基于利益相關(guān)者模型的突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制構(gòu)建

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基于利益相關(guān)者模型的突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制構(gòu)建

文／劉燕

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。將利益相關(guān)者模型應(yīng)用于突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制的最大意義在于明確甄別責(zé)任，使責(zé)任與利益掛鉤，更加有利于提高問責(zé)效率，提升公共管理質(zhì)量?；诶嫦嚓P(guān)者模型來建構(gòu)突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制，需要明晰責(zé)任的歸屬、明確問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和適度引導(dǎo)公眾參與。未來，還要制定更加規(guī)范完善的問責(zé)法律體系、制度規(guī)范和問責(zé)程序，真正做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，減少問責(zé)的主觀隨意性，使問責(zé)制真正發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和意義。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；問責(zé)機(jī)制；利益相關(guān)者；責(zé)任歸屬

當(dāng)前突發(fā)公共事件頻發(fā)，每一起突發(fā)公共事件的背后都有政府所背負(fù)的巨大問責(zé)壓力。如2014年12月31日，上海外灘踩踏事件發(fā)生，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和惡劣的社會(huì)影響。上海市政府在事故調(diào)查報(bào)告中將其認(rèn)定為“一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件”。[1]上海外灘踩踏事件發(fā)生后，上海市委認(rèn)定上海市委委員、黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉，黃浦區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長(zhǎng)彭崧，黃埔區(qū)副區(qū)長(zhǎng)、黃浦公安分局黨委書記、局長(zhǎng)等負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，撤銷其黨內(nèi)職務(wù)、給予行政撤職處分。再如2015年8月12日，天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生爆炸，人員傷亡慘重，這起嚴(yán)重的突發(fā)公共事件牽動(dòng)了全國人民的心，掀起對(duì)突發(fā)公共事件問責(zé)的新高潮。

科學(xué)、有效問責(zé)是提高政府危機(jī)管理能力的重要環(huán)節(jié)。要通過問責(zé)機(jī)制的完善，來改善突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)效果，降低突發(fā)公共事件的損失和成本，提升突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力。要做到科學(xué)和有效問責(zé)，將企業(yè)管理中的利益相關(guān)者模型引入進(jìn)來，不失為一種有效的路徑和方法。

一　突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制中利益相關(guān)者模型的導(dǎo)入

從管理學(xué)來講，問責(zé)機(jī)制實(shí)際上是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制中的一部分，屬于事后控制或反饋控制環(huán)節(jié)。相對(duì)于事前控制和事中控制而言，在當(dāng)下事件處置中雖不具有預(yù)防功能，但相對(duì)更易于明確責(zé)任主體和關(guān)系，評(píng)估因素更為客觀，評(píng)估信息更為全面，評(píng)估結(jié)果更為系統(tǒng)，從而有利于發(fā)現(xiàn)管理過程中的責(zé)任缺失和機(jī)制缺陷，有利于在此基礎(chǔ)上提出更為有效的改進(jìn)方案和措施，改善突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系和流程，提升突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力，最終達(dá)到突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)有效性的目標(biāo)。因此，建構(gòu)更為有效和系統(tǒng)的問責(zé)機(jī)制是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系不可或缺的重要一環(huán)。

利益相關(guān)者模型是美國管理學(xué)家弗里曼的理論研究成果，最早在企業(yè)管理中得到應(yīng)用，許多學(xué)者分別進(jìn)行了利益相關(guān)者理論與戰(zhàn)略管理、商業(yè)倫理和企業(yè)社會(huì)責(zé)任等的關(guān)系論證和說明。利益相關(guān)者理論在公共政策和行政管理領(lǐng)域的應(yīng)用也取得一定的成績(jī)。布魯阿和瓦薩索斯凱確定了利益相關(guān)者分析的歷史和概念基礎(chǔ)；布萊森提出關(guān)于利益相關(guān)者的持續(xù)探討，特別是關(guān)于利益相關(guān)者分析技術(shù)的詳細(xì)進(jìn)展，提出了一整套利益相關(guān)者分析思路；弗里德曼和梅森討論了利益相關(guān)者分析和管理的實(shí)用性；普洛文和米爾沃德運(yùn)用該理論分析了公共部門的組織網(wǎng)絡(luò)；弗萊克、莫伊和塞博討論了利益相關(guān)者理論在電子政府領(lǐng)域的應(yīng)用?！袄嫦嚓P(guān)者理論的相關(guān)性對(duì)于政治生活的啟示是，機(jī)會(huì)是廣泛分配的，并不排除任何一個(gè)群體或者階級(jí)”。[2]

