事業(yè)單位型代建單位對(duì)政府投資項(xiàng)目施工招投標(biāo)階段造價(jià)控制研究

馮革宇

(遼寧省省直工程項(xiàng)目管理辦公室，遼寧 沈陽 110013)

0 引言

事業(yè)單位型代建單位對(duì)政府投資項(xiàng)目造價(jià)有管控之責(zé)，隨著《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》自2015 年1 月1 日起施行，將對(duì)投資失控問題起到硬約束，所以，無論從不影響投資效益、浪費(fèi)國(guó)家財(cái)力的國(guó)家需要，還是從提升各參建單位工作效率，盡職盡責(zé)的崗位工作需要，都要做好造價(jià)管理工作，避免出現(xiàn)政府投資項(xiàng)目造價(jià)決算超預(yù)算的情形。本文就施工招投標(biāo)階段造價(jià)管理存在的問題和對(duì)策進(jìn)行探討，旨在為事業(yè)單位型代建單位的造價(jià)控制工作提供有益幫助。

1 項(xiàng)目招投標(biāo)階段造價(jià)管理存在的問題

(1)代建單位選取合作單位的模式差異。對(duì)勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備和材料采購(gòu)等選取模式的不同，會(huì)導(dǎo)致后續(xù)造價(jià)控制工作方式的不同，對(duì)政府投資項(xiàng)目造價(jià)產(chǎn)生影響。

(2)選用的施工單位資質(zhì)等級(jí)超過項(xiàng)目本身要求的資質(zhì)等級(jí)。如果業(yè)主和代建單位選擇的施工單位資質(zhì)等級(jí)超過其代建的項(xiàng)目本身要求的資質(zhì)條件，那么施工單位取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高勢(shì)必會(huì)造成投資的提高。

(3)工程招標(biāo)管理工作存在各種干擾。地區(qū)和行業(yè)保護(hù)主義思想存在，出現(xiàn)了人為干擾因素和行政干預(yù)現(xiàn)象，另外還存在個(gè)別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對(duì)招投標(biāo)過程搞暗箱操控，從中漁利。

(4)招標(biāo)文件的編制質(zhì)量較低。

1)最低價(jià)中標(biāo)的市場(chǎng)現(xiàn)狀導(dǎo)致投標(biāo)單位走“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)索賠”之路，招標(biāo)文件中未對(duì)不平衡報(bào)價(jià)采取防范措施，限制不平衡報(bào)價(jià)工作不實(shí)。

2)采用模擬工程量清單招標(biāo)時(shí)，模擬樣本選取相似度問題，清單存在錯(cuò)、漏、重等。比如某項(xiàng)目的外墻裝飾工程招標(biāo)的工程量清單沒有對(duì)架子或是吊籃等措施項(xiàng)目的相關(guān)招標(biāo)進(jìn)行描述。又如存在項(xiàng)目特征描述不準(zhǔn)確，材料設(shè)備的暫估價(jià)和品牌的給定過于寬泛等問題［1］。

3)專業(yè)工程項(xiàng)因無二次深化設(shè)計(jì)圖，只能以暫定金額列項(xiàng)計(jì)入，未經(jīng)投標(biāo)的競(jìng)價(jià)，單價(jià)確定依據(jù)不充分，另外和實(shí)際施工時(shí)的工程變更因素產(chǎn)生疊加效果，造成造價(jià)失控。比如某醫(yī)療項(xiàng)目醫(yī)療用房對(duì)手術(shù)室空調(diào)等級(jí)由萬級(jí)變百級(jí)的調(diào)整，病房單人間變雙人間，中心供氧系統(tǒng)點(diǎn)位數(shù)量的增多，DSA 室原為預(yù)留現(xiàn)變?yōu)閱⒂枚紩?huì)造成造價(jià)大幅增加。

4)有暫估價(jià)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)暫估價(jià)、暫定價(jià)、新增綜合單價(jià)如何認(rèn)定約定不清、描述模糊造成爭(zhēng)議和糾紛。

5)造價(jià)單位沒有發(fā)現(xiàn)施工圖設(shè)計(jì)的不完整、不準(zhǔn)確、重漏等問題，直接降低了工程量清單編制質(zhì)量，從而影響招標(biāo)文件的編制質(zhì)量。

