京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展探析

文／朱曉青 寇 靜

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展探析

文／朱曉青 寇 靜

從區(qū)域整體角度看，京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨經(jīng)濟(jì)總量水平低、發(fā)展不均衡、生態(tài)環(huán)保問題突出等三大主要問題。造成這些問題的關(guān)鍵原因：一是京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和輻射力不足；二是京津冀缺失都市圈的功能定位；三是京津冀缺失產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。因此，推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基本思路：一是要明晰京津冀的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，二是要建立京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的利益合作機(jī)制，三是要全力提升京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力。

京津冀；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

近年來，京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展問題已引起理論界廣泛關(guān)注,迄今已發(fā)表數(shù)十篇論文。這些文章主要強(qiáng)調(diào)京津冀現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)力布局，沒有透徹分析京津冀定位體系、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和行政區(qū)劃引發(fā)利益循環(huán)積累的問題。本文認(rèn)為，與珠三角和長(zhǎng)三角相比，京津冀產(chǎn)業(yè)效率落差大，源于冀的拖累，而冀的產(chǎn)業(yè)效率水平低，雖然與歷史行政區(qū)劃有關(guān)，但主要原因在于京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力不足，缺失京津冀共識(shí)的定位體系，受制于京津冀各自的市場(chǎng)邊界和公共服務(wù)邊界的利益循環(huán)積累。因此，要推進(jìn)京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，就必須明晰京津冀的總體定位、功能定位、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)空間布局定位和管理模式定位，打造由京津核心產(chǎn)業(yè)決定的特色市場(chǎng)和京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)一市場(chǎng)，共建京津冀的投融資平臺(tái)和公共服務(wù)平臺(tái)，全面提升京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力。

一 京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本狀況

京津冀土地面積21.60萬平方公里，其中北京1.64平方公里，占總面積7.59%；天津1.19平方公里，占總面積5.51%；河北18.77平方公里，占總面積86.90%。河北在京津冀的區(qū)域發(fā)展中具有明顯的土地資源優(yōu)勢(shì)。2013年京津冀常住人口和GDP總量，與廣東相當(dāng)；公共財(cái)政預(yù)算收入比廣東高出近700億元；土地面積比廣東（18萬平方公里）高出20%，但京津冀的人均GDP比廣東低0.1萬元/人。如果與長(zhǎng)三角的江浙滬相比，京津冀的人均GDP甚至比江浙滬低30.6%。這說明京津冀的生產(chǎn)效率低。京津冀區(qū)域生產(chǎn)效率低，是受河北“拖累”。2013年京、津的人均GDP分別為9.32萬元/人和9.96萬元/人，遠(yuǎn)超廣東和江浙滬的水平。

北京現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)和工業(yè)占GDP的比例都很低，總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈“一高兩低”態(tài)勢(shì)。特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)已成為北京的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2013年這兩大產(chǎn)業(yè)占GDP比例分別為54.5%和50.3%，位居全國(guó)省級(jí)區(qū)域首位，致使北京人均GDP的水平很高。

天津農(nóng)業(yè)占GDP比例低，工業(yè)和服務(wù)業(yè)占GDP的比例較高，超過廣東和江浙的水平，總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈“兩高一低”態(tài)勢(shì)。尤其是天津工業(yè)以航空航天、石油化工、裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料、輕紡和國(guó)防八大產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，2013年這八大產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的89.3%，致使天津人均GDP位居全國(guó)省級(jí)區(qū)域首位。