利益相關(guān)者模型一方面強(qiáng)調(diào)責(zé)任應(yīng)與利益掛鉤，另一方面強(qiáng)調(diào)利益主體的多元性和復(fù)雜性，因此，將其引入到我國問責(zé)制的研究中具有必要性和可行性，因?yàn)槲覈?dāng)前突發(fā)公共事件問責(zé)制的突出問題就在于責(zé)任歸屬不明確和責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)不確定。

（一）責(zé)任的歸屬不明確

問責(zé)制的最大難題在于責(zé)任歸屬不明確。我們實(shí)行的是民主集中制和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中基礎(chǔ)上的民主。決策是建立在民主集中制基礎(chǔ)上的集體決策。而行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是在民主討論的基礎(chǔ)上，行政首長(zhǎng)定奪，且獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的一種制度?？梢?，問責(zé)制是對(duì)建立在民主集中制基礎(chǔ)上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的問責(zé)制度，誰來問責(zé)，向誰問責(zé)，多大程度什么層次來問責(zé)，目前標(biāo)準(zhǔn)尚不明晰。

如果寬泛地回答以上問題，可以說是黨來問責(zé)，上級(jí)政府問責(zé)，行政主管部門問責(zé)；向利益相關(guān)的黨員問責(zé)，向下級(jí)政府問責(zé)，向相關(guān)職能部門問責(zé)。但這些都具有不確定性。特別是第三個(gè)問題，關(guān)于突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者承擔(dān)責(zé)任的主體層次和承擔(dān)責(zé)任的程度都不明確，問責(zé)帶有很大的主觀性，此外，因缺乏具體的立法程序，問責(zé)帶有很大的隨機(jī)性和隨意性，“官不究，民不反”就不問責(zé)，否則，群起而攻之。至于被問責(zé)的官員的復(fù)出和抗辯程序更是完全缺失。

（二）問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不確定

問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不確定根源于問責(zé)的隨意性和主觀性，一方面，缺乏法律責(zé)任體系下的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，政治責(zé)任體系下的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)缺乏客觀性。關(guān)于問責(zé)的具體規(guī)定更是多樣化。行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不確定表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差異，北京、上海和山東等不同省和直轄市之間存在差異，同一省份不同地區(qū)之間存在差異；二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)差異，不同行業(yè)行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有差異，對(duì)中央企業(yè)的問責(zé)、對(duì)地方政府的問責(zé)和對(duì)事業(yè)單位的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是不同的；三是職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)差異，不同職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有差異，對(duì)公務(wù)員、對(duì)企業(yè)高管和事業(yè)單位管理人員的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。鑒于以上兩個(gè)方面，要突破當(dāng)前問責(zé)機(jī)制存在的難題，就非常有必要引入利益相關(guān)者模型。

二　利益相關(guān)者視角下突發(fā)公共事件的責(zé)任主體分析

利益相關(guān)者模型為突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建提供了一個(gè)有效的分析框架。本部分著重從責(zé)任主體的結(jié)構(gòu)角度來分析突發(fā)公共事件中所涉及到的利益相關(guān)者，在明確利益相關(guān)者的前提下，再來探討突發(fā)公共事件的責(zé)任主體及其承擔(dān)的責(zé)任。