(5)合同管理工作中存在漏洞。

1)與各參建單位簽訂的合同文本不完備、內(nèi)容不全面、條款不清晰，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性。比如某工程項(xiàng)目合同條款:“因承包人的原因在本合同約定的竣工日期未按要求完成施工，每延期一日按合同價(jià)款的千分之五向發(fā)包人支付遲延違約金?！边@條未明確違約金的上限，發(fā)生工期違約時(shí)處理起來存在爭(zhēng)議，所以合同條款應(yīng)清晰、明確。

2)施工合同對(duì)綜合單價(jià)調(diào)整、措施費(fèi)用計(jì)取、變更簽證程序等內(nèi)容約定不明確。比如某工程合同條款:“國(guó)家或省級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的計(jì)價(jià)辦法，省、市政府相關(guān)文件及省、市工程造價(jià)管理部門的有關(guān)文件。”其中未明確結(jié)算執(zhí)行的文件出臺(tái)的時(shí)段等內(nèi)容，所以結(jié)算期限越長(zhǎng)存在爭(zhēng)議問題就會(huì)越多。

3)合同管理水平低，合同執(zhí)行過程中管理不嚴(yán)，如合同條款“項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人及其他管理人員必須與投標(biāo)文件一致，未經(jīng)招標(biāo)人的書面允許，承包人不得更換投標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)理。承包人未經(jīng)招標(biāo)人許可更換項(xiàng)目經(jīng)理，處承包人80萬元/人次的違約金?！笔袌?chǎng)現(xiàn)狀是投標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理往往不能履約到位，業(yè)主單位也往往被動(dòng)接受現(xiàn)實(shí)，缺乏操作性的合同條款形同虛設(shè)。又如變更、簽證辦理不及時(shí)、不規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目后期出現(xiàn)大量的變更和索賠，造成投資增加。對(duì)工期被迫延長(zhǎng)或停工后造成投資增加的風(fēng)險(xiǎn)防范沒有針對(duì)性、預(yù)見性、操作性。

4)代建單位的招標(biāo)文件編制和合同管理工作脫節(jié)，合同起草過程中造價(jià)單位往往對(duì)項(xiàng)目的合同管理沒有專人負(fù)責(zé)，合同管理力量相對(duì)薄弱。

2 應(yīng)采取的具體措施

(1)注重項(xiàng)目建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

1)代建單位要在平行發(fā)包、總分包、聯(lián)合承包、合作承包、設(shè)計(jì)采購(gòu)施工交鑰匙工程總承包、CM 承包 (階段式承包)、伙伴關(guān)系(Partnering)承包等幾種模式中按項(xiàng)目特點(diǎn)和市場(chǎng)現(xiàn)狀選取最適合本項(xiàng)目的建設(shè)模式。

2)要根據(jù)代建項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，合理確定資質(zhì)等級(jí)要求。

3)可爭(zhēng)取主管部門批準(zhǔn)，對(duì)造價(jià)、進(jìn)度、質(zhì)量、安全分方向聘用資信好的項(xiàng)目管理公司或工程監(jiān)理公司進(jìn)行分方向的專項(xiàng)管理。

4)項(xiàng)目組的組建要把政府工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來，選派精通土建、機(jī)電專業(yè)的造價(jià)人員，常駐現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行項(xiàng)目全過程造價(jià)咨詢服務(wù)工作。

(2)嚴(yán)格招投標(biāo)管理，防范人為因素干擾。

1)政府等部門嚴(yán)把招標(biāo)方式審定關(guān)，法定公開招標(biāo)的不要批準(zhǔn)邀請(qǐng)，能采用電子評(píng)標(biāo)的不采用紙質(zhì)評(píng)標(biāo)。

2)建立合作單位信譽(yù)評(píng)分機(jī)制，形成短名單，擇優(yōu)選取招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。

3)采取電子評(píng)標(biāo)時(shí)，做好評(píng)標(biāo)專家信息保密工作，建議相關(guān)部門對(duì)評(píng)標(biāo)過程的一切活動(dòng)全程監(jiān)控記錄，選用高清監(jiān)控設(shè)備，進(jìn)行全覆蓋、無死角監(jiān)控，從評(píng)標(biāo)人員、工作人員進(jìn)入評(píng)標(biāo)大樓到離開評(píng)標(biāo)大樓進(jìn)行全程有聲監(jiān)控。

4)評(píng)標(biāo)前要做好以下兩方面工作:第一，要提高招標(biāo)信息發(fā)布透明度，讓更多潛在投標(biāo)人獲取招標(biāo)信息，參加投標(biāo);第二，要進(jìn)行資格預(yù)審，嚴(yán)格資格審查，對(duì)投標(biāo)人的經(jīng)濟(jì)糾紛、合同履行等情況做詳細(xì)了解，對(duì)不符合條件的要在投標(biāo)前進(jìn)行排除。

