教育公平視域下就近入學(xué)政策析論

?

教育公平視域下就近入學(xué)政策析論

賀靜霞

（華中師范大學(xué)教育學(xué)院，湖北武漢430079）

【摘要】就近入學(xué)政策作為我國義務(wù)教育階段的基本教育政策，其目的旨在方便公民子女入學(xué)，遏制不合理的擇?，F(xiàn)象。“教育公平”作為該政策的核心訴求，主要通過教育機會公平補償來實現(xiàn)。但是在政策目標(biāo)、政策執(zhí)行和政策效果上預(yù)設(shè)的公平?jīng)]有很好地實現(xiàn)，并引發(fā)了實施這一政策的不公平現(xiàn)象。本文通過對就近入學(xué)政策的非公平性分析，探尋走出不公正困境的路徑。

【關(guān)鍵詞】教育公平；就近入學(xué)；義務(wù)教育

2015年《政府工作報告》對新形勢下的教育改革發(fā)展做出了部署，并明確提出要推動教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升。教育部隨后發(fā)布了2015年工作要點，將“著力促進教育公平”作為2015年工作的總要求，并指出“繼續(xù)加大推進入學(xué)機會公平，進一步規(guī)范義務(wù)教育招生入學(xué)秩序，指導(dǎo)重點大城市進一步落實就近免試入學(xué)方案”。①“就近入學(xué)政策”作為促進教育公平的重要手段再次進入公眾視野，并受到廣泛關(guān)注。

一、“就近入學(xué)”政策演變概略

中華人民共和國教育法典中對“就近入學(xué)”這一概念有明確的法律界定，指明“就近入學(xué)”并不是到“離家最近”的學(xué)校就讀，而是根據(jù)戶籍所在地登記入學(xué)，并且要求教育行政部門根據(jù)所在地區(qū)的資源配置狀況和適齡學(xué)生的分布和需求，合理劃定本區(qū)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的招生人數(shù)和范圍，政府要創(chuàng)造適當(dāng)?shù)臈l件保障適齡兒童和青少年就近入學(xué)。

1980年中共中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中首次提到“力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近入學(xué)。”②這是“就近入學(xué)”這一概念的正式出現(xiàn)，順應(yīng)了文化大革命后，我國追求現(xiàn)代化、建設(shè)文明的社會主義強國的目標(biāo)。此時就近入學(xué)政策的初衷是普及小學(xué)教育，為了保障國民基本素質(zhì)，政府要為每位適齡兒童的就學(xué)提供便利的條件，使其基本的受教育權(quán)利得到保障。這是最早的“教育公平”理念在政策中的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在保障適齡兒童受教育權(quán)利的平等上。隨著1993年《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》（以下簡稱“指示”）的出臺，就近入學(xué)政策成為扭轉(zhuǎn)應(yīng)試教育、遏制擇校不良風(fēng)氣、縮小校際差距的一種重要手段。教育主管部門取消重點學(xué)校制度，改革初中招生考試，是為了扭轉(zhuǎn)重點學(xué)校制度拉大學(xué)校差距、惡化基礎(chǔ)教育氛圍、加劇擇校的情況。希望采取小升初免試、就近入學(xué)的方式，使每個適齡兒童公平地接受優(yōu)質(zhì)教育資源。進入21世紀(jì)，“就近入學(xué)”政策是與義務(wù)教育的均衡發(fā)展和治理“擇?！眴栴}相伴而行。與前面不同的是，在2001年教育部印發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個五年規(guī)劃》的通知中，首次將“社會主義教育的公平和公正性原則”作為指導(dǎo)思想，這意味著就近入學(xué)政策的核心訴求明確指向教育公平。將“促進公平”作為國家教育政策的基本目標(biāo)，在充分保障公民受教育權(quán)利的基礎(chǔ)上，重點促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，通過合理布局學(xué)校，優(yōu)化資源配置，使每個人享有公平的入學(xué)機會。