河北農(nóng)業(yè)占GDP比例超過10%，遠(yuǎn)超廣東和江浙滬水平，說明河北城市化水平低。2013年河北城鎮(zhèn)化率僅為48.2%，與京津分別為86.3%和82.0%的水平相比，形成巨大落差。河北工業(yè)占GDP比例超過天津、廣東和江浙滬的水平，但河北工業(yè)以鋼鐵、石化、煤炭、建材、食品、紡織、印刷、電力、熱力等低端和傳統(tǒng)工業(yè)為主，裝備制造業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。2013年，河北裝備制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重僅為19.2%，致使河北工業(yè)效率低，與京津的現(xiàn)代制造業(yè)相比形成巨大落差。河北服務(wù)業(yè)占GDP比例遠(yuǎn)低于京津、廣東和江浙滬的水平，并且以傳統(tǒng)運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)為主。2013年，河北運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)占服務(wù)業(yè)增加值的比重高達(dá)45.2%，遠(yuǎn)高于京津同類指標(biāo)分別為21.7%和38.1%的水平，致使河北服務(wù)業(yè)效率低，與京津的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相比形成巨大落差。[1]河北與京津在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)方面的巨大落差，是導(dǎo)致京津冀人均GDP落后廣東和江浙滬的主要原因。

二 京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題與關(guān)鍵成因分析

從區(qū)域整體角度分析，京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題有三個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)總量水平低。京津冀GDP與廣東相當(dāng)，比江蘇高出不多，難以同長(zhǎng)三角比肩，不符合國(guó)家戰(zhàn)略地位的要求。二是發(fā)展不均衡。京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體格局類似“雙黃蛋”，既存在京津與冀之間的巨大發(fā)展落差，也缺少像“蘇錫?！蹦菢拥某鞘泄?jié)點(diǎn)聯(lián)系，沒有形成大都市圈型的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。三是生態(tài)環(huán)保問題突出。京津冀在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中沒有處理好發(fā)展權(quán)與生態(tài)環(huán)保權(quán)的關(guān)系，大規(guī)模增加了高耗和高碳的產(chǎn)能，以至于大氣污染嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了人的生存權(quán)。

上述問題的存在，是由各種主客觀因素和歷史因素造成的，但關(guān)鍵因素集中在以下幾個(gè)方面：

（一）京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和輻射力不足

按照美國(guó)學(xué)者波特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段理論，即生產(chǎn)要素主導(dǎo)、投資因素主導(dǎo)、創(chuàng)新主導(dǎo)和富裕主導(dǎo)四個(gè)階段，京津冀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)在基本處于第一和第二階段，尚未全面進(jìn)入創(chuàng)新主導(dǎo)的第三階段。企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，缺失創(chuàng)新文化、創(chuàng)新政策、創(chuàng)新規(guī)制和創(chuàng)新人才激勵(lì)的支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要靠引進(jìn)技術(shù)、銀行信貸和資源要素投入的組合，沒有確立以自主研發(fā)、新型商業(yè)模式運(yùn)作為主動(dòng)力的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。以北京為例，2012年，北京大中型工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入164億元，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（研發(fā)投入占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比例）只有1.2%，其中高技術(shù)制造業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2.7%，皆低于經(jīng)合組織（OECD）規(guī)定的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)7%以上的標(biāo)準(zhǔn)。2005-2013年，北京汽車制造業(yè)增加值由141.1億元提升到635.6億元，年均增長(zhǎng)20.7%，成為北京第一大工業(yè)，但北京汽車制造業(yè)發(fā)展更多地處于合資生產(chǎn)的加工環(huán)節(jié)，既沒有高端新能源汽車制造和高性能汽車發(fā)動(dòng)機(jī)制造的核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，也沒有向河北轉(zhuǎn)移生產(chǎn)汽車零部件的產(chǎn)能，形成輻射力，拉動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同樣，2012年北京中關(guān)村示范區(qū)累計(jì)招商29344家，平均每個(gè)企業(yè)注冊(cè)資本金2174.6萬元，固定資產(chǎn)投資101.2萬元，研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出129.9萬元，技術(shù)收入1159.7萬元，商品銷售收入3434.2萬元，出口額89萬美元，利潤(rùn)總額609.5萬元，實(shí)繳稅費(fèi)492.7萬元。這說明北京中關(guān)村示范區(qū)的企業(yè)規(guī)模小，投資、研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出和技術(shù)收入少，利潤(rùn)和稅收水平低，以商品銷售為主，缺少產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和輻射力，難以對(duì)京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和規(guī)?；l(fā)展起到拉動(dòng)作用。特別是對(duì)河北而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多地指望自然資源、勞動(dòng)力和資本的投入，具有明顯粗放型增長(zhǎng)的特點(diǎn)。根據(jù)2013年唐山市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)，唐山工業(yè)占GDP的比例54.8%，鋼鐵業(yè)占工業(yè)的比例29.9%，呈鋼城特色。但唐山鋼鐵業(yè)的主角——首鋼集團(tuán)，銀行借貸1400多億元，靠低價(jià)吹沙造地，生產(chǎn)粗鋼為主，缺失冷軋鋼材技術(shù)優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)能力，必然受到全國(guó)鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，步履維艱，致使唐山鋼鐵業(yè)難以做大做強(qiáng)。

