城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私合作體制探索——基于國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目案例分析

楊帆

(福陸(中國)工程建設(shè)有限公司，上海 201103)

0 引言

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為PPP 模式的應(yīng)用提供了廣闊的發(fā)展空間，該模式不僅緩解政府財(cái)政支出壓力，提高政府供給公共產(chǎn)品的速度［1］，而且在一定程度上擴(kuò)展了社會(huì)資本的發(fā)展范圍，對(duì)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義［2-3］。2014 年財(cái)政部副部長(zhǎng)參加亞太金融論壇并在論壇中表達(dá):目前亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大的資金缺口，今后政府將會(huì)增加與社會(huì)資本合作的頻率，通過研發(fā)新的市場(chǎng)工具、延長(zhǎng)與社會(huì)投資者的合作時(shí)間等方式吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國采用PPP 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間較短、經(jīng)驗(yàn)較少，故在項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營過程中容易出現(xiàn)問題，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失?。?］。然而，PPP 模式本身并不是這些問題出現(xiàn)的主要原因，究其根本還是因?yàn)镻PP 模式在我國尚處于摸索階段［5］，政府和私營部門缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從而無法熟練正確地將PPP 模式應(yīng)用到我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，所以從成功案例中獲取經(jīng)驗(yàn)對(duì)今后我國PPP 模式實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。鑒于此，本文以國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)踐為案例，探索基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私合作建設(shè)及管理運(yùn)營模式，對(duì)推動(dòng)PPP 模式在我國的應(yīng)用具有重要的實(shí)踐意義。

1 PPP 項(xiàng)目

1.1 PPP 模式定義

公私合作(Public-Private Partnership，PPP )，即“政府與社會(huì)資本合作”，項(xiàng)目通過結(jié)合政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，為公眾有效率地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。其本質(zhì)是在相關(guān)規(guī)范約束下，建立新型的伙伴契約關(guān)系，為社會(huì)公眾提供良好的公共產(chǎn)品和及時(shí)有效的產(chǎn)品服務(wù)［6］。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)展的不斷加快，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施需求也日益增長(zhǎng)，PPP 模式作為一種創(chuàng)新的融資方式被引入城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，在全世界，特別是在發(fā)展中國家中得到了越來越多的應(yīng)用。其典型結(jié)構(gòu)模式見圖1。

圖1 PPP 模式典型結(jié)構(gòu)圖

1.2 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配

PPP 項(xiàng)目屬于風(fēng)險(xiǎn)和利益共同承擔(dān)的模式，所以PPP 項(xiàng)目投融資決策成功的必要條件之一是設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于PPP 項(xiàng)目通常具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜和社會(huì)公眾影響大等特點(diǎn)，私人部門不僅需要籌集資金，還需要依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行資金適度調(diào)配。社會(huì)資本同政府合作共建PPP 項(xiàng)目的意義，不僅在于幫助政府進(jìn)行項(xiàng)目投資建設(shè)，更重要的是通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營期的有效管理獲得項(xiàng)目收益［7］。資本逐利的本性要求PPP 項(xiàng)目必須確保社會(huì)資本的投資回報(bào)率，讓社會(huì)資本“有利可圖”，但同時(shí)不能讓政府承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，即保證社會(huì)資本“盈利但不暴利”。