5)代建單位評(píng)標(biāo)人員要向評(píng)標(biāo)專家詳盡介紹本項(xiàng)目的相關(guān)情況，樹立評(píng)選“最適合本項(xiàng)目的施工單位”評(píng)標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)其按項(xiàng)目特點(diǎn)采取科學(xué)、客觀的評(píng)分辦法評(píng)分。

6)目前評(píng)標(biāo)專家“權(quán)責(zé)脫節(jié)”狀況已嚴(yán)重影響評(píng)標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)行為，政府部門要制定強(qiáng)化評(píng)標(biāo)專家責(zé)任的規(guī)章制度，實(shí)行“評(píng)定結(jié)果再檢驗(yàn)”，同時(shí)要測(cè)算合理評(píng)標(biāo)時(shí)間，給評(píng)標(biāo)專家充足的工作時(shí)間來科學(xué)評(píng)標(biāo)，防止“走過場(chǎng)”。

7)建設(shè)單位可委派造價(jià)單位人員參與評(píng)標(biāo)。

(3)強(qiáng)化參建人員的造價(jià)控制主體責(zé)任。

1)代建、使用、造價(jià)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位要各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，人員配置上同時(shí)嘗試聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)、造價(jià)方面專家擔(dān)任設(shè)計(jì)監(jiān)理、造價(jià)監(jiān)理。代建單位和造價(jià)單位對(duì)造價(jià)控制負(fù)有主體責(zé)任，使用、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位和外聘專家都對(duì)使用單位負(fù)有責(zé)任。

2)充分重視聘用造價(jià)單位的服務(wù)質(zhì)量。造價(jià)公司對(duì)項(xiàng)目全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，代建單位要組織力量對(duì)造價(jià)單位提供的服務(wù)成果進(jìn)行核驗(yàn)，代建單位對(duì)造價(jià)單位的重點(diǎn)工作內(nèi)容要做好四階段考核:第一，做好概預(yù)算核查工作，組織力量對(duì)項(xiàng)目概算、預(yù)算實(shí)行科學(xué)、合理的測(cè)算，尤其是編制施工招標(biāo)文件工程量清單，確定攔標(biāo)價(jià)的核查，當(dāng)然代建單位和業(yè)主單位要?jiǎng)?chuàng)造前期工作條件，如業(yè)主單位和代建單位要做好主要材料和設(shè)備的市場(chǎng)考察，結(jié)合設(shè)計(jì)單位提供的市場(chǎng)調(diào)查分析和技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較意見，對(duì)主要材料和設(shè)備進(jìn)行及時(shí)、經(jīng)濟(jì)、適用的選定［2］;第二，定期共同核定施工工程量，同時(shí)督促造價(jià)單位根據(jù)對(duì)項(xiàng)目未來投資支出的預(yù)測(cè)和已完成工程項(xiàng)目的實(shí)際支出及時(shí)找出兩者差異(即完成計(jì)劃值和實(shí)際值的比較)，結(jié)合組織、技術(shù)、合同等，對(duì)下一步工作進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)，采取有效的防范措施對(duì)造價(jià)進(jìn)行預(yù)控;第三，施工階段要嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證管理、變更控制，督促造價(jià)單位及時(shí)認(rèn)定變更材料或設(shè)備價(jià)格，做好索賠和反索賠，及時(shí)掌握工程造價(jià)變化;第四，做好竣工結(jié)算工作考核，為造價(jià)單位和施工單位對(duì)接創(chuàng)造良好工作環(huán)境，并要規(guī)范造價(jià)單位的行為，保持其客觀公正、不偏不倚。

3)提升監(jiān)理單位服務(wù)質(zhì)量，對(duì)監(jiān)理單位的招標(biāo)要明確要求配備一名懂得土建、機(jī)電造價(jià)審核的監(jiān)理工程師。加強(qiáng)對(duì)施工方案、現(xiàn)場(chǎng)簽證、工程變更、結(jié)算材料等的造價(jià)審核，改變監(jiān)理單位只擔(dān)負(fù)安全員、質(zhì)量員之責(zé)，輕造價(jià)管控的現(xiàn)狀。