（二）京津冀缺失都市圈的功能定位

北京現(xiàn)在講建設(shè)世界城市的總體定位，主張“強(qiáng)二產(chǎn)、大三產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)定位和“兩軸（中軸線和長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線）”的產(chǎn)業(yè)空間布局定位；天津講北方經(jīng)濟(jì)中心的功能定位，主張北方的現(xiàn)代制造業(yè)中心、國(guó)際航運(yùn)和物流業(yè)中心、金融創(chuàng)新中心的產(chǎn)業(yè)定位；河北現(xiàn)在沒有明晰的功能定位，突出強(qiáng)調(diào)為首都服務(wù)，實(shí)際產(chǎn)業(yè)的主攻方向是高能耗、高污染的傳統(tǒng)工業(yè)和都市型工業(yè)。由此可以看出，京津冀都沒有提出共同建設(shè)國(guó)際大都市圈的總體定位，盡管在理論和實(shí)踐中，有首都圈或首都經(jīng)濟(jì)圈的提法，但這些提法從未形成京津冀的總體定位，并轉(zhuǎn)化為京津冀共識(shí)的產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)布局定位，以至于京津冀各種“一畝三分地”，無法形成產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)同發(fā)展的城市等級(jí)體系，使北京得了“城市病”和“成本病”，大大降低了京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。

就北京“城市病”而言，主要癥狀是人口和產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)雙集聚，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)過度集聚引導(dǎo)下的“攤厚餅、攤大餅”，給城市運(yùn)行帶來巨大壓力。具體表現(xiàn)：一是北京平原開發(fā)強(qiáng)度已高達(dá)48%，位居全國(guó)城市之首，高于上海36.5%、香港21.0%、東京都29.4%、大巴黎21.0%、大倫敦23.7%的水平。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)在中心城區(qū)集中建設(shè)，以西二環(huán)、長(zhǎng)安街及其東西延長(zhǎng)線、中軸線為主體，在空間上呈明顯的產(chǎn)業(yè)隆起狀；二是北京城6區(qū)面積1368.3平方公里，只占北京土地面積的8.3%和平原面積的21.6%，但2012年城6區(qū)占全市常住人口的59.3%，占全市就業(yè)總?cè)藬?shù)的72.5%，占全市GDP的69.6%，占全市服務(wù)業(yè)的80.0%；三是北京機(jī)動(dòng)車和客運(yùn)量大。2013年北京機(jī)動(dòng)車擁有量543.7萬輛，是上海的2.3倍，年客運(yùn)量15.1億人次，是上海的9.5倍；四是北京大氣污染十分嚴(yán)重。2013年北京年均二氧化硫26.5微克/立方米，超紐約同類指標(biāo)12.6倍；二氧化氮年均56微克/立方米，超紐約同類指標(biāo)2.6倍；顆粒物（PM2.5）年均89.5微克/立方米，超紐約同類指標(biāo)10.2倍。這些“城市病”的癥狀，在很大程度上是由北京產(chǎn)業(yè)定位及其空間布局不合理造成的。