（一）侵害者

侵害者指的是突發(fā)公共事件中的施動(dòng)者和誘發(fā)者，可以是天災(zāi)也可以是人禍。天災(zāi)，指的是如自然災(zāi)害和突發(fā)的傳染性疾病等具有不可抗力的因素；人禍，指的是人為制造的危害公共安全和他人生命或者財(cái)產(chǎn)的事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件。二者的區(qū)別在于前者是具有不可抗力，后者是人為的，前者比后者的預(yù)見性更弱，預(yù)防工作也更難做。例如，汶川地震的侵害者就屬于前者，是自然災(zāi)害造成的；而上海踩踏事件則屬于后者，是管理不善造成的。

（二）受害者

受害者指的是突發(fā)公共事件的受眾對(duì)象。受害人，可以是個(gè)人，也可以是群體，但更多指的是群體。受害者人數(shù)決定了危機(jī)事件的程度，受害人數(shù)越多，程度越高。因?yàn)槭芎ι婕懊孑^廣，所以才被界定為突發(fā)公共事件。受害者的善后工作對(duì)突發(fā)公共事件問責(zé)制的影響至關(guān)重要。善后工作做得好，能夠最大限度地減少傷亡程度，被問責(zé)人所承擔(dān)的責(zé)任程度降低，被免責(zé)的范圍擴(kuò)大。善后工作做得不好，受害者人數(shù)增加，被問責(zé)人所承擔(dān)的責(zé)任程度加強(qiáng)，被免責(zé)的范圍縮小。突發(fā)公共事件發(fā)生后，受害者是最直接的感受者，問責(zé)恰當(dāng)與否關(guān)乎受害者的切身利益和感受。例如天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件的受害者范圍非常廣泛，包括爆炸傷亡人員、參與救援的消防人員、周邊被迫撤離的小區(qū)居民、新區(qū)倉庫所有者、租用者和所儲(chǔ)存商品的所有者，甚至天津周邊地區(qū)的城市居民都牽涉其中，因?yàn)楸ㄋa(chǎn)生的有害氣體對(duì)周邊地區(qū)的影響尚不可知。

（三）影響者

當(dāng)?shù)卣块T、非政府組織、新聞媒體等因素是突發(fā)公共事件的影響者。當(dāng)?shù)卣块T是管理主體，突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府是主要的處理者，且要在事故發(fā)生后第一時(shí)間出現(xiàn)在事故現(xiàn)場(chǎng)。政府的快速反應(yīng)能力、準(zhǔn)確判斷能力和危機(jī)處理能力決定了危機(jī)事件善后的結(jié)果。危機(jī)事件發(fā)生后，政府能夠做出快速反應(yīng)、準(zhǔn)確判斷和有效處理，會(huì)減少突發(fā)公共事件所帶來的后期傷害，且能最大限度地降低傷害程度，使受害者盡快得到救治，使受害者和家屬得到最大安慰。突發(fā)公共事件發(fā)生后，人們?cè)谇榫w低落、悲觀失望的時(shí)候會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生更多的依賴和期盼。政府處理得好，會(huì)增加人們對(duì)政府的信任度，而給予更多的正面評(píng)價(jià)；處理不好，會(huì)降低人們對(duì)政府的信任度，而給予更多的負(fù)面評(píng)價(jià)。

非政府組織在危機(jī)管理突發(fā)公共事件中所發(fā)揮的作用越來越重要，特別是在危機(jī)救援、善后處理和心理疏導(dǎo)方面。非政府組織作為中介組織能夠起到有效溝通的橋梁作用。一方面，能夠有效輔助政府的工作，另一方面能夠?yàn)槭芎φ咛峁I(yè)的醫(yī)療和心理救助。此外，非政府組織能夠有效緩沖人們?cè)谕话l(fā)公共事件發(fā)生后的怨懟情緒。突發(fā)公共事件發(fā)生后，受害者的情緒十分不穩(wěn)定，從心理學(xué)角度而言，前期表現(xiàn)為無助，之后轉(zhuǎn)為緊張，隨后就會(huì)表現(xiàn)為怨天尤人，最后容易把矛盾集中到政府工作人員身上，所以對(duì)政府工作人員的危機(jī)處理能力要求很高。非政府組織的出現(xiàn)能夠合理緩解這種矛盾，為災(zāi)后救援提供最便捷有效的幫助。

