的麗嘉召開了紀(jì)念《奧胡斯公約》通過十周年第三次締約國會議。該會議上，參加者不僅有歐盟各國，還有來自中亞各國的市民和非政府組織。會議通過了到2014年為止的戰(zhàn)略。〔47〕Strategic plan 2009-2014（Decision／8）（http：／／www.unece.org／env／pp／mop3／web／Dec＿Ⅲ＿8＿strategic＿plan＿v＿2008＿07＿21.pdf）.其中，除了改善包括能力建設(shè)、環(huán)境團體的支援政策強化等方面在內(nèi)的加盟國的《公約》履行狀況之外，會議還致力于促進《公約》所保障的三個權(quán)利在各個環(huán)境條約中得到保障，并嘗試將《公約》實質(zhì)地運用擴大到加盟國以外的地區(qū)。以實質(zhì)性的保障環(huán)境權(quán)為目的的《奧胡斯公約》，正在成為環(huán)境領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)，同時，亞洲各國對該條約的關(guān)心也正日益高漲。盡管各國的爭訟制度各式各樣，但《公約》的通過，使得在維持多樣性的同時，健全公益訴訟制度已經(jīng)成為具有共性的措施。這些具有共性的措施不斷強化，從而產(chǎn)生了巨大的意義。

即使是歐盟各國中對環(huán)境領(lǐng)域原告適格限制最嚴(yán)格的德國，也限定性地導(dǎo)入了公益團體訴訟。從這點來看，原則上不認可環(huán)境團體的原告適格、在自然環(huán)境訴訟上一直持續(xù)判決駁回的日本，只能說是國際上的特例。原因之一在于，近年來，日本雖然在環(huán)境法領(lǐng)域力圖強化合作、參加等制度，但卻缺乏將參加權(quán)與司法參與權(quán)進行一體化保障的思想。因此，尤為重要的是，日本應(yīng)看到公益環(huán)境訴訟的有效性已在各國得以確認的現(xiàn)狀，并以此為基礎(chǔ)，充分運用這些外國經(jīng)驗，設(shè)計出適合日本的制度。