國家治理現(xiàn)代化視角下的立法體制創(chuàng)新*

方 明

國家治理現(xiàn)代化視角下的立法體制創(chuàng)新*

方 明

黨的十八屆三中全會明確提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治與國家治理息息相關(guān)，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，必然要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的法治化。立法是國家治理體系中權(quán)力配置和利益分配的基本方式，立法體制創(chuàng)新是國家治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著國家法治化程度的提高，立法體制越來越成為多元利益博弈、平衡和競爭的重要機(jī)制，立法模式也成為國家治理現(xiàn)代化的重要手段。①立法的功能就是建章立制，既為國家生活和社會生活訂章程，又為依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩，與國家治理的目的和途徑高度契合。換言之，無論是深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是建設(shè)社會主義法治國家，都要求以完備的法律制度提供根本性、全局性、長期性的制度保障。因此，要實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，必須加快立法體制創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法在國家治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)、推動和保障作用。

國家治理現(xiàn)代化與立法體制的合理設(shè)置

立法體制是關(guān)于立法機(jī)關(guān)的設(shè)置、立法權(quán)限的劃分以及立法權(quán)運(yùn)行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統(tǒng)一的、單一制的社會主義國家，地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展很不平衡，為適應(yīng)各地不同情況的需要，1982年憲法確立了我國現(xiàn)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過的《立法法》對全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查等作了全面規(guī)范。立法權(quán)限的劃分是立法體制的核心內(nèi)容，根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的全面深入推進(jìn)，以及國家治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，十八屆四中全會對明確立法權(quán)力邊界、界分地方立法權(quán)限和范圍等立法體制提出了更高的要求。

首先，進(jìn)一步明確劃分全國人大及其常委會的立法權(quán)限?！读⒎ǚā返?條對于全國人大及其常委會的“專屬立法權(quán)”予以詳細(xì)列舉，涉及國家主權(quán)、公民基本權(quán)利和義務(wù)、基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和司法制度等十大類事項(xiàng)。此規(guī)定在界分國家立法權(quán)和國務(wù)院行政立法權(quán)、地方立法權(quán)關(guān)系的同時，卻沒有明確區(qū)分國家立法權(quán)內(nèi)部的關(guān)系，籠而統(tǒng)之地將包括刑事的、民事的和國家機(jī)構(gòu)立法事項(xiàng)的制定權(quán)同時賦予了全國人大及其常委會，如此規(guī)定顯然與我國憲法中關(guān)于此類事項(xiàng)只能由全國人大行使制定權(quán)的限定產(chǎn)生矛盾。同時，《立法法》設(shè)定的法律解釋權(quán)、法律效力等級、法律沖突裁決權(quán)等制度中對全國人大及其常委會兩者之間的立法權(quán)力配置也不盡合理。

其次，合理劃分地方人大及其常委會的立法權(quán)限。由于憲法、法律沒有明確劃分地方人大及其常委會的立法權(quán)限分工，以及對《立法法》第67條“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過”的規(guī)定在理解上存在歧異和偏差等原因，在地方立法實(shí)踐中，地方人大常委會幾乎獨(dú)攬了地方立法權(quán)，地方人大的立法權(quán)則形同虛設(shè)。如何理解“地方特別重大事項(xiàng)”？實(shí)踐中省級人大制定通過的地方特別重大事項(xiàng)的內(nèi)容僅僅局限于地方人大議事規(guī)程和地方立法條例兩項(xiàng)，而地方立法中涉及的選舉、預(yù)算、城鄉(xiāng)規(guī)劃、義務(wù)教育、計劃生育、房屋拆遷、地方發(fā)展規(guī)劃等重要事項(xiàng)的地方性法規(guī)99%都是由省級人大常委會制定通過的。②如此地方立法現(xiàn)狀與我國憲法中對人大與其常委會的定位、與代議民主的原則要求、與國家治理現(xiàn)代化的法治保障是不相吻合的。地方人大立法權(quán)的虛置不利于更好地吸納民意以增強(qiáng)地方立法的權(quán)威性和正當(dāng)性，也不利于克服地方立法的部門化傾向。

第三，逐步完善和規(guī)范全國人大及其常委會對國務(wù)院的授權(quán)立法。授權(quán)立法制度是我國改革開放進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，盡管《立法法》明確規(guī)定：有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)不得授權(quán)，但近年來，授權(quán)立法制度表現(xiàn)出的授權(quán)期限不確定、授權(quán)效力不明確、授權(quán)監(jiān)督不嚴(yán)格、授權(quán)范圍過于寬泛和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}已經(jīng)引起各方重視。為進(jìn)一步適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，做到重大改革于法有據(jù)，有必要將涉及國家主權(quán)、國家機(jī)構(gòu)的組織、民族自治等國家制度的立法事項(xiàng)列入法律絕對保留范圍，擴(kuò)大涉及公民基本權(quán)利限制的法律保留范圍，加大對公民財產(chǎn)權(quán)利的保障，并對授權(quán)立法進(jìn)行明確的法律規(guī)制。

第四，合理界定與配置中央與地方的立法權(quán)限和范圍。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，對于推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)發(fā)揮了積極作用。1984年至1993年，國務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19個設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在中國特色社會主義法律體系形成以及國家治理模式變革的背景下，當(dāng)前各地普遍存在根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需求。因此，十八屆三中全會提出了既要“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力”，又要“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”“逐步增加有地方立法權(quán)的數(shù)量”。十八屆四中全會更加明確地提出了“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。