新聞媒體客觀、公正和如實(shí)地報(bào)道突發(fā)公共事件的全過程至關(guān)重要。首先，有利于政府快速把握信息，做出正確判斷和決策，輔助政府應(yīng)對(duì)和處理事件；其次，有利于公眾和利益相關(guān)者準(zhǔn)確把握信息，做出客觀判斷，不盲信盲從，防止上當(dāng)受騙；最后但卻很關(guān)鍵的一點(diǎn)是有利于客觀問責(zé)，明確責(zé)任劃分，清晰責(zé)任歸屬。新聞媒體在危機(jī)事件處理方面的作用具有雙重性，一方面可能會(huì)有助于突發(fā)公共事件的解決，另一方面也有可能阻礙突發(fā)公共事件的解決，例如，非客觀報(bào)道甚至故意歪曲信息。因此，應(yīng)對(duì)新聞媒體進(jìn)行正確的引導(dǎo)，使其發(fā)揮正面作用。

（四）旁觀者

旁觀者作為利益相關(guān)者模型的非直接相關(guān)要素，影響著人們未來做出正確的價(jià)值判斷或者選擇。旁觀者雖然與突發(fā)公共事件不直接相關(guān)，但是對(duì)于危機(jī)事件的善后處理的作用也不可小視。例如，發(fā)生在2008年4月28日膠濟(jì)鐵路特大交通事故，當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)的救助活動(dòng)為災(zāi)后救援提供了最及時(shí)的幫助，有效降低了傷亡人數(shù)。這時(shí)的旁觀者進(jìn)行了參與者的身份轉(zhuǎn)化，成為利益相關(guān)者。

此外，旁觀者還包括（受災(zāi)害地區(qū)以外的政府部門和群眾）。突發(fā)公共事件的問責(zé)制，關(guān)乎旁觀者對(duì)政府的信心和信任。對(duì)于突發(fā)的公共事件的處理而言，問責(zé)是特別重要的環(huán)節(jié)，問責(zé)得體到位是負(fù)責(zé)任的行為，既對(duì)受害者和家屬負(fù)責(zé)任，也對(duì)公眾負(fù)責(zé)任。旁觀者屬間接利益相關(guān)者，其它地區(qū)的群眾也會(huì)受到影響。一般而言，受害地區(qū)政府危機(jī)處理及時(shí)，問責(zé)得體到位，公眾會(huì)增加對(duì)政府的信心，會(huì)更加信任當(dāng)?shù)卣透咭患?jí)政府遇到此類情況能夠做出正確的判斷和決策。

三　利益相關(guān)者視角下突發(fā)公共事件中責(zé)任主體的互動(dòng)關(guān)系

（一）突發(fā)公共事件中責(zé)任主體的理想互動(dòng)方式

基于利益相關(guān)者模型，我國突發(fā)公共事件中的責(zé)任主體之間的互動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持利益相關(guān)原則，理想的利益主體間的互動(dòng)應(yīng)包括如下幾個(gè)方面內(nèi)容：

第一，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)。在我國，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下問責(zé)是與依法治國并行不悖的原則。突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。因此，要堅(jiān)定不移地把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是相互依托、共存共榮的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要以社會(huì)主義法治為保障，社會(huì)主義法治建設(shè)要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提。