就北京“成本病”而言，主要癥狀是服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低。2012年，北京服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率16.4萬元/人，低于北京第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率18.8萬元/人的水平，僅相當(dāng)于上海服務(wù)業(yè)同類指標(biāo)的90.1%，特別是北京高端服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率也低于上海；北京金融業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率69.6萬元/人，僅相當(dāng)于上海的83.1%；信息服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率23.0萬元/人，僅相當(dāng)于上海的69.7%；商務(wù)服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率12.8萬元/人，僅相當(dāng)于上海的76.2%。[2]這說明北京“大三產(chǎn)”的定位有問題，服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)沒有優(yōu)化，低端、低效問題突出，必然引發(fā)指望工業(yè)發(fā)展提升整體經(jīng)濟(jì)效益的行為方式，使京津冀無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）京津冀缺失產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制

京津冀各區(qū)域內(nèi)部存在巨大發(fā)展落差：河北有39個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，僅北部張家口和承德就有16個(gè)；2012年北京朝陽區(qū)的GDP為3632億元、公共財(cái)政收入為473億元，分別是延慶縣同類指標(biāo)的43.3倍和45.5倍。為解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展落差的問題，在行政區(qū)劃和戶籍人口的管理體制下，京津冀必然要?jiǎng)澢鍍蓚€(gè)邊界，即市場(chǎng)邊界和公共服務(wù)邊界。通過劃清市場(chǎng)邊界，京津冀各級(jí)政府必然要制定各種優(yōu)惠政策，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，招商引資，開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以集聚政府財(cái)力，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；通過劃清公共服務(wù)邊界，京津冀各級(jí)政府必然只專注本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，以提升本地區(qū)的公共服務(wù)水平，形成產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引更多的企業(yè)和人才在本地區(qū)“扎根”，為進(jìn)一步集聚政府財(cái)力奠定良好基礎(chǔ)。如此循環(huán)往復(fù)，京津冀之間的財(cái)富積累、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)公共服務(wù)水平必然會(huì)產(chǎn)生巨大的落差，甚至?xí)a(chǎn)生“以鄰為壑”、相互惡性競(jìng)爭(zhēng)的突出問題。在現(xiàn)實(shí)中，人們可以發(fā)現(xiàn)，京津冀合作共建的項(xiàng)目很少，包括商務(wù)項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目、住宅項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，即使有一些河北主動(dòng)或北京主動(dòng)對(duì)接的建設(shè)項(xiàng)目，也往往出現(xiàn)交通建設(shè)斷頭、住宅建設(shè)無業(yè)、校園建設(shè)無人、010聯(lián)網(wǎng)無警、企業(yè)合作無效、生態(tài)補(bǔ)償無情的狀況。這說明行政區(qū)劃下的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制在發(fā)揮作用，無法建立區(qū)域循環(huán)積累與合作開發(fā)的開放系統(tǒng)推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的發(fā)展方式。

三 推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基本思路

按照城市定位理論，借鑒國(guó)際大都市圈建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的首要問題，是明晰總體定位，即京津冀要達(dá)成共識(shí)，把共建世界級(jí)都市圈作為發(fā)展總目標(biāo)。這個(gè)世界級(jí)都市圈的總體定位，要統(tǒng)領(lǐng)京津冀的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)空間布局定位、建設(shè)項(xiàng)目定位和管理模式定位，成為京津冀各級(jí)政府制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)政策的基本依據(jù)；要促成京津冀徹底轉(zhuǎn)變“一畝三分地”的思維定式，創(chuàng)新發(fā)展理念和思路，依據(jù)京津“雙核”都市圈特色，共同打造統(tǒng)一市場(chǎng)和社會(huì)公共服務(wù)體系；要借鑒紐約、倫敦、東京和巴黎建設(shè)都市圈的經(jīng)驗(yàn)，著力發(fā)展1小時(shí)行車?yán)锍讨畠?nèi)的都市圈，為京津冀的產(chǎn)業(yè)空間布局定位和建設(shè)項(xiàng)目定位找準(zhǔn)重心。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展要重點(diǎn)做好以下工作：