4)外聘專家要肩負(fù)起造價(jià)管控之責(zé)，進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)審核。第一，外聘設(shè)計(jì)方面專家對(duì)方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的審核可及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)、漏，減少設(shè)計(jì)失誤，減少重大設(shè)計(jì)變更和方案變化的發(fā)生，會(huì)同施工圖審查機(jī)構(gòu)、政府消防、規(guī)劃、人防等部門共同對(duì)設(shè)計(jì)把關(guān);第二，加強(qiáng)對(duì)造價(jià)單位工作成果把關(guān)，如審核招標(biāo)文件標(biāo)的的編制及評(píng)標(biāo)辦法是否恰當(dāng)，設(shè)計(jì)變更和簽證的合理性，結(jié)算審計(jì)等。

5)代建單位會(huì)同設(shè)計(jì)、造價(jià)、招標(biāo)代理單位做好圖樣會(huì)審、招標(biāo)答疑等開標(biāo)前期的工作。

(4)加強(qiáng)招標(biāo)文件編制的管理。根據(jù)以往項(xiàng)目管理工作經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合現(xiàn)有項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行招標(biāo)文件的編制工作，編制出高質(zhì)量的招標(biāo)文件。施工招標(biāo)文件編制可采用以下幾點(diǎn):

1)施工招標(biāo)的目的是選擇信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)、同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)多、合理“最低”價(jià)的企業(yè)來承擔(dān)項(xiàng)目施工建設(shè)，所以評(píng)標(biāo)辦法要按項(xiàng)目量體裁衣，而現(xiàn)階段施工企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)主打價(jià)格牌，為中標(biāo)而采取對(duì)數(shù)量、時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)的不平衡報(bào)價(jià)，不合理讓利，為防范該現(xiàn)象，杜絕低于成本價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠事件的發(fā)生，可采取以下三種措施:第一，選擇合理“最低”價(jià)，“最低”價(jià)必須高于項(xiàng)目成本，評(píng)標(biāo)時(shí)評(píng)標(biāo)專家可對(duì)總報(bào)價(jià)、分部分項(xiàng)工程報(bào)價(jià)、材料、設(shè)備價(jià)格進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)不合理報(bào)價(jià)，評(píng)標(biāo)專家應(yīng)進(jìn)行質(zhì)詢，投標(biāo)人無合理解釋應(yīng)采取扣分、廢標(biāo)等措施，以保證選取到合理低價(jià);第二，明確采取各種防范不平衡報(bào)價(jià)的懲罰措施，評(píng)標(biāo)辦法中可設(shè)定分部分項(xiàng)工程的最高限價(jià)，對(duì)于超最高限價(jià)的按照評(píng)標(biāo)辦法中該部分分值為零處理或廢標(biāo)處理，另外也可以設(shè)置分部分項(xiàng)工程控制價(jià)，投標(biāo)人在此控制價(jià)±10%以外報(bào)價(jià)的按廢標(biāo)處理，防范不平衡報(bào)價(jià)，做到選取到“低價(jià)有度”的施工單位［3］;第三，采取招標(biāo)后合同簽訂時(shí)交分項(xiàng)工程造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)抵押金的方法，平均合理報(bào)價(jià)的采取差額補(bǔ)交抵押金的形式進(jìn)行結(jié)算的，代建單位應(yīng)予以通過建立。

2)工程量清單項(xiàng)目特征的描述應(yīng)盡可能翔實(shí)具體，措施項(xiàng)目清單應(yīng)明列，防止遺漏，為保證清單的準(zhǔn)確性，代建單位要組織造價(jià)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、造價(jià)監(jiān)理和外聘專家對(duì)施工圖、工程量清單進(jìn)行共同審核［4］。

3)招標(biāo)文件中對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)取調(diào)整和承擔(dān)進(jìn)行明確，同時(shí)明確罰則，設(shè)定罰款上限，明確竣工驗(yàn)收程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間等，寫明索賠與反索賠部分內(nèi)容;相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)要明確到位，如材料、設(shè)備價(jià)格調(diào)整辦法，結(jié)算所執(zhí)行的文件，并明確工程量增減超模擬工程量一定比例的單價(jià)結(jié)算調(diào)整辦法。

4)工期調(diào)整及工期時(shí)間的具體界定必須事先約定。

5)招標(biāo)文件施工專項(xiàng)條款中必須事先明確對(duì)招標(biāo)人所發(fā)包的其他單位和分包單位對(duì)施工交叉、配合等引起的施工降效產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)［5］。

