我國流域生態(tài)補償體系構建的理論框架與基本思路

文／李 飛

我國流域生態(tài)補償體系構建的理論框架與基本思路

文／李 飛

要打破“先污染后治理，先破壞后修復”老路、走一條“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”新路，迫切要求全面建立與完善我國流域生態(tài)補償機制。流域生態(tài)補償體系構建的總體思路，是要從現(xiàn)行以政府補償為主轉(zhuǎn)為橫向補償和市場補償為主。各級政府的功能與作用也應相應進行轉(zhuǎn)變：中央政府主要負責承擔大流域的補償，并協(xié)調(diào)推進跨省中流域及調(diào)水工程的補償事宜；省級政府主要負責協(xié)調(diào)省域內(nèi)跨市縣流域或相鄰市縣水權轉(zhuǎn)讓的補償事宜；市縣政府負責本行政區(qū)域內(nèi)補償主體缺位或補償主體難以明確界定情況下的生態(tài)補償事宜。

生態(tài)保護；流域生態(tài)補償；補償體系

我國河流數(shù)量眾多，地區(qū)分布不平衡。近些年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人為因素的不斷擾動，造成流域系統(tǒng)多要素失衡，流域環(huán)境問題日趨突顯，許多河流出現(xiàn)嚴重的水量和水質(zhì)問題，影響了流域居民的生產(chǎn)生活。這迫切需要流域上下游相關的經(jīng)濟主體進行生態(tài)保護和相應的生態(tài)補償。雖然同一流域在生態(tài)系統(tǒng)上是相互聯(lián)系的，但在管理實踐中，卻由于屬地不同被人為歸屬于多個不同的行政區(qū)域管轄。不同的行政區(qū)域會根據(jù)自身的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平以及部門管理需要，對流域的利用做出相應的安排和管理，因此帶來了流域管理的多樣性和復雜性。這迫切要求針對不同層級政府的管轄，對不同類型流域的生態(tài)補償作出較為系統(tǒng)、綜合的分析研究。

一 流域生態(tài)補償?shù)闹匾饬x與分類

（一）流域生態(tài)補償?shù)闹匾饬x

長期以來，“先污染后治理，先破壞后修復”的粗放型經(jīng)濟增長模式，在我國各個地區(qū)不同程度存在。這嚴重影響了流域周邊經(jīng)濟社會發(fā)展和人們的健康生活，不少地區(qū)已出現(xiàn)了水資源短缺、水環(huán)境惡化、飲用水安全缺乏保障的局面。各級政府部門也為此下決心、花大力氣進行綜合治理與環(huán)境保護，但這種事后治理難度大、成本高，很難達到預期的效果。為此，要打破“先污染后治理，先破壞后修復”的老路子，走一條“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的新路子，迫切要求全面建立與完善我國流域生態(tài)補償機制。

流域的特點是整體性強、流域內(nèi)各自然要素相互關聯(lián)密切，地區(qū)間特別是上下游之間影響明顯。但在行政區(qū)劃上，絕大多數(shù)流域?qū)儆诓煌男姓^(qū)域，行政分割的管理體制使得下游地區(qū)只能被動接受上游地區(qū)影響后的水質(zhì)和水量，而無權對上游地區(qū)影響水質(zhì)水量的生產(chǎn)生活進行干預，這勢必造成下游的經(jīng)濟社會發(fā)展受到上游的制約。另一方面，多年來，流域的上游地區(qū)承擔的生態(tài)保護責任較重，也付出了很大的人力、財力和物力去建設、保護流域上游的生態(tài)環(huán)境，但上游地區(qū)往往是經(jīng)濟相對落后、生態(tài)相對脆弱的區(qū)域，很難獨自承擔建設和保護流域生態(tài)環(huán)境的重任，加之上游地區(qū)擺脫貧困、奔向小康的愿望十分強烈，這就導致了上游區(qū)域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾十分突出，迫切需要得到下游地區(qū)的支持。