（一）明晰京津冀的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位

按照習(xí)近平總書記的講話精神，政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心和宜居之都是北京的核心功能，高端企業(yè)總部集聚之都、高端人才集聚之都和金融管理中心是北京的重要功能，高端、高效、服務(wù)、集聚、融合、低耗和低碳是北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本方向。由此決定，北京的核心產(chǎn)業(yè)是總部性質(zhì)的高端服務(wù)業(yè)以及水利環(huán)境管理業(yè)和林業(yè)，其他皆為輔助產(chǎn)業(yè)。天津的功能定位具有區(qū)域差異性和唯一性，不像北京具有全國(guó)差異性和唯一性，天津現(xiàn)有的北方經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際港口城市和生態(tài)城市的定位，凸顯天津在工業(yè)和運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，但天津也有必要建立以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，按照高效、服務(wù)、集聚、融合、低耗和低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展根本方向，把現(xiàn)代制造業(yè)、石化工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及水利環(huán)境管理業(yè)和林業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)，其他皆為輔助產(chǎn)業(yè)。河北現(xiàn)在沒有明晰的區(qū)域性功能定位，可以考慮將“畿輔生產(chǎn)服務(wù)中心”和“畿輔生態(tài)涵養(yǎng)中心”設(shè)定為河北的功能地位，按照創(chuàng)新、集聚、融合、低耗和低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展根本方向，著力發(fā)展京津的非核心產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)化河北全境特別是北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)。

鑒于京津與冀之間存在巨大發(fā)展落差以及北京存在“城市病”和“成本病”的現(xiàn)實(shí)，京津都有必要將無關(guān)民生的輔助產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移。

這種轉(zhuǎn)移既包括現(xiàn)有存量的疏解，也包括限制增量的擴(kuò)張，即京津要以負(fù)面清單的方式，明確禁止和限制在本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄。特別是對(duì)北京而言，土地資源稀缺，中心城區(qū)幾乎沒有產(chǎn)業(yè)用地存量，要拓展產(chǎn)業(yè)集聚空間，只能靠拆遷和“騰籠換鳥”；北部作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，不適宜大規(guī)模土地開發(fā)；城市發(fā)展新區(qū)土地存量也十分有限，只占規(guī)劃總用地面積的16%左右，主要集中在通州、大興和順義。根據(jù)北京市國(guó)土資源局、北京市統(tǒng)計(jì)局、北京市第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的“三方”確認(rèn)，到2020年，北京要保有21.47萬公頃耕地的紅線，新增建設(shè)用地最多不超過1.24萬公頃（1996-2009年北京耕地減少11.67萬公頃）。在此條件下，北京核心產(chǎn)業(yè)的增量必須向城市發(fā)展新區(qū)集聚，以降低開發(fā)成本，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)極；而無關(guān)民生的輔助產(chǎn)業(yè)，包括傳統(tǒng)種植業(yè)、低端畜牧業(yè)、低端漁業(yè)、低端都市型工業(yè)、高端制造業(yè)中的一般加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)、批發(fā)業(yè)、倉儲(chǔ)業(yè)、展覽業(yè)、金融信息后臺(tái)服務(wù)業(yè)、服務(wù)外包業(yè)、高等教育業(yè)、大型醫(yī)院業(yè)、非總部類公共管理和社會(huì)組織業(yè)等，必須按照符合創(chuàng)新、集聚、融合、低耗和低碳的標(biāo)準(zhǔn)向河北轉(zhuǎn)移，以提高產(chǎn)業(yè)效益和支持河北發(fā)展。