第二，堅(jiān)持依法問責(zé)。在我國，堅(jiān)持依法問責(zé)可有效避免問責(zé)制的隨意性，才能體現(xiàn)問責(zé)制制度設(shè)計(jì)的初衷。黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，要求各級(jí)政府“在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明，公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，全會(huì)還要求“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推動(dòng)政府權(quán)力清單制度”。[3]堅(jiān)持依法問責(zé)，責(zé)任法定化，才能起到真正的預(yù)防目的，起到警示效果。

第三，堅(jiān)持地方政府和職能部門統(tǒng)籌問責(zé)。我國的行政特點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面?？v向上，我們實(shí)行的是中央集權(quán)制，下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件要逐級(jí)匯報(bào)，直至國務(wù)院，地方政府是直接責(zé)任人。橫向上，政府按照職能進(jìn)行了不同部門的劃分，如財(cái)政部、教育部和民政部等。也就是說，一旦發(fā)生事故，相關(guān)的職能部門既要參與救援又要進(jìn)行追責(zé)。實(shí)際上，堅(jiān)持地方政府和職能部門統(tǒng)籌問責(zé)是我國問責(zé)制的特色之一。事故一旦發(fā)生，相關(guān)部門都要介入調(diào)查，根據(jù)利益相關(guān)者模型，從受害者、事故誘發(fā)者，到當(dāng)?shù)卣?、職能部門甚至非政府組織和群眾，都會(huì)涉入其中，進(jìn)行統(tǒng)籌安排和綜合問責(zé)。如此而言，有利于甄別責(zé)任大小，劃分責(zé)任層次，承當(dāng)適度責(zé)任，起到警示作用，確保此類事件不再發(fā)生或者發(fā)生后能及時(shí)處置將傷害降到最低。

第四，堅(jiān)持利益和責(zé)任相關(guān)原則問責(zé)。問責(zé)制的目的在于預(yù)防，在依法問責(zé)的基礎(chǔ)上，要對(duì)責(zé)任進(jìn)行清晰的劃分，劃分責(zé)任則要堅(jiān)持利益相關(guān)原則。一般而言，利益相關(guān)度越高，所需承擔(dān)的責(zé)任越多；反之，越少。當(dāng)然，這一規(guī)律的前提是行政工作人員的職務(wù)權(quán)力和責(zé)任的對(duì)等，享有多大的權(quán)力則承擔(dān)多大責(zé)任。問責(zé)制的法律依據(jù)是行政工作人員對(duì)應(yīng)職位法律上所賦予其的權(quán)力和所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。行政工作人員所需承擔(dān)責(zé)任的相關(guān)程度是由職位所確定的，而不是由個(gè)人本身確立的所謂利益相關(guān)決定。

第五，堅(jiān)持系統(tǒng)和全方位問責(zé)?；诶嫦嚓P(guān)者模型的問責(zé)制必須堅(jiān)持系統(tǒng)問責(zé)和全方位問責(zé)。事故的發(fā)生往往是多種因素導(dǎo)致的，又產(chǎn)生了若干影響，影響到多個(gè)相關(guān)的利益主體，因此要堅(jiān)持系統(tǒng)和全方位問責(zé)。我國政府問責(zé)的主體和客體的關(guān)系也體現(xiàn)了我國政府問責(zé)的主體多元化以及利益相關(guān)者多元化的特點(diǎn)。因利益相關(guān)度的差異和突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)性決定了我們必須堅(jiān)持系統(tǒng)和全方位問責(zé)。利益相關(guān)者模型本身就具有動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性，對(duì)利益相關(guān)者模型的分析也全方位進(jìn)行。堅(jiān)持系統(tǒng)和全方位問責(zé)有助于全面系統(tǒng)地分析事故發(fā)生的原因，進(jìn)行科學(xué)的問責(zé)。