(5)嚴(yán)格工程合同簽署階段管理。

1)要加強(qiáng)合同條款的權(quán)威性、合理性。第一，使用國(guó)家、地方制定的《建設(shè)工程施工合同》《建設(shè)工程施工專業(yè)分包合同》等標(biāo)準(zhǔn)合同文本，改變目前承包合同的起草不針對(duì)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，能抄就抄，簡(jiǎn)單修改的狀況;第二，起草和簽署前要經(jīng)過法律咨詢，盡量細(xì)化說明可能會(huì)產(chǎn)生的分歧和問題，避免在后期結(jié)算過程中因合同條款不明確而發(fā)生糾紛，另外造價(jià)單位確定的合同管理人員須提早介入，全稱跟蹤合同執(zhí)行。

2)在合同條款中做好影響工程造價(jià)的事前控制工作，明確工程計(jì)量支付、工程變更、手續(xù)辦理、稅費(fèi)繳納、索賠條款、工程量調(diào)整、暫估價(jià)專業(yè)分包工程、暫估材料價(jià)調(diào)整、竣工結(jié)算等條款的約定［6］。

3)加強(qiáng)合同的準(zhǔn)確性，如某工程合同條款:“施工所需電、水源由發(fā)包人提供接口，承包人負(fù)責(zé)接至施工現(xiàn)場(chǎng)。”這種條款不完整、不準(zhǔn)確，應(yīng)寫明水、電、電信等管線接口地點(diǎn)、接通時(shí)間和狀態(tài)，電的接口要細(xì)化到變壓器名稱，道路的起止地點(diǎn)，開通的時(shí)間，路面達(dá)到的狀態(tài)，施工場(chǎng)地的面積和達(dá)到的平整程度等，這些都要詳細(xì)描述，結(jié)算時(shí)才不會(huì)存在該方面的爭(zhēng)議。

4)加強(qiáng)合同的完整性，做到全面具體，嚴(yán)謹(jǐn)精確。比如某項(xiàng)目合同的工程款撥付條款:“發(fā)包人按形象進(jìn)度依據(jù)承包人實(shí)際完成并雙方確認(rèn)的工程量折算的工程款的80%向承包人支付工程進(jìn)度款，承包范圍內(nèi)的工程驗(yàn)收合格并經(jīng)政府相關(guān)部門審計(jì)完成后十日內(nèi)支付政府相關(guān)部門審定工程款的95%，剩余5%工程款作為質(zhì)量保證金?！睂?shí)際由于簽證變更辦理、雙方確認(rèn)工程量等工作往往滯后于施工進(jìn)度，這就為80%工程款數(shù)額的確定帶來了爭(zhēng)議，又如某項(xiàng)目合同條款“承包人承擔(dān)法律法規(guī)以及按規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)要求必須進(jìn)行的各類復(fù)試檢測(cè)，所發(fā)生的一切費(fèi)用由承包人承擔(dān)?！钡且延忻魑囊?guī)定防雷、智能、室內(nèi)環(huán)境等檢測(cè)費(fèi)用應(yīng)由業(yè)主單位承擔(dān)，所以該合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)精確。

5)合同要完全響應(yīng)招標(biāo)文件，前后呼應(yīng)，邏輯嚴(yán)密［7］。

6)針對(duì)工程建設(shè)過程中漠視安全、更換投標(biāo)項(xiàng)目班子人員、掛靠、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為要研究制定有效合同條款，嘗試建立風(fēng)險(xiǎn)抵押金擔(dān)保等制度，采用經(jīng)濟(jì)處罰手段加大合同履行管理力度。

(6)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督力度。拓寬社會(huì)監(jiān)督對(duì)政府投資的參與面，如有條件請(qǐng)審計(jì)、招標(biāo)、造價(jià)監(jiān)管部門進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督、行政監(jiān)督，這樣可加大監(jiān)督力度又延伸了監(jiān)督的領(lǐng)域，可以及早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取造價(jià)控制措施，提高政府投資的使用效益［8］。

3 結(jié)語

代建單位的項(xiàng)目施工招投標(biāo)階段造價(jià)管控工作涉及面廣、綜合性強(qiáng)，應(yīng)該逐級(jí)建立管理體系，研究如何由滯后轉(zhuǎn)變?yōu)槌?，由被?dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以適應(yīng)市場(chǎng)變化，更好地為國(guó)有資金使用把關(guān)，全面提升事業(yè)單位型代建單位的造價(jià)控制水平。

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