2 國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目背景

2.1 項(xiàng)目概況

國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目是國家首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目，是我國黃河以北第一個(gè)百萬千瓦級(jí)超臨界發(fā)電項(xiàng)目，也是我國首個(gè)大規(guī)模對(duì)社會(huì)市政管網(wǎng)供水的海水淡化工程。項(xiàng)目采用了PPP 模式，由天津市政府和天津國投津能發(fā)電有限公司共同合作建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交給天津國投津能發(fā)電有限公司運(yùn)營管理，天津國投津能發(fā)電有限公司由國家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長(zhǎng)蘆漢沽鹽場(chǎng)有限責(zé)任公司按64∶34∶2的比例共同出資組建。國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目主要包括發(fā)電工程、海水淡化工程和綜合利用廢棄物工程，其中發(fā)電工程作為整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的關(guān)鍵組成部分，輸出電能供其他項(xiàng)目使用;海水淡化工程是最能體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的項(xiàng)目，工程利用剩余電能對(duì)濃海水進(jìn)行淡化處理，并將淡化后的海水供生活生產(chǎn)使用;綜合利用廢棄物工程實(shí)現(xiàn)了廢棄物再利用，該工程對(duì)粉煤灰等廢棄物進(jìn)行再次加工處理得到生產(chǎn)建材，具體情況見圖2。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施效果

國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目總投資約121 億元，共包括發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節(jié)約整理、廢物資源化再利用五個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的工程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目五位一體的循環(huán)模式?，F(xiàn)階段國內(nèi)海水淡化工程多為自產(chǎn)自用，然而國投北疆電廠海水淡化作為目前國內(nèi)最大的海水淡化工程，自用水僅占總淡化水量的10%，剩余90%淡水全部用于生產(chǎn)生活。由于海水淡化工程的成本較高且國家對(duì)淡化海水的定價(jià)并未提出具體政策，國投北疆電廠綜合市場(chǎng)條件和行業(yè)內(nèi)部情況，將成本為8 元/t 的淡化海水定價(jià)為4 元/t，因此目前海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)。但是，國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目在進(jìn)行海水淡化工程的同時(shí)衍生出了濃海水制鹽工程與土地節(jié)約治理工程，這些工程共同的作用使得國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目在節(jié)約政府支出、有效控制投資成本、提高項(xiàng)目運(yùn)行收入及提高社會(huì)水平服務(wù)等方面，都超過預(yù)期的實(shí)施效果。此外，國家為支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步改善大氣污染狀況，天津市發(fā)展改革委于2014 年1 月20 日將國投北疆電廠脫硫上網(wǎng)電價(jià)由剛投產(chǎn)時(shí)的每千瓦時(shí)0.382 元調(diào)整為每千瓦時(shí)0.408 3 元，增加了項(xiàng)目的運(yùn)營收入。

圖2 國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目

通過數(shù)據(jù)顯示，國投北疆電廠采取PPP 模式運(yùn)作項(xiàng)目不僅有效地緩解了政府的財(cái)政危機(jī)，減少財(cái)政支出，而且提高了項(xiàng)目建設(shè)效率，優(yōu)化了資源配置。社會(huì)資本以追求利潤(rùn)最大化為目的，往往會(huì)充分利用有效資源提高自己的技術(shù)與管理創(chuàng)新能力，引入社會(huì)資本參與投資建設(shè)的項(xiàng)目比政府單獨(dú)出資建設(shè)效率更高。不僅如此，政府與天津國投津能發(fā)電有限公司通過PPP 模式的高效合作，促使了發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽等相關(guān)行業(yè)整體運(yùn)營效率和服務(wù)水平的提高，獲得了較高的社會(huì)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了雙方的共贏。

3 國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)

3.1 公私雙方共同促進(jìn)資源有效利用

鑒于天津市缺水缺電，環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力弱等特征，綜合考慮漢沽地區(qū)具有傳統(tǒng)化工企業(yè)的先天優(yōu)勢(shì)，天津市政府于2004 年在項(xiàng)目初期便提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)理念，試圖結(jié)合項(xiàng)目特征及綜合利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，以達(dá)到資源利用最大化的目的。