流域生態(tài)系統(tǒng)服務生產(chǎn)、消費和價值的實現(xiàn)，離不開流域水質(zhì)的保護和水量的控制。因此，維持流域生態(tài)系統(tǒng)服務，需要流域保持一定的水質(zhì)和水量。而水質(zhì)和水量的變化涉及到流域周邊農(nóng)林牧業(yè)土地利用方式的變化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)林牧業(yè)土地利用方式的變化方面。從自然效應來看，由于化肥、農(nóng)藥的使用和畜牧糞便的污染，對水質(zhì)影響較大的利用方式為農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，污染較小的是林業(yè)。而對水量的影響中，能較大起到保持水土、控制徑流量作用的土地利用方式是林業(yè)，農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)則作用較小甚至起反作用。從經(jīng)濟效益來看，對流域周邊居民收入提高快的是農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，而林業(yè)尤其是生態(tài)林相對較小。因此，為保持和改善流域的水質(zhì)和水量，客觀上要求實現(xiàn)土地利用方式從農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)向林業(yè)轉(zhuǎn)變，也客觀上讓流域上游周邊居民的收入下降，從而成為利益受損方，理應得到補償。

工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變方面。一般而言，傳統(tǒng)的農(nóng)林牧業(yè)和工業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式對水質(zhì)和水量的影響要比現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)大。為保持和改善流域的水量和水質(zhì)，要求工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。這就要求流域周邊的土地所有者或生產(chǎn)經(jīng)營者進行額外的投入、承擔額外的發(fā)展機會損失，比如限制某些產(chǎn)業(yè)、修建污水處理廠、農(nóng)業(yè)節(jié)水改造、禁止?jié)O業(yè)養(yǎng)殖、水源地禁止旅游業(yè)等，這客觀上也要求得到補償。

（二）流域生態(tài)補償?shù)姆诸?/p>

絕大部分關于流域生態(tài)補償?shù)难芯繉⒃擃愌a償?shù)韧谕饔虻纳舷掠窝a償，且對同流域補償并未進行細分。這影響了各類型流域生態(tài)補償?shù)娜骈_展。此外，由于我國流域的結構分布不平衡，跨流域調(diào)水的現(xiàn)象也日趨多見，比如南水北調(diào)等，這種類型也應該作為流域生態(tài)補償?shù)慕M成部分進行補償。因此，本文將流域生態(tài)補償劃分為同流域與跨流域兩大類，并進一步細分成五小類。

生態(tài)補償中同流域的類型，根據(jù)流域的大小分布可細分為三種：一是國家級的大江大河（大流域）。也就是通常所說的“七大江河”，即長江、黃河、淮河、海河、珠江、遼河、松花江，總流域面積430多萬平方公里，占全國外流河流域面積的70%；年水量15400億立方米，約占全國年水量的60%。國家對七大江河非常重視，都相應設置了流域管理機構，即水利委員會，其中松遼委員會管理松花江、遼河流域。二是跨省的河流（中流域）。此類流域跨兩三個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），規(guī)模介于大流域和小流域之間。如新安江，發(fā)源于安徽省黃山市，流入浙江省。由于跨省流域歸屬于不同的行政省區(qū)，生態(tài)補償協(xié)調(diào)的成本較大、難度較高。三是省內(nèi)跨市縣的河流（小流域）。小流域特指流經(jīng)同一省內(nèi)（或市內(nèi)）各地市（或縣）的流域，此類河流數(shù)量眾多。由于有統(tǒng)一的上級行政?。ㄊ校┕茌牐饔蚴聞障鄬Ρ阌趨f(xié)調(diào)。但國內(nèi)絕大多數(shù)小流域的生態(tài)補償尚未開展。