這種轉(zhuǎn)移的基本方向：一是京津應(yīng)在北部打造旅游文化生態(tài)帶，利用北京與張家口攜手申辦冬奧會(huì)的契機(jī)，借鑒對(duì)口援藏、援疆的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)張家口和承德地區(qū)的貧困縣實(shí)施對(duì)口援建工程，著力實(shí)施旅游文化、休閑健身、醫(yī)療養(yǎng)老和生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員培訓(xùn)、管理輸出的“軟實(shí)力”建設(shè)；二是京津應(yīng)在河北南部廊坊和涿州一帶打造服務(wù)業(yè)發(fā)展帶，利用京津冀共建“武大廊機(jī)場(chǎng)”的契機(jī)，攜手改建、擴(kuò)建和新建高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，包括臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、服裝生產(chǎn)展示區(qū)、建材家具生產(chǎn)展示區(qū)、小商品生產(chǎn)展示區(qū)和金融信息后臺(tái)服務(wù)區(qū)等；三是京津應(yīng)沿著京津唐、京保滄和津滄保三個(gè)方向，打造三條工業(yè)、運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)、貿(mào)易經(jīng)紀(jì)代理業(yè)和批發(fā)業(yè)的“新干線”，以形成城市走廊設(shè)節(jié)點(diǎn)聯(lián)系的高標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)、運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)、批發(fā)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，特別是京津唐可以聯(lián)手共建自貿(mào)區(qū)，以達(dá)到利益共享、共贏發(fā)展的目的。

（二）建立京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的利益合作機(jī)制

按照美國(guó)大都市管理理論，要解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)職能分工的問題，可以運(yùn)用兩大理論，即“公共選擇”理論和“區(qū)域主義”理論。[3]公共選擇理論認(rèn)為，可以把大都市看作是一個(gè)巨大市場(chǎng)，市民和企業(yè)能夠根據(jù)市場(chǎng)供求狀況自主決定去留，不受政府干預(yù)。這樣，地方政府碎片化、轄區(qū)分割的狀態(tài)，就有利于產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的有效供給，比大都市政府的統(tǒng)一管理有效。這種理論的實(shí)際運(yùn)用，最終導(dǎo)致美國(guó)大城市的郊區(qū)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的逆城市化。區(qū)域主義理論認(rèn)為，大都市的基本問題是地方政府分散化和碎片化，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，公共服務(wù)不平等，缺失對(duì)區(qū)域總體發(fā)展的關(guān)注。因此，要構(gòu)建以區(qū)域發(fā)展為基礎(chǔ)的大都市政府，把中心城市的郊區(qū)和周邊區(qū)域看作是大都市“屋脊的兩面”，中心城市要保持繁榮，可以用兼并周邊區(qū)域辦法擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展的邊界，并減少大都市政府的下發(fā)指令，積極與地方政府合作，共同解決區(qū)域問題。從現(xiàn)實(shí)情況看，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，更適用于區(qū)域主義理論。但這種理論的適用性，并不是像有些學(xué)者描述的那樣：取消京津冀各自行政轄區(qū)，設(shè)立直隸省，歸國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；或?qū)⒓椒植馂閮刹?，分別劃歸京津；或在保定建設(shè)國(guó)家副政治中心，疏解人大、政協(xié)、高法、高檢、工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)當(dāng)著力建立利益合作機(jī)制。