綜上所述，“就近入學(xué)”政策在演變的過程中始終將“教育公平”這一理念作為其核心訴求，并最終通過政策法規(guī)上升為指導(dǎo)思想。但是在義務(wù)教育發(fā)展不均衡的前提下，高舉“教育公平”的旗幟未免過于理想化和形式化。在保障形式公平的情況下，使受教育者平等的享受教育過程的權(quán)利受到損害；使本該是政府的義務(wù)變成兒童、青少年必須履行、遵守的義務(wù)，受教育者的“被就近入學(xué)”使其喪失基本的教育選擇權(quán)；從政策的實施效果來看，反向不公正更是使弱勢群體的處境不容樂觀。

二、“就近入學(xué)”政策的非公平性檢視

梳理眾多有關(guān)公平和教育公平的概念，可以得出教育公平牽涉教育利益關(guān)系和教育資源分配這兩個方面，教育公平的本質(zhì)就是要確保利益關(guān)系和資源配置的合理性。根據(jù)羅爾斯提出的第一個“平等自由”原則，應(yīng)該合理分配教育資源和利益，使義務(wù)教育中的每一個適齡兒童都享受平等的教育資源和權(quán)利。就近入學(xué)政策在政策目標(biāo)和執(zhí)行過程中的不合理，就違背了公平原則。

（一）政策目標(biāo)：對兒童受教育選擇權(quán)的剝奪

《義務(wù)教育法》第十三條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！睆闹锌梢钥闯鰧W(xué)生和家長來說，《義務(wù)教育法》中有關(guān)“就近入學(xué)”的條款并非他們必須履行的義務(wù)，而擇校也并不是法律禁止的規(guī)定，也就說明了就近入學(xué)并非是家長和學(xué)生必須做出的行為選擇。③就近入學(xué)對于適齡兒童來說是一項權(quán)利，根據(jù)權(quán)利可以放棄的法律精神，學(xué)生完全可以放棄就近入學(xué)的權(quán)利而去選擇那些更適合自己的學(xué)?；蛘吒觾?yōu)質(zhì)的教育資源。很顯然，兒童的受教育選擇權(quán)受到“就近入學(xué)”政策目標(biāo)的挑戰(zhàn)，“就近”的目標(biāo)在一定程度上剝奪了兒童的自由選擇權(quán)。就近入學(xué)政策在忽視受教者身心發(fā)展規(guī)律和特點的情況下，對所有適齡兒童和青少年采用相同標(biāo)準(zhǔn)，貌似公平、公正，但是從教育自身的發(fā)展規(guī)律來看卻違背了公正原則?！熬徒钡臉?biāo)準(zhǔn)不僅剝奪了優(yōu)秀學(xué)生選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校、合理發(fā)展自己的機會，同時對那些基礎(chǔ)薄弱的學(xué)生也是不公平的。這種“一刀切”禁止擇校的做法，不僅違背了教育規(guī)律，在某種程度上也剝奪了兒童受教育選擇權(quán)。

（二）政策執(zhí)行：招生范圍劃分對教育公平的削弱

在2014年出臺的《關(guān)于進一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實施意見》（以下簡稱“意見”）中，明確了小升初的流程，提出了合理劃定招生范圍的程序?！兑庖姟分幸罁?jù)人口分布、學(xué)區(qū)、學(xué)校規(guī)模、交通狀況等因素進行單校劃片和多校劃片，同時還特別要求優(yōu)質(zhì)初中要納入多校劃片。這些劃分因素受歷史傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展的影響，存在很大程度上的差異性。這些差異不僅導(dǎo)致了人口分布的不均、學(xué)校規(guī)模的不同以及學(xué)區(qū)的好壞，同時又加劇了教育發(fā)展的不均衡，特別是重點學(xué)校制度就在不斷鞏固和加深不平衡的現(xiàn)狀。政府依據(jù)這些因素劃定招生范圍時，就難以為政策劃分的客觀性提供基礎(chǔ)和方向，使就近入學(xué)政策本身的公平性削弱。