跨流域的生態(tài)補償可細分為兩類：一是國家層面的大型調(diào)水工程。全國水資源時空分布不均衡決定了跨流域調(diào)水成為必然，如南水北調(diào)。調(diào)水必然要壓縮調(diào)水區(qū)居民的用水量，此外由于距離較遠，調(diào)水工程對調(diào)水區(qū)的水質(zhì)標準要求比同流域的下游對上游的要求更高，這客觀上要求調(diào)水區(qū)進行更為嚴格的生態(tài)建設與保護，調(diào)水區(qū)居民的用水權利勢必受到限制從而成為利益受損方，這就要求對調(diào)水區(qū)的居民進行補償。如南水北調(diào)中線工程，為保丹江口水庫清水北送，湖北十堰市近年來關停了幾百家污染企業(yè)，導致6萬職工下崗，每年為生態(tài)保護和水污染防治工程建設配套支出達15億元。[1]二是相鄰省市之間調(diào)水或水權轉(zhuǎn)讓。相鄰省市由于水資源豐度不均，一省市水資源富余而另一省市較為匱乏，經(jīng)協(xié)商一致進行調(diào)水或水權轉(zhuǎn)讓。如引灤入津工程、浙江義烏—東陽的水權交易。1983年，引灤入津工程解決了天津嚴重的水荒，但這項工程的生態(tài)補償問題一直懸而未決，天津要求保護水源地，河北則要求經(jīng)濟補償，雙方爭議30多年一直懸而未決，直到2014年才擬定了《引灤入津生態(tài)補償實施方案》《引灤入津生態(tài)補償試點監(jiān)測方案》和《關于引灤入津生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》。[2]

二 流域生態(tài)補償體系構建的理論框架

（一）流域生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體

生態(tài)補償?shù)闹黧w就是支付補償?shù)氖芤嬲?，客體是補償主體補償?shù)膶ο螅传@得補償?shù)睦媸軗p者。流域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w相對大氣、森林等生態(tài)補償而言較為明確。在同流域的生態(tài)補償中，流域的上游經(jīng)濟主體為保護生態(tài)環(huán)境而犧牲了經(jīng)濟發(fā)展，為下游經(jīng)濟主體創(chuàng)造了良好的生產(chǎn)生活條件，下游居民、企業(yè)為此受益，按照“誰受益、誰補償”的原則，上游經(jīng)濟主體為補償客體，下游經(jīng)濟主體為補償主體；如果上游居民一味追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護，外部不經(jīng)濟必然對下游經(jīng)濟主體的生產(chǎn)生活造成負面影響，則上游居民為補償主體，下游居民、企業(yè)為補償客體。在跨流域調(diào)水的生態(tài)補償中，調(diào)水區(qū)經(jīng)濟主體是利益受損方因而屬于補償?shù)目腕w，而受水區(qū)經(jīng)濟主體因受益而成為補償?shù)闹黧w。

補償主體主要包括兩方面：一是各級政府，包括中央政府、省級政府和市縣政府等。二是經(jīng)濟社會實體（企業(yè)法人或其他單位與個人），包括開發(fā)利用水資源與水環(huán)境服務功能的受益者；未按規(guī)定履行生態(tài)建設和環(huán)境保護職責，導致生態(tài)環(huán)境劣變、質(zhì)量下降的責任者；違反國家法規(guī)，導致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的責任者；因污染環(huán)境、破壞生態(tài)給其他經(jīng)濟社會實體造成損害的責任者。補償客體主要包括：一是為保護生態(tài)環(huán)境付出大量成本且成效顯著的經(jīng)濟社會實體；二是因其他經(jīng)濟社會實體污染環(huán)境、破壞生態(tài)而受到利益損害的經(jīng)濟社會實體。

主體與客體的關系可隨雙方的損益關系變化而互相轉(zhuǎn)化。如果補償客體達不到生態(tài)環(huán)境保護標準而使補償主體的利益受損，原作為補償對象的客體將成為負有賠償責任的主體，而原作為補償主體的一方將成為有權索賠的補償客體。