一方面，政府為支持與推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，天津市政府對(duì)該項(xiàng)目給予多項(xiàng)優(yōu)惠政策，降低了社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)［8］;另一方面，天津國投津能發(fā)電有限公司為了通過國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目獲取更多投資收益，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，仔細(xì)分析項(xiàng)目周圍環(huán)境特征，提出“廢物綜合利用”，將發(fā)電工程產(chǎn)生的生產(chǎn)建筑垃圾進(jìn)行再次加工，使得本應(yīng)廢棄的建筑材料得到重新利用，為濱海新區(qū)及附近區(qū)域的開發(fā)建設(shè)提供了大量的建筑材料。此外，國投北疆電廠計(jì)劃采用高科技手段將項(xiàng)目產(chǎn)生的二氧化碳排入水中養(yǎng)殖微藻，通過采收、加工生成微藻生物質(zhì)，提取生物柴油，獲取經(jīng)濟(jì)利益。綜合利用廢棄物工程不僅給天津國投津能發(fā)電有限公司帶來經(jīng)濟(jì)效益，而且還具有良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益，達(dá)到了有效利用的目的。

3.2 “非盈利項(xiàng)目與盈利項(xiàng)目捆綁”的運(yùn)營模式國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目主要包括發(fā)電工程與海水淡化工程，其中發(fā)電工程在投產(chǎn)前兩年內(nèi)一直處于不盈利也不虧損的狀態(tài)，從2012 年起開始盈利，到2013 年盈利額已達(dá)9.4 億元，而海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)，到2013 年底累計(jì)虧損達(dá)5.3 億元。事實(shí)上，國投北疆電廠PPP項(xiàng)目面臨的海水淡化工程處于虧損狀態(tài)的現(xiàn)象并非特例。目前，整個(gè)海水淡化產(chǎn)業(yè)均存在著成本與價(jià)格不匹配的現(xiàn)象，許多海水淡化廠依靠副產(chǎn)業(yè)鏈的收入彌補(bǔ)海水淡化項(xiàng)目的虧損。而且考慮到海水淡化相對(duì)其他行業(yè)來講，并不是一個(gè)能獨(dú)立生存的行業(yè)，而只是產(chǎn)業(yè)鏈上的一環(huán)，或者可以說是工業(yè)的一個(gè)輔助產(chǎn)業(yè)，所以國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在計(jì)算利潤(rùn)的時(shí)候是不應(yīng)該將海水淡化工程與其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開考慮的。

社會(huì)公眾的需求是PPP 項(xiàng)目發(fā)起的根本原因，而公共部門作為PPP 項(xiàng)目的發(fā)起者與私人部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，因此公共部門作為私人部門與社會(huì)公眾之間利益的紐帶，為保證PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，既要確保PPP 項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營使得社會(huì)資本可以獲得長(zhǎng)期合理回報(bào)，又要防止社會(huì)資本獲得超額利潤(rùn)，過高的服務(wù)價(jià)格引起社會(huì)公眾的不滿，即保證社會(huì)公眾與私人部門的利益達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。國投北疆電廠將盈虧狀況不同的項(xiàng)目打包實(shí)施PPP，既保證了私人部門獲得利益，又保證了非盈利性質(zhì)的項(xiàng)目得以良好的運(yùn)營，有效平衡了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本“盈利但不暴利”的目標(biāo)。

3.3 PPP 項(xiàng)目各參與方之間的利益關(guān)系

國投北疆電廠和漢沽鹽場(chǎng)作為國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目投資主體，應(yīng)該以項(xiàng)目的整體目標(biāo)為基本出發(fā)點(diǎn)，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，從而保障PPP 項(xiàng)目合作得到更為長(zhǎng)足的發(fā)展。但是兩者的合作卻在國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目投產(chǎn)后產(chǎn)生分歧，主要原因是北疆電廠海水淡化工程的生產(chǎn)不能滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)造成濃海水不能及時(shí)供給漢沽鹽場(chǎng)生產(chǎn)，究其根本原因在于雙方都站在自身的角度考慮，國投北疆電廠認(rèn)為濃海水是資源要收費(fèi)，漢沽鹽場(chǎng)認(rèn)為使用濃海水是為國投北疆電廠治理污水，由此導(dǎo)致濃海水制鹽工程運(yùn)轉(zhuǎn)得并不十分順利。