國家治理現(xiàn)代化與立法體制的創(chuàng)新完善

當(dāng)前，以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為主線，為發(fā)揮立法在國家治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)、推動和保障作用，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，必須進(jìn)一步創(chuàng)新立法體制。

(一)明確立法權(quán)力邊界

明確立法權(quán)力邊界，合理劃分立法權(quán)限是完善立法體制的核心內(nèi)容，其目的是為了科學(xué)合理地確定立法事項(xiàng)的范圍及不同歸屬，明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關(guān)系，以及各自制定的法律文件的效力等級。明確立法權(quán)限和權(quán)力邊界，首先必須對全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)事項(xiàng)作進(jìn)一步細(xì)化調(diào)整，明確規(guī)定全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他基本法律，如選舉法、立法法、監(jiān)督法；中央和地方國家機(jī)構(gòu)的基本法律；特別行政區(qū)基本法；民族區(qū)域自治基本法；基層群眾性自治組織法；兵役法；反分裂國家法；違憲審查法；刑事法、刑事訴訟法；民事法、仲裁法、民事訴訟法；行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法；預(yù)算法、發(fā)展規(guī)劃法、中央銀行法；反限制競爭(壟斷)法；外商投資法、對外貿(mào)易法；治安管理法；資源與環(huán)境基本法；行政復(fù)議法、行政訴訟法等只能由全國人大制定和修改。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

(二)合理劃分地方立法的權(quán)限和范圍

為防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護(hù)法律化的問題，應(yīng)進(jìn)一步明確地方立法的權(quán)限和范圍。我國憲法、地方組織法和立法法規(guī)定，有關(guān)地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。其權(quán)限范圍應(yīng)包括：地方人大自身建設(shè)等地方政權(quán)建設(shè)事項(xiàng)，如地方人大立法規(guī)程、議事規(guī)則、議案審查等為履行憲法賦予職責(zé)而需要規(guī)范的程序性事項(xiàng)；③為執(zhí)行全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)；統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化事務(wù)以及其他屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，如地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算決算管理、財稅監(jiān)督、城鄉(xiāng)規(guī)劃、勞動保護(hù)、資源環(huán)保等事項(xiàng)；根據(jù)法律規(guī)定或特別授權(quán)對上位法進(jìn)行變通規(guī)定的事項(xiàng)；國家專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)，在法律、行政法規(guī)尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規(guī)。

(三)完善授權(quán)立法制度

經(jīng)過幾十年的實(shí)踐，授權(quán)立法在理論與實(shí)踐中的問題越來越多，如授權(quán)立法制度過于原則、授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限規(guī)定等，因此，需要對授權(quán)立法制度作進(jìn)一步明確和完善。進(jìn)一步規(guī)范全國人大及其常委會對國務(wù)院的授權(quán)立法、全國人大及其常委會對地方的授權(quán)立法、國務(wù)院對地方的授權(quán)以及地方立法機(jī)關(guān)向下級機(jī)關(guān)的授權(quán)問題。其可具體規(guī)定：授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等；授權(quán)的期限不得超過五年；被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿六個月前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的可以提出相關(guān)意見，由全國人大及其常委會決定。

(四)依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

隨著各地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求。目前我國除了立法法規(guī)定的省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院己經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，還有233個其他設(shè)區(qū)的市沒有地方立法權(quán)。十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。十八屆四中全會明確，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實(shí)中央精神，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，遵從“事權(quán)與管轄相匹配”的原則，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，既要使其可以根據(jù)城市的特點(diǎn)制定規(guī)范，又要在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一。這不僅對于完善我國的立法體制有著重大意義，對于走出“收權(quán)就死，放權(quán)就亂”的央地關(guān)系怪圈也是一種新的探索。在地方立法權(quán)下放的同時，對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的界定，將設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限限定在城市建設(shè)、城市管理、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)。由于設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，對此工作可分步驟實(shí)施。具體步驟和時間可由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。

(五)規(guī)范部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限

在我國部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中，其內(nèi)容往往既有程序規(guī)則，又包含實(shí)體規(guī)則，可將其按形式標(biāo)準(zhǔn)分類為創(chuàng)設(shè)性規(guī)章和執(zhí)行性規(guī)章。創(chuàng)設(shè)性規(guī)章是對行政相對人創(chuàng)設(shè)新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)章，執(zhí)行性規(guī)章是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)章。創(chuàng)設(shè)性規(guī)章因涉及到行政相對人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，其制定權(quán)限需要上位法的明確授權(quán)；而執(zhí)行性規(guī)章則不得對行政相對人設(shè)定新的義務(wù)或不合理的限制。按照十八屆四中全會精神，對部門和地方政府制定規(guī)章的權(quán)限應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范。明確沒有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。同時，考慮到實(shí)際情況，對地方政府可增加規(guī)定：應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

①參見徐向華《國家治理現(xiàn)代化視角下的〈立法法〉修改》，《交大法學(xué)》2014年第3期。

②參見龐凌《論地方人大與其常委會立法權(quán)限的合理劃分》，《法學(xué)》2014年第9期。

③參見徐向華《立法學(xué)教程》，上海交通大學(xué)出版社，2011年，第149頁。

方明，江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、研究員。南京，210013

*本文系江蘇高校2011區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新研究中心成果。