（二）突發(fā)公共事件責(zé)任主體的實(shí)際互動(dòng)情況及存在的問題

第一，多元利益主體的復(fù)雜性導(dǎo)致了問責(zé)的主體不明確。突發(fā)公共事件的處置如上所述涉及到多元利益主體，包括受害者、施動(dòng)者、當(dāng)?shù)卣腿罕娨约靶侣劽襟w等等，這就從根本上決定了多元利益主體具有復(fù)雜性，問責(zé)制實(shí)施起來本身就存在著很大的困難。例如，共產(chǎn)黨向政府和黨員問責(zé)，政府向公務(wù)員問責(zé)，公眾和新聞媒體又分別向政府、公務(wù)員和黨員問責(zé)。多元的問責(zé)主體，多元的問責(zé)客體，錯(cuò)綜復(fù)雜的問責(zé)過程，為我國政府的問責(zé)機(jī)制帶來很大的困難。

正如我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，問責(zé)是為了達(dá)到預(yù)防的目的，但是利益主體多元化，導(dǎo)致他們的利益取向不同，因此可能使問責(zé)偏離原來的方向。受害者希望得到政府和外界的幫助，將傷害降到最低；施害者希望所受到的懲罰程度最輕，為此付出的代價(jià)最??；當(dāng)?shù)卣Ｍ麑⑹聭B(tài)控制在可控范圍內(nèi)，保證正常的社會(huì)秩序；當(dāng)?shù)厝罕娤Ｍ祟愂录M可能不要對(duì)自己造成影響，在可能的范圍內(nèi)最大程度地保護(hù)自己；新聞媒體希望挖掘到現(xiàn)象背后的東西，找到最能吸引眼球的素材，進(jìn)行最新的報(bào)道。各自不同的利益取向就決定了他們所努力的方向是有差異的，有的甚至截然相反，為客觀問責(zé)帶來一定的難度。

問責(zé)的基礎(chǔ)在于還原事情的真實(shí)面目，使利益相關(guān)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。問責(zé)是基于利益相關(guān)原則，利益相關(guān)度越高，所承擔(dān)的責(zé)任越大。利益聚合度越高，問責(zé)的成本越低；否則，利益聚合度越低，問責(zé)的成本越高。

第二，問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)多元化導(dǎo)致了承擔(dān)責(zé)任的模糊性。問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)多元化導(dǎo)致責(zé)任主體不明，承擔(dān)的責(zé)任具有一定的模糊性。問責(zé)制應(yīng)以法治為基礎(chǔ)，以法為基礎(chǔ)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，但是問責(zé)的主體多元化和問責(zé)的對(duì)象多元化，導(dǎo)致利益相關(guān)度的差異?！澳切┮龑?dǎo)我們獲得某些具有內(nèi)在價(jià)值的東西、做出某些具有內(nèi)在價(jià)值的行動(dòng)或達(dá)到某種具有內(nèi)在價(jià)值的精神狀態(tài)的事物，我們認(rèn)為他們具有工具型的價(jià)值——一個(gè)組織的許多日?；顒?dòng)都具有工具型價(jià)值，因?yàn)樗麄儗?dǎo)致實(shí)現(xiàn)組織及其成員的內(nèi)在價(jià)值?！盵4]不同的工具型價(jià)值導(dǎo)致利益相關(guān)者參與問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不同，增加了問責(zé)的難度。

問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)多元化導(dǎo)致了問責(zé)的可操作性不強(qiáng)。多元標(biāo)準(zhǔn)帶來的問責(zé)結(jié)果也是不一樣的，造成了決策困難，增加了問責(zé)的難度。問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)多元化帶來不同的問責(zé)結(jié)果，這些不同的問責(zé)結(jié)果之間的責(zé)任可能存在著互相抵消的情況，又增加了問責(zé)的難度。問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)多元化導(dǎo)致了問責(zé)成本增加，社會(huì)資源浪費(fèi)。