（二）流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?/p>

生態(tài)補償模式按照類別來分，可分為政府補償和市場補償。政府補償即政府負責對保護和建設生態(tài)系統(tǒng)的行為進行補償，包括財政專項轉(zhuǎn)移支付、專項基金、資源保護的投資、退稅，優(yōu)惠政策、獎勵資金、人才和技術支持等。市場補償是指市場交易主體通過市場手段，在相關政策法律法規(guī)范圍內(nèi)通過自主協(xié)商實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆绞剑唧w包括生態(tài)環(huán)境稅費補償、環(huán)境產(chǎn)權市場交易補償、環(huán)境責任保險、水權轉(zhuǎn)讓等形式。按補償主客體的不同可分為縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償，前者是指上級政府對下級政府的補償，主要通過財政縱向轉(zhuǎn)移支付的形式開展，屬于政府補償，如“退耕還林還草”“天然林保護工程”等基本屬于這一補償類型；后者是由生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)提供區(qū)通過資金、人才、技術等方式進行的補償，大都屬于市場補償?？傮w而言，我國已開展的生態(tài)補償中縱向補償較多，橫向補償嚴重不足。

（三）流域生態(tài)補償標準的計算方法

流域生態(tài)補償怎么補、補多少，這是涉及到補償標準的關鍵性問題，科學計量補償額度是建立流域生態(tài)補償非常重要的環(huán)節(jié)。補償應充分考慮上游區(qū)域為提供良好流域生態(tài)環(huán)境而付出的投入和作出的犧牲。主要包括三個方面：一是改變原有的土地利用方式和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式，從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟損失，比如為提高水質(zhì)水量將收益較高的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)為收益較低的林業(yè)，為降低農(nóng)業(yè)面源污染減少化肥農(nóng)藥的使用導致農(nóng)產(chǎn)品減收，等等；二是為保護生態(tài)環(huán)境額外進行的投入成本，包括修建水利設施、污水處理廠、環(huán)境綜合整治等；三是限制相關產(chǎn)業(yè)帶來的發(fā)展機會的損失，包括限制漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游業(yè)，關停高污染產(chǎn)業(yè)等。流域生態(tài)補償標準的計算方法有以下五種：

一是受益價值法。這種方式更多屬于理論層面的探討。流域下游或者跨區(qū)調(diào)水的受益者，其受益價值的影響因素多、測算困難。該方法大多是通過水質(zhì)標準的提高導致增加的水環(huán)境容量對應的可增加的排污能量所容納的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益來算。[3]

二是費用分析法。這種方式易被受損方接受。流域上游或者調(diào)水區(qū)由于保護流域生態(tài)環(huán)境，承擔著諸多的損失C，主要包括：用水權利的損失C0，直接投入C1，直接損失C2和發(fā)展機會損失C3。其中，用水權利的損失C0，可以用提高的水質(zhì)導致的水環(huán)境容量減少，所對應的排污能力減少及所容納的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益的減少來衡量；直接投入C1和直接損失C2是最直接的，也是最容易計算的，包括環(huán)境污染綜合治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、城鎮(zhèn)排污處理設施建設、環(huán)保設施的新建、改擴建，關停高污染企業(yè)、節(jié)水投入、移民安置等；發(fā)展機會損失C3即在用水權利不受限的前提下發(fā)展更高收益的產(chǎn)業(yè)所帶來的收益。生態(tài)環(huán)境具有外溢效益，為進一步激勵上游或調(diào)水區(qū)保護建設流域生態(tài)環(huán)境的積極性，應該在補償他們所承擔的損失的基礎上，額外給予一定的激勵V。換種角度講，如果將優(yōu)質(zhì)的水看成是生態(tài)品，上游或調(diào)水方看成是生態(tài)品的提供者，下游居民或受水方是生態(tài)品的購買者，則V可以視作提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)品的利潤。因此,受損方應獲得的補償總額為：

三是水資源價值法。水資源價值法的立足點是流域生態(tài)服務的價值可以貨幣化，該法主要根據(jù)水質(zhì)的好壞來判定是由上游對下游補償還是下游對上游補償，其計算公式為：

其中，C為補償量，Q為調(diào)配水量，P為水資源價格，β為判定系數(shù)。當監(jiān)測的斷面水質(zhì)好于Ⅲ類時，β為1，當斷面水質(zhì)劣于Ⅴ時，β為-1，其他情況β=0。[5]