這種利益合作機(jī)制涉及三個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是京津冀應(yīng)按照各自的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位和競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，建立有特色的區(qū)域市場(chǎng)，打造產(chǎn)業(yè)定位和競(jìng)爭(zhēng)力相同的統(tǒng)一市場(chǎng)，取消各地政府制定的招商引資的各種優(yōu)惠政策，下放省級(jí)以下地方政府之間的合作事權(quán)和財(cái)權(quán)，采取“規(guī)劃同圖”、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建的方式，引導(dǎo)企業(yè)在京津冀范圍內(nèi)自主選擇最佳產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，共同推進(jìn)世界級(jí)都市圈建設(shè)。二是京津冀應(yīng)聯(lián)手搭建各類投融資平臺(tái)，包括政府注資的開發(fā)投資公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司、金融租賃公司、資本管理公司和開發(fā)政策性銀行等，以及民間資本注資的銀行、證券、保險(xiǎn)、擔(dān)保、信托等投融資機(jī)構(gòu)。其中政府出資的投融資平臺(tái)，可以按照財(cái)力大小，由北京出大頭、天津出中頭、河北出小頭。具體建設(shè)投資方向：一方面是圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)能源、交通、通信、供水排水、污水垃圾處理、園林綠化、生態(tài)保護(hù)等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，商貿(mào)、廠房、倉儲(chǔ)、展示、文化、教育、衛(wèi)生社保等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及環(huán)京高速路的綠化帶、公交客運(yùn)網(wǎng)和鐵路貨運(yùn)網(wǎng)的建設(shè)，以改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境和拓展相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐的條件；另一方面，是直接向京津遷出及其入駐當(dāng)?shù)氐钠笫聵I(yè)單位注資，向相關(guān)行業(yè)聯(lián)盟或商會(huì)注資，以分擔(dān)企事業(yè)單位的轉(zhuǎn)移成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)管理輸出和文化認(rèn)同。通過這兩個(gè)方面的建設(shè)投資，就可以全面拓展京津冀協(xié)同發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目范圍。三是京津冀應(yīng)協(xié)調(diào)好公共服務(wù)政策。京津冀公共服務(wù)政策存在巨大差異，主要涉及治安管理、社區(qū)建設(shè)、公交網(wǎng)建設(shè)、信息網(wǎng)建設(shè)、教育建設(shè)、衛(wèi)生社保建設(shè)等方面的規(guī)制安排、政府轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼政策。這類規(guī)制安排、轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼政策會(huì)形成個(gè)人和家庭的福利。由于北京公共服務(wù)政策水準(zhǔn)較高，具有諸如公交票價(jià)低、高考入學(xué)率高、衛(wèi)生社保標(biāo)準(zhǔn)高、治安出警快、互聯(lián)網(wǎng)便捷等方面的福利優(yōu)勢(shì)。因此，北京就必須本著出資、分責(zé)、確權(quán)、便利、共建、共享的基本原則，與津冀共商互惠一致的各種公共服務(wù)政策的對(duì)接與落實(shí)，以切實(shí)縮小京津冀公共服務(wù)政策的差距。

（三）全力提升京津冀的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是否有規(guī)模效益、生態(tài)效益和綜合效益，關(guān)鍵取決于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力。要提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)來看，京津冀必須抓住產(chǎn)業(yè)融合特別是服務(wù)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢(shì)，著力推進(jìn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合，大力支持制造企業(yè)向研發(fā)服務(wù)型、創(chuàng)建交易市場(chǎng)型和服務(wù)系統(tǒng)集成型的方向轉(zhuǎn)變；著力推進(jìn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)與其他產(chǎn)業(yè)的融合，鼓勵(lì)以信息技術(shù)創(chuàng)新所形成的服務(wù)模式、商業(yè)模式及其新業(yè)態(tài)的發(fā)展，全面提升各行各業(yè)的信息化水平；著力推進(jìn)金融業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合，打造文化金融、科技金融、綠色金融、工業(yè)金融、航運(yùn)金融、農(nóng)村金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、商務(wù)金融、樓宇金融、教育金融、醫(yī)療金融、社保金融和消費(fèi)金融等新興業(yè)態(tài)；著力推進(jìn)文化業(yè)與科技服務(wù)業(yè)的融合，以豐富文化演藝、新聞出版、廣播影視等文化行業(yè)的表現(xiàn)力，增強(qiáng)文化產(chǎn)品的吸引力，鑄就文化、科技共同發(fā)展的新格局。