另外，招生范圍劃分在程序上的不透明進一步削弱了教育公平。按照羅爾斯的純粹程序正義論，如果一項政策制定遵循了“正確的或公平的程序”，那么這項政策“也會是正確的或公平的”，無論政策制定可能會是什么結(jié)果。④就近入學(xué)政策自身的硬傷就在于政府在劃分范圍的過程中，缺乏適當(dāng)?shù)墓竞鸵庖娬髟儹h(huán)節(jié)，使得政策制定程序不公正，那么按照羅爾斯的說法，這項政策本身就是“不公正的或不公平的”。這種不陽光的程序，不僅留下了“暗箱操作”的空間，同時也削弱了政府本身的公信與權(quán)威，為廣大百姓所詬病。

（三）政策效果：反向不公正對弱勢群體的損害

政策實施后對弱勢群體的不公平主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，利益博弈使弱勢群體更加弱勢。對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪主要圍繞金錢、權(quán)利等資本展開，在政治資本、經(jīng)濟資本和文化資本上占優(yōu)勢的中上階層，能充分利用手中資本優(yōu)勢到達攫取優(yōu)質(zhì)資源的目的，如通過購買學(xué)區(qū)房獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)的學(xué)額，實現(xiàn)曲線擇校；或者以政治權(quán)利交換優(yōu)質(zhì)學(xué)校的學(xué)額。然而，對于那些不掌握任何資本的弱勢群體來說，就面臨著優(yōu)質(zhì)學(xué)額被擠占、平等受教育的權(quán)利被侵犯的現(xiàn)狀。

另一方面，社會階層的固化使弱勢群體陷入困境。學(xué)區(qū)的不輕易變更導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)天然的累積自身的優(yōu)勢，不但有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件，還吸引了大批的優(yōu)勢階層居住在此。相反，弱勢群體因為居住地條件較差，擁有的優(yōu)質(zhì)資源較少；那些原本居住在優(yōu)質(zhì)學(xué)校附近的弱勢群體也會因為與優(yōu)勢階層的生活方式、消費觀念的格格不入而搬離?！啊徒雽W(xué)’政策結(jié)果在很大程度上確立了優(yōu)勢階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的合法性，而弱勢群體反而因為居住在優(yōu)勢學(xué)區(qū)之外而被優(yōu)質(zhì)學(xué)校拒之門外?！雹輳哪撤N意義上說，學(xué)區(qū)成了階層不斷分化與固化的加速器，不斷制造著義務(wù)教育起點機會不均衡的分野，使弱勢群體逐漸陷入困境，這是政策實施后引發(fā)的“反向不公正”。

三、超越“就近入學(xué)”政策不公正的路徑探尋

（一）學(xué)區(qū)內(nèi)資源共享，縮小校際差距

首先，發(fā)揮學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射、帶頭作用，利用多種途徑實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享，幫扶和帶動弱勢學(xué)校，使學(xué)區(qū)內(nèi)各個學(xué)校辦學(xué)實力整體提升，從而擴大義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，縮小校際差距，促進整個學(xué)區(qū)教育的高水平均衡發(fā)展。如定期開展學(xué)校學(xué)術(shù)文化交流，舉行公開課、教研討論等活動，讓其他學(xué)校教師和行政人員進校觀摩、學(xué)習(xí)和交流；此外還可以創(chuàng)建學(xué)區(qū)資源共享網(wǎng)絡(luò)中心，將優(yōu)秀的課件、視頻和教育資源等放到網(wǎng)上，實現(xiàn)大面積、高效率的資源共享。其次，教師是教育中的首要資源，教師資源的好壞是校際差距的主要原因。我國在十八屆三中全會提出“實行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗”，為在國家層面建立區(qū)域內(nèi)校長教師交流輪崗制度提出了明確要求。國家可以根據(jù)各學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校具體的發(fā)展情況或不同年級教育教學(xué)的要求，出臺相應(yīng)的教師交流輪崗的具體措施，包括交流的區(qū)域、原則、要求、激勵機制等。