四是機會成本法。機會成本法是指流域生態(tài)保護主體為了流域的生態(tài)環(huán)境而放棄部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而失去了獲取最大經(jīng)濟收益的機會。該法通常以參照同類條件、同類發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來做出評價。其計算方法為：

其中，P為補償金額，G*為參照區(qū)的人均GDP，G為上游地區(qū)的人均GDP，N為上游該地區(qū)的人口。

或者：

其中，P為補償金額，A*、B*分別為參照區(qū)城鎮(zhèn)居民人均純收入和農(nóng)民人均純收入（元/年）， A、B分別為保護區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均純收入和農(nóng)民人均純收入（元/年），NA、NB分別為保護區(qū)的城鎮(zhèn)居民人口和農(nóng)業(yè)人口。[6]

五是級差地租法。該法是本文在馬克思地租理論的基礎上根據(jù)流域的所有權及水質(zhì)差別提出的創(chuàng)新。地租理論是馬克思在《資本論》第三卷中闡述的非常重要的理論。馬克思指出，地租是土地所有者憑借土地所有權從土地使用者那里獲得的報酬。地租分為絕對地租和級差地租。絕對地租是指土地所有者憑借土地所有權壟斷取得的地租，與土地的優(yōu)劣無關；級差地租是由于經(jīng)營較優(yōu)土地所獲的，分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。級差地租Ⅰ，是指農(nóng)業(yè)工人因利用肥沃程度和位置較好的土地所創(chuàng)造的超額利潤而轉(zhuǎn)化為地租。級差地租Ⅱ，是指對同一地塊上的連續(xù)追加投資，由各次投資的生產(chǎn)率不同而產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化為地租。[7]

水資源和土地一樣都屬于自然資源，都具有使用價值。人類在保護建設水資源生態(tài)環(huán)境的過程中投入了勞動和資金，因此，經(jīng)保護的水資源由于凝結了人類的勞動從而具有了價值?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定：“水資源屬于國家所有?！眹覒{借水資源的所有權依法享有水資源的絕對地租，即《水法》規(guī)定的“國家對水資源依法實行有償使用制度”，具體體現(xiàn)在居民繳納的水資源費上。水資源由于位置的不同、開采的難易、保護的程度、水質(zhì)的差別，使得不同位置、不同水質(zhì)、不同徑流量的水資源具有不同的價值，即存在水資源的極差地租。位置越優(yōu)越、水資源豐度越好，級差地租Ⅰ就越高。流經(jīng)大城市的流域其級差地租Ⅰ就比西南山區(qū)流域的級差地租Ⅰ高。對同一流域，其連續(xù)追加的生態(tài)建設與保護的投入越多，其級差地租Ⅱ也就越高，也就是說水質(zhì)越好，級差地租Ⅱ就越高。

具體體現(xiàn)在流域生態(tài)補償中，分為同流域和跨流域補償。同流域上下游都須因水資源的使用繳納資源的絕對地租即水資源費，下游經(jīng)濟主體還必須繳納因上游經(jīng)濟主體建設保護生態(tài)所產(chǎn)生的級差地租Ⅱ，級差地租Ⅱ就是下游對上游所帶來優(yōu)良水質(zhì)的生態(tài)補償。根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準（GB3838-2002）》，水質(zhì)分為I-V共5類。從明確上游生態(tài)建設的責任和鼓勵上游進行生態(tài)保護的角度出發(fā)，可將IV類定為補償?shù)慕缇€，水質(zhì)強于IV類的，下游就需要補償，水質(zhì)越好補償就越高，比如對Ⅱ類水質(zhì)的補償就比Ⅲ類的要高。具體的補償可在單位水價中體現(xiàn)。