就產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)而言，京津冀各級(jí)政府應(yīng)本著特色化、規(guī)?；?、低碳化、多產(chǎn)業(yè)融合化、職住一體化和公共服務(wù)便捷化的基本原則，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行整合和升級(jí)改造。凡規(guī)模小、無特色、高能耗、高污染和對(duì)城市運(yùn)行帶來壓力的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)一律取締，凡功能單一的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)融入多元化的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。京津冀各級(jí)政府要集中力量打造有特色、有規(guī)模、多種功能相互配合的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

就產(chǎn)業(yè)主體而言，京津冀各級(jí)政府不能只盯著招商引資，必須采取有力措施，依托工商聯(lián)和商會(huì)，督促企業(yè)實(shí)施科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，制定科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化科技創(chuàng)新程序和方法的運(yùn)用，探索科技創(chuàng)新的商業(yè)模式，不斷追加科技創(chuàng)新的投入，完善科技創(chuàng)新的人才激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造良好的科技創(chuàng)新文化。

就完善產(chǎn)業(yè)主體的外部環(huán)境而言，京津冀省級(jí)政府可以采取的主要措施：一是建立公平、開放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制和政府權(quán)力清單制，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度；二是完善科技創(chuàng)新的政策體系，推動(dòng)土地、金融、財(cái)稅和人才等政策與科技創(chuàng)新政策的銜接配套，強(qiáng)化政府采購對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)品的拉動(dòng)作用，實(shí)行研發(fā)采購和創(chuàng)新導(dǎo)向采購等辦法；三是大力發(fā)展專業(yè)化的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括咨詢、征信、評(píng)估、經(jīng)紀(jì)代理和培訓(xùn)等服務(wù)機(jī)構(gòu)，并對(duì)從業(yè)人員實(shí)行職業(yè)資格證書制度，以確保專業(yè)水準(zhǔn)和公信力；四是引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)科技創(chuàng)新載體的建設(shè)，包括在企業(yè)建實(shí)驗(yàn)室和技術(shù)研究中心、允許企業(yè)與高等院校和科研院所共建研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)高等院校和科研院所的科技資源向企業(yè)開放共享，包括實(shí)物資產(chǎn)的開放、共用和人才的雙向流動(dòng)等；五是大力發(fā)展擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)投資、孵化器、股權(quán)交易等研發(fā)投融資平臺(tái)，支持企業(yè)購買研發(fā)責(zé)任保險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金，綜合運(yùn)用無償資助、擔(dān)?；?、貸款貼息、股權(quán)投資和發(fā)行創(chuàng)新券等財(cái)政手段，對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持；六是根據(jù)不同類型、不同規(guī)模的工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度的具體情況，由財(cái)政出資確立不同的研發(fā)資金注入辦法和獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼辦法，促使工業(yè)企業(yè)設(shè)立自主研發(fā)機(jī)構(gòu)、多提研發(fā)資金、降低技術(shù)對(duì)外依存度；七是堅(jiān)持以“產(chǎn)”為主導(dǎo)，加強(qiáng)國(guó)際合作與交流，有效整合產(chǎn)學(xué)研力量，協(xié)同推進(jìn)科技服務(wù)業(yè)的大發(fā)展。

注釋：

[1]中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局編：《2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年。

[2]北京市統(tǒng)計(jì)局編：《2013北京統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013年；《北京區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒2013》，北京：同心出版社，2013年。

[3]王旭：《美國(guó)城市發(fā)展模式——從城市化到大都市區(qū)化》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年。

責(zé)任編輯 馬相東

F062.2;F127

A

1006-0138(2015)01-0104-06

朱曉青，北京行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授，北京市，100044；寇靜，北京電子科技職業(yè)學(xué)院講師，北京市，100029。