第三，公眾參與度不高削弱了問責(zé)的動(dòng)力。公眾參與積極性不高，不配合問責(zé)調(diào)查，則問責(zé)的調(diào)查難度增加；此外，公眾的關(guān)注度不高，減弱了問責(zé)機(jī)構(gòu)的壓力，地方政府息事寧人的心態(tài)會(huì)極大限制問責(zé)機(jī)構(gòu)的調(diào)查動(dòng)力，問責(zé)機(jī)構(gòu)在多方面因素的影響下，有可能順?biāo)浦郏笱芰耸?。公眾參與度不高，還簡(jiǎn)單化了問責(zé)過程。缺乏公眾參與的問責(zé)過程是不完整的。沒有公眾的參與，也就沒有來自公眾對(duì)問責(zé)的過程的監(jiān)督。缺乏外圍的監(jiān)督，問責(zé)的過程可能會(huì)過于簡(jiǎn)單，相關(guān)責(zé)任人難以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，問責(zé)的效果大打折扣。

四　基于利益相關(guān)者模型的突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制建構(gòu)路徑

基于利益相關(guān)者模型，突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)路徑應(yīng)著重從如下三個(gè)方面進(jìn)行：

第一，明晰責(zé)任歸屬。責(zé)任問題是問責(zé)制的根本，甄別責(zé)任，方能明確責(zé)任主體，進(jìn)行賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制和懲戒措施，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的最終目標(biāo)。明晰問責(zé)制的責(zé)任，應(yīng)該從公共政策的制定開始。制定政策伊始，利益相關(guān)者就要被考慮在內(nèi)，就應(yīng)該明確其所擁有的權(quán)力，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，這樣在事故發(fā)生的時(shí)候，責(zé)任追查、倒查機(jī)制就能順利地進(jìn)行責(zé)任歸屬和確認(rèn)。

第二，明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。首先，要以法律為依據(jù)和指導(dǎo)。其次，還要有目標(biāo)意識(shí)。在法律依據(jù)和目標(biāo)意識(shí)指導(dǎo)下，再進(jìn)行具體問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)劃分，例如主要責(zé)任人是否受到黨紀(jì)國法的懲罰，懲罰是否適度。此外，還要明確問責(zé)秉承的原則，分清是全面問責(zé)還是重點(diǎn)問責(zé)。全面問責(zé)是對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行全方位的問責(zé)，一個(gè)不漏，徹底排查；而重點(diǎn)問責(zé)是對(duì)主要的利益相關(guān)者進(jìn)行問責(zé)，搞清事實(shí)，令其承擔(dān)主要責(zé)任，其他次要的利益相關(guān)者則減免于懲罰。

第三，適度引導(dǎo)公眾參與。公眾作為利益相關(guān)者的一個(gè)重要組成部分，在問責(zé)過程中所發(fā)揮的作用是不可忽視的。根據(jù)委托代理理論，公眾將權(quán)力委托給公共權(quán)力代位行使者，就應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，通過建立完善的監(jiān)督機(jī)制，促其很好地承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)?！皢栘?zé)除了具有責(zé)任追究的懲罰性功能外,還應(yīng)有對(duì)職責(zé)履行情況進(jìn)行質(zhì)詢、監(jiān)督、過問的功能?！盵5]公眾積極參與能夠有效地提高問責(zé)的質(zhì)量。突發(fā)公共事件發(fā)生之初往往公眾的關(guān)注度是很高的，但是隨著時(shí)間的推移，就會(huì)慢慢淡出公眾視線，這同樣也極易造成公眾對(duì)問責(zé)和責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的遺忘。因此，適度引導(dǎo)公眾關(guān)注和參與非常必要。

結(jié)　語

基于利益相關(guān)者模型的突發(fā)公共事件問責(zé)制構(gòu)建具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但是基于我國國情還有一定的非適應(yīng)性和非契合性。這種非適應(yīng)性和非契合性受多種因素的影響和制約，包括歷史的傳統(tǒng)文化，不同的人文特色和環(huán)境，不同的政治特點(diǎn)和環(huán)境，不同的地域文化，甚至包括不同的人格特征。因此，不能盲目照搬這種模式，在應(yīng)用的過程中也要特別注意其復(fù)雜特殊性。