跨流域調(diào)水中，受水區(qū)不享受調(diào)水區(qū)流域的初始使用權，其權利的取得建立在調(diào)水區(qū)讓渡部分自己所享用的水權。因此，跨流域調(diào)水的補償與同流域不盡相同。受水區(qū)對調(diào)水區(qū)的生態(tài)補償應包含兩部分：一是接受讓渡的水資源使用權所產(chǎn)生的絕對地租（C1），這部分應由國家和調(diào)水區(qū)共享，以彌補調(diào)水區(qū)水權利讓渡所帶來的經(jīng)濟損失；另一部分就是極差地租（C2），與同流域類似，以水質(zhì)的改善所帶來極差地租作為生態(tài)補償。C1、C2都應體現(xiàn)在水價中，因此，跨流域生態(tài)補償C應為：

腹瀉是小兒常見的疾病，不少腹瀉是由病毒引起的，其中有些病毒可侵犯心臟而引起病毒性心肌炎。因此，當孩子有腹瀉，同時存在面色蒼白、精神萎靡或煩躁不安、脈搏過快等征象時，應及時就醫(yī)進行檢查，以免延誤診斷和治療。

以上五種計算方法各有優(yōu)缺點，如表1所示：

表1 流域生態(tài)補償標準的計算方法比較

三 我國流域生態(tài)補償體系構建的基本思路

我國流域的生態(tài)補償目前基本上是行政補償，主要通過政府的行政力量推動實施。雖然推動起來有一定優(yōu)勢，但政府有形的手有很大局限性，不能伸展到各個角落，補償通常具有效率低、覆蓋范圍窄、協(xié)調(diào)成本高、數(shù)額低不能體現(xiàn)市場價值、上游保護主體不滿意等缺點和不足。這種補償手段過度依賴政府開展，往往會受制于政府財力和管理方式的制約，不利于上下游形成共同利益和責任機制。一些地方政府對生態(tài)補償不夠重視，導致許多地區(qū)尤其是中小流域的生態(tài)補償機制沒能建立起來，以致全國各地中小流域污染嚴重。按照黨的十八屆三中全會提出的“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”的要求，應該改變過去由政府主導、政府包辦的原則，轉(zhuǎn)向運用市場的手段，推動橫向生態(tài)補償?shù)慕⑴c推廣。

（一）七大江河（大流域）的補償思路

國家級的七大江河由于流域面積廣、涉及人口多、全局影響大，其補償?shù)闹黧w不好明確，宜由中央政府作為代表進行補償，模式為縱向補償，以中央政府對上游地區(qū)尤其是水源保護區(qū)的轉(zhuǎn)移支付為主，輔以相關的配套優(yōu)惠政策。流域流經(jīng)省份由于享受到大流域所帶來的多種效益，因此也須承擔相應的保護、補償?shù)呢熑?。七大江河的生態(tài)補償模式，應以中央政府補償為主、省級政府的橫向補償與市場補償為輔。

（二）跨省流域（中流域）的補償思路

跨省流域流經(jīng)不同的省份（通常指兩個），被行政區(qū)域界線所分割。兩省之間由于對流域生態(tài)保護的責任和義務不一致，付出和收益也有差別。流域作為公共產(chǎn)品，其非競爭性和非排他性往往造成兩省都從“理性經(jīng)濟人”角度出發(fā)，試圖以最小的代價獲取最大的經(jīng)濟利益。結果必然產(chǎn)生“搭便車”問題和“公地悲劇”，導致流域矛盾與沖突。從經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，流域上游相對弱勢；但從流域生態(tài)保護的性質(zhì)來看，流域下游相對弱勢，因為只能被動接受流域水質(zhì)和水量。加之兩省都是同一層級的行政省區(qū)，對流域水資源開發(fā)利用和保護的權利、義務分歧很大，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和協(xié)商平臺，協(xié)調(diào)成本較高，談判中只要一方不滿意，流域生態(tài)補償就很難建立起來。因此，跨省流域的補償最為復雜，也最難操作。