（二）建立監(jiān)督機制，實行陽光招生

目前，我國教育體制內(nèi)還沒有一個十分健全的教育監(jiān)督機制，往往政策的制定者身兼實施者和監(jiān)督者三重角色，這種情況易導(dǎo)致權(quán)力濫用以及公信力下降和威信的損害，因此加快推進相關(guān)監(jiān)督機制的建立已迫在眉睫。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》第二十章明確提到：“完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機制。強化對政府落實教育法律法規(guī)和政策情況的督導(dǎo)檢查。建立健全層級監(jiān)督機制。強化社會監(jiān)督。”⑥這就為我們建立監(jiān)督問責(zé)機制提供了基本方向。政府要建立健全督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機制，增強入學(xué)信息的透明度。一是教育行政部門內(nèi)部層級監(jiān)督機制的建設(shè)與完善。建立中央、省、市和縣級教育監(jiān)督部門，對各級政府和各部門法規(guī)、政策的落實情況依法予以監(jiān)督和管理，不合格或違規(guī)者給予查處。特別是針對執(zhí)行過程中的基本環(huán)節(jié)，審查其是否做到公平公正，保證基本的程序公正，是取得良好政策效果的重要前提。二是強化社會監(jiān)督，利用以社會為主要渠道的監(jiān)督方式。利用豐富的新興媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺進行義務(wù)教育政策宣傳和教育，以及對招生工作的宣傳和監(jiān)督工作，給予家長足夠多的知情權(quán)，讓他們?nèi)媲逦亓私饩徒雽W(xué)的相關(guān)政策、學(xué)區(qū)劃分、招生指標(biāo)分配、入學(xué)方式和錄取結(jié)果等有關(guān)信息，增強招生工作信息的公開度和透明度，實行陽光招生。

（三）加快《教育投入法》的建立，加大對弱勢群體的保護

我國將基礎(chǔ)教育擺在優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位，然而義務(wù)教育階段的經(jīng)費支出占比較小，非義務(wù)教育階段的經(jīng)費支出卻占了教育財政的一大部分，這種倒“金字塔”的教育財政結(jié)構(gòu)是不合理的。亟需改變這種不合理的現(xiàn)狀，最好加快出臺《教育投入法》，以法律的形式確定各級、各類教育合理的投入比例，落實各級政府的責(zé)任，并且對教育投入的違規(guī)行為進行規(guī)范與處罰。公正的教育投入的分配，要使處境不利者獲得較大的利益，要對不同處境的人給予不同的對待，因此教育投入要遵循“垂直公平”原則。按照垂直公平原則，首先要對弱勢群體給予更多關(guān)注，如處境不利的貧困生、留守兒童、少數(shù)民族、殘障兒童等，國家可以通過《教育投入法》為弱勢群體設(shè)立專門資金款項，給予他們必要的補助和支持，這樣就能為給他們創(chuàng)造更多的教育機會，滿足其基本的受教育需求，保證教育均衡發(fā)展。其次要對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和弱勢學(xué)校給予額外的關(guān)注，通過《教育投入法》給予他們更多的財政支持，加大對弱勢學(xué)校的改造和扶持，逐步推進學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。

注釋：

①教育部2015年工作要點[EB/OL]. (2015-02) [2015-3-26].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_164/201502/183971.html

②教育部基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育實施編.義務(wù)教育法規(guī)文獻匯編[M].北京:中國社會出版社.1998:9.

③朱家存.就近入學(xué):是權(quán)利還是義務(wù)[J].中國教育學(xué)刊. 2001(6):9.

④羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1988:86.

⑤寧本濤.“就近入學(xué)”教育治理的政策公正性反思[C].上海:華東師范大學(xué)出版社,2014:196.

⑥國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）[M].北京:人民出版社,2010:46.

識、技能所做的重復(fù)性練習(xí)。不可否認(rèn)，這些練習(xí)對于學(xué)生考試成績的提高是有幫助的，然而看似是在對所學(xué)習(xí)的語言進行演練，實際上并沒有切實提高學(xué)生的語言運用能力，過程與目標(biāo)南轅北轍。最行之有效的辦法就是開設(shè)英語活動課程，讓學(xué)生形成對語言運用的強烈需求，從而發(fā)揮主觀能動性將所學(xué)的語言知識轉(zhuǎn)化到實際情境中去，在交流中提高語言表達能力以及對語言的感知能力。

作者簡介：賀靜霞（1990-），女，山西太原人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院，在讀碩士研究生。研究方向：教育哲學(xué)。

中圖分類號：G40

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-5843（2015）03-0169-03