首先，將利益相關(guān)者模型應(yīng)用于突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的最大意義在于，明確甄別責(zé)任，使責(zé)任與利益掛鉤，更加有利于提高問責(zé)效率，提升公共管理質(zhì)量。利益相關(guān)者原則一方面使相關(guān)責(zé)任人都得到合理適度問責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，使他們都更加明確自己的責(zé)任所在，在日常的工作中多加防范，將事故損失降到最低。

這里要特別強(qiáng)調(diào)作為影響者的新媒體在突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制構(gòu)建中的重大責(zé)任。新媒體傳遞真實(shí)、準(zhǔn)確和公正的信息，對(duì)突發(fā)公共事件的問責(zé)機(jī)制起到正面的作用，推動(dòng)問責(zé)制的發(fā)展，提高問責(zé)制的效率，有利于突發(fā)公共事件快速解決。因此，需要正確引導(dǎo)新媒體在突發(fā)公共事件問責(zé)機(jī)制中發(fā)揮正能量，正確地進(jìn)行輿論引導(dǎo)，尊重事實(shí)，探求真相，恪守職業(yè)道德，秉承認(rèn)真負(fù)責(zé)的職業(yè)精神，傳遞準(zhǔn)確真實(shí)的公共信息。一方面，對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行及時(shí)、客觀和公正的報(bào)道，使公眾獲得真實(shí)的信息以便做出精準(zhǔn)的判斷，減少主觀臆測(cè)，能夠起到穩(wěn)定民心的作用；另一方面，對(duì)問責(zé)的過程進(jìn)行如實(shí)報(bào)道，有助于政府和公眾了解事情的真相，對(duì)問責(zé)進(jìn)行正面推動(dòng)，有助于解決問題，提高管理效率。

其次，必須明確問責(zé)的外在表現(xiàn)是懲誡，真實(shí)目的卻是預(yù)防?！皬恼贫然芾淼囊暯强?，懲罰機(jī)制會(huì)產(chǎn)生積極有效的作用，而從政府績(jī)效管理的視角看，懲罰機(jī)制會(huì)產(chǎn)生相反的作用?！盵6]此外，要特別強(qiáng)調(diào)，問責(zé)是否合理適度至關(guān)重要。問責(zé)適度合理則有利于加強(qiáng)政府危機(jī)管理能力，提高危機(jī)管理效率；問責(zé)有失偏差則會(huì)降低政府危機(jī)管理能力，降低危機(jī)管理效率。

隨著問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，未來要特別注意甄別直接問責(zé)和間接問責(zé)，問責(zé)所承擔(dān)的實(shí)際責(zé)任和形式責(zé)任，還要注意區(qū)分責(zé)任人的故意和非故意。未來，還要制定更加規(guī)范完善的問責(zé)法律體系、制度規(guī)范和問責(zé)程序，使政府和公眾中在問責(zé)過程中真正做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，減少問責(zé)的主觀隨意性，使問責(zé)制真正發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和意義。

注釋：

[1]《“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告》，2015年1月21日，http://news. sohu.com/20150121/n407959650.shtml，2015年3月16日。

[2]愛德華·弗里曼等著：《利益相關(guān)理論現(xiàn)狀與展望》，盛亞、李華清等譯，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第150-154頁。

[3]《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，《共產(chǎn)黨人》2014年第20期。

[4]愛德華·弗里曼：《戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法》，王彥華、梁豪譯，上海：上海譯文出版社，2006年，第116—117頁。

[5]馬懷德、周慧:《問責(zé)觀念轉(zhuǎn)變與突發(fā)事件問責(zé)——基于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的視角》,《中國應(yīng)急管理》2011年第2期。

[6]世界銀行專家組：《公共部門的社會(huì)問責(zé):理念探討及模式分析》，宋濤譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第11、7、23頁。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介：劉燕，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，北京市，100081。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)06-0095-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D630