（三）省內(nèi)跨市縣河流（小流域）的補償思路

小流域的生態(tài)補償與中流域較為類似，都是被行政區(qū)劃所分割，但前者的補償比后者相對容易，因為跨市縣河流有共同的省級（市級）政府作為統(tǒng)一的協(xié)調(diào)方，行政力量干預下便于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一實施，協(xié)商成本相對較低，補償比較容易推進。跨市縣流域生態(tài)建設保護中的補償主、客體很明確，補償主體是下游城市的經(jīng)濟主體，補償客體為上游城市的經(jīng)濟主體，主客體可以明確到具體的企業(yè)、居民等微觀經(jīng)濟主體。補償方式與跨省流域生態(tài)補償類似，以“橫向補償為主，縱向補償為輔”、“行政+市場，以市場為主”的模式。省級政府主要起到規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。

（四）跨流域調(diào)水的補償思路

我國跨流域調(diào)水一直實行行政調(diào)水制度，只要調(diào)水通過國家有關部門的審批，調(diào)水區(qū)就必須當成政治任務做出巨大的犧牲，服從規(guī)定向受水區(qū)無償或低價供水。國家主導下缺乏生態(tài)補償?shù)目鐓^(qū)域調(diào)水，實際上就是相對落后的調(diào)水區(qū)向相對發(fā)達的受水區(qū)進行的利益輸送，嚴重違背了客觀、公正的原則。引灤入津工程自1983年建成以來，迄今都沒建立起有效的生態(tài)補償制度。

跨流域調(diào)水的補償與同流域生態(tài)補償不同，同流域的省市作為水資源利益相關方擁有流域的水權，而跨流域調(diào)水涉及到水權的轉(zhuǎn)讓，應該引入水權交易這一原則。對調(diào)水工程的修建，應由國家出資進行規(guī)劃、建設；而對工程修建完畢后的調(diào)水，應以橫向補償?shù)氖袌鼋灰诪橹?，充分利用水權市場進行平等客觀公正的補償。

（五）相鄰省市之間的調(diào)水或水權轉(zhuǎn)讓思路

在市場經(jīng)濟條件下，相鄰省市之間調(diào)水（小型）或水權轉(zhuǎn)讓應該充分發(fā)揮市場的決定性作用，按照市場規(guī)則建立協(xié)商平臺與交易機制，水價應充分反應水資源市場價格，既包括工程水價也包括生態(tài)補償?shù)膬r格。政府的職責主要起溝通協(xié)調(diào)作用，并做好工程的建設及配套服務。補償模式宜采取市場交易的橫向補償模式。補償?shù)闹黧w是受水區(qū)人民，包括涉及工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用水、城鎮(zhèn)居民生活用水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水資源開發(fā)的旅游項目等用水活動的群眾。

綜合上述分析，流域生態(tài)補償體系構建的總體思路，是要從現(xiàn)行以政府補償為主轉(zhuǎn)為橫向補償和市場補償為主。政府的功能與作用也應相應進行轉(zhuǎn)變：在生態(tài)補償中，中央政府主要負責承擔大流域的補償，并協(xié)調(diào)推進跨省中流域及調(diào)水工程的補償事宜；省級政府主要負責協(xié)調(diào)省域內(nèi)跨市縣流域或相鄰市縣水權轉(zhuǎn)讓的補償事宜；市縣政府負責本行政區(qū)域內(nèi)補償主體缺位或補償主體難以明確界定情況下的生態(tài)補償事宜。

注釋：

[1]袁志國：《南水北調(diào)中線困局》，《半月談》2014年第19期。

[2]孟興：《津企在冀投資266億元》，《天津日報》2014年8月25日，第1版。

[3]劉桂環(huán)，文一惠等：《流域生態(tài)補償標準核算方法比較》，《水利水電科技進展》2011年第6期。

[4]中國21世紀議程管理中心：《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第222-223頁。

[5]徐大偉，常亮：《跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)臏适袌鰴C制研究：以遼河為例》，北京：科學出版社，2014年，第30頁。

[6]李懷恩，尚小英等：《流域生態(tài)補償標準計算方法研究進展》，《西北大學學報》2009年第4期。

[7]馬克思：《資本論》第3卷，北京：人民出版社，2004年。

責任編輯 馬相東

F062.2

A

1006-0138(2015)01-0098-06

李飛，中國人民大學經(jīng)濟學院博士研究生，求是雜志社編輯，北京市，100727。