公共部門作為PPP 項(xiàng)目的主要參與方應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)PPP 項(xiàng)目各參與方的積極性，培養(yǎng)PPP 項(xiàng)目各參與方相互間的合作精神，逐步達(dá)成正視問題并解決問題的意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)多方共贏。例如在國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目中，天津市政府可以明確PPP 項(xiàng)目各參與方的職責(zé)，督促各方各司其職，從而達(dá)到多方共贏的目的。除此之外，國投北疆電廠亦可以進(jìn)一步擴(kuò)大自己的生產(chǎn)規(guī)模，完善自己的運(yùn)營模式，增添濃海水制鹽工程，真正做到“海水淡化—濃海水制鹽”一體化，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。

4 國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目的啟示

4.1 PPP 項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步促使人們對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的需求量增大，傳統(tǒng)的由政府提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的模式在滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)需求的同時(shí)，已交付使用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中也存在資源利用率低下的問題。PPP 模式是公共部門授權(quán)私人部門從事某些原本應(yīng)由公共部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目建造和運(yùn)營的一種長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，這種模式可以充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及提高資源有效利用率的目的［9］。一方面，作為公共部門的政府會(huì)充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，通過適度調(diào)整項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格等措施，提高資源有效率;另一方面，作為私人部門的社會(huì)資本為提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)盡量避免資源的浪費(fèi)，利用有限資源實(shí)現(xiàn)效率最大。因此，政府和社會(huì)資本作為PPP 模式的合作雙方，均應(yīng)竭盡所能促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

4.2 PPP 項(xiàng)目應(yīng)重視合作伙伴關(guān)系

我國PPP 項(xiàng)目參與主體可劃分為三大合作伙伴方，即公共部門，私人部門和社會(huì)公眾。其中，公共部門和私人部門是基于項(xiàng)目本身的合作伙伴關(guān)系，他們合作服務(wù)對(duì)象是使用基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公眾，在基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期中兩者存在著一種對(duì)立統(tǒng)一的伙伴關(guān)系。對(duì)立體現(xiàn)在兩者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益訴求呈現(xiàn)巨大的差異，公共部門作為社會(huì)公眾的利益代表方，主要關(guān)心財(cái)政績(jī)效及社會(huì)公眾的滿意程度，私人部門則主要關(guān)注項(xiàng)目回報(bào)和資本效率。多利益組織群體會(huì)對(duì)項(xiàng)目的組織目標(biāo)產(chǎn)生影響并受組織目標(biāo)的影響［10］，PPP項(xiàng)目的總目標(biāo)既受到各相關(guān)利益方的影響，同時(shí)也影響著各利益方。PPP 項(xiàng)目不同相關(guān)利益方之間形成良好的合作伙伴關(guān)系是PPP 項(xiàng)目成功的重要保證［11］，也是實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目總體目標(biāo)的前提條件之一。PPP 模式目前尚未能迅速發(fā)展，究其原因一些公私合作項(xiàng)目失敗導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目降溫，除此之外，合作及配套機(jī)制等方面的因素也至關(guān)重要。因此，為確保PPP 項(xiàng)目總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，相關(guān)利益方應(yīng)重視合作伙伴關(guān)系。

5 結(jié)語

政府近期出臺(tái)了一系列文件，顯示出以城投債為代表“舊”的地方政府融資模式即將不復(fù)存在，而PPP 模式將是未來政府大力推廣的。該模式的成功應(yīng)用有助于緩解地方政府財(cái)政壓力，同時(shí)為社會(huì)公眾提供更好的服務(wù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于投資前充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，運(yùn)營后均衡各相關(guān)利益方的伙伴關(guān)系，論證科學(xué)、重諾履約。本文分析PPP 模式在國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目的應(yīng)用，結(jié)合國投北疆電廠PPP 項(xiàng)目在投產(chǎn)后的盈虧情況，得出政府部門在實(shí)施PPP 項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意的關(guān)鍵內(nèi)容，為我國政府進(jìn)一步推進(jìn)PPP 模式的實(shí)施提供了切實(shí)可行的建議。

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