以社會組織建設(shè)推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新析論

孫濤

摘要：實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)確定后，加強社會組織建設(shè)，激發(fā)社會組織活力，提高社會組織協(xié)同社會治理能力的必要性日益凸顯。社會組織是國家與社會溝通的橋梁和紐帶，承擔(dān)了越來越多的社會治理職能，但目前無論從外部發(fā)展環(huán)境還是從社會組織自身發(fā)展?fàn)顩r來看，我國社會組織參與社會治理都存在不少制約因素。為此，要從合作機(jī)制、支持體系、運行機(jī)制、保障體系、監(jiān)管體系等五個方面繼續(xù)深化改革，以社會組織建設(shè)推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會治理；國家治理體系；治理體制創(chuàng)新；社會組織建設(shè)；深化改革

中圖分類號：C9122

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0011-06

黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理體制，“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。近年來各種類型的社會組織不斷發(fā)展壯大，覆蓋了社會治理領(lǐng)域的各個方面，在協(xié)同政府社會治理方面積累了不少經(jīng)驗，形成了各具特色的參與模式。準(zhǔn)確把握社會組織參與社會治理的必然性和必要性，認(rèn)清社會組織參與社會治理的現(xiàn)實瓶頸和制約因素，加強對社會組織的引導(dǎo)和培育，不斷提高社會組織參與社會治理的能力，使其在政府主導(dǎo)下參與社會治理和提供公共服務(wù)，是推進(jìn)我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

1社會組織參與社會治理是中國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要。[HT10，95XH]從國內(nèi)環(huán)境來看，社會轉(zhuǎn)型為社會組織發(fā)展拓展了經(jīng)濟(jì)空間、需求空間和制度空間。市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展促進(jìn)了公民意識的覺醒和獨立意識的增強，個人的經(jīng)濟(jì)活動、話語表達(dá)、自我組織、自我管理等空間被逐漸釋放出來。社會秩序的構(gòu)建邏輯也從自上而下、權(quán)力集中分配的機(jī)制向建立在個體獨立、自由基礎(chǔ)上的社會整合模式發(fā)展，用民間社會自己的力量來協(xié)調(diào)自己的行為成為轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實需要。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立在契約性關(guān)系之上的商會、行業(yè)協(xié)會等中介組織，在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮著越來越重要的作用。在社會生活領(lǐng)域，隨著私人空間的拓展，民間社會的自治需求和組織化需求大大增強。[1]從國際環(huán)境來看，20世紀(jì)80年代以來，面對發(fā)達(dá)國家福利制度危機(jī)、發(fā)展中國家的發(fā)展陷阱、全球化深入及環(huán)境惡化等方面的問題，政府機(jī)制和市場機(jī)制的局限性暴露無遺，全球范圍的“結(jié)社革命”應(yīng)運而生。公共治理理論興起，強調(diào)政府、私人部門、個人、社會組織及國際組織等治理主體通過協(xié)商、談判和洽談等互動的、民主的方式治理公共事務(wù)。大量非政府部門的出現(xiàn)彌補了政府機(jī)制和市場機(jī)制的不足，在解決社會危機(jī)，緩和社會矛盾，提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，這為中國國家與社會關(guān)系的重新定位及民間力量的發(fā)展提供了參照。

2社會組織參與社會治理是創(chuàng)新社會治理體制的必然要求。[HT10，95XH]哈耶克認(rèn)為，人類社會秩序的產(chǎn)生有組織秩序和自發(fā)秩序兩種，其中，組織秩序是為某一目的而設(shè)計并從外部強加的秩序，自發(fā)秩序則是人們使自己的行為相互適應(yīng)并在長時間內(nèi)自發(fā)形成的秩序。[2]現(xiàn)代社會治理既是政府依法對社會事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范的過程，也是社會進(jìn)行自我服務(wù)并依照法律和道德準(zhǔn)則進(jìn)行自我調(diào)節(jié)和規(guī)范的過程。社會組織參與社會治理是完成艱巨繁重的社會治理任務(wù)的必然要求，大量社會性、公益性和事務(wù)性的社會治理任務(wù)，由政府來包攬管理則既管不了也管不好，如果發(fā)揮包括社會組織在內(nèi)的各方面社會力量的協(xié)同作用，充分發(fā)揮社會組織的自治、自律、互律、他律作用會收到更好的社會治理效果。絕大多數(shù)社會問題的解決，都需要通過調(diào)動社會自身的活力、挖掘社會中所蘊含的潛力去爭取理想的效果。充分發(fā)揮社會組織的協(xié)同作用有助于黨委政府從一些直接的、面對面的、缺乏回旋余地的調(diào)節(jié)具體、細(xì)微的社會矛盾和糾紛中解脫出來，致力于間接協(xié)調(diào)不同利益階層、群體之間的關(guān)系，從而進(jìn)一步增強黨委政府在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)配功能。[3]

3社會組織參與社會治理是基于其自身特點和優(yōu)勢的考量。[HT10，95XH]各級政府的大力引導(dǎo)和支持為社會組織發(fā)展創(chuàng)造了制度空間，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織參與社會治理提供了活動空間，社會各界也對社會組織地位和作用的認(rèn)識日益加深。社會組織在參與社會治理中具有獨特的優(yōu)勢：許多社會組織活躍在基層，能直接與廣大民眾接觸，因而能敏感地捕捉到公眾的需求并將其及時傳遞給政府；很多社會組織代表社會邊緣群體和弱勢群體的利益，這些群體政府往往無暇顧及，成為社會治理的薄弱環(huán)節(jié)，社會組織可以更好地關(guān)注這類群體的需要，提供某些更具技術(shù)性和專業(yè)性的公共服務(wù)，從而增進(jìn)社會穩(wěn)定和社會公平；作為非政府組織的社會組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置及工作方式上富有彈性，官僚化程度低，具有靈活性和高效性等特征，很大程度避免了政府機(jī)關(guān)人員臃腫、效率低下等問題；社會組織數(shù)量眾多，部分社會組織專業(yè)化水平高，因而在某些專業(yè)領(lǐng)域，社會組織更加熟悉情況，能夠提供更加專業(yè)和精準(zhǔn)的服務(wù)；社會組織具有非政府性、非營利性和公益性等特點，可以提供政府和市場不能提供或不愿提供的公共服務(wù)或相關(guān)領(lǐng)域社會治理；社會組織在制度建設(shè)方面具有倡導(dǎo)功能，社會組織雖然不是法律、政策和制度的最終制定者，但仍可以通過自身影響力來影響相關(guān)法律、政策、制度的制定和執(zhí)行。[4]這些都決定了社會組織參與社會治理的必然性。

二、社會組織在社會治理體制中的定位及職能分析[HT10，95XH]

社會組織的作用被形象地比喻為社會交融的“黏合劑”，社會矛盾的“稀釋劑”，社會沖突的“緩沖劑”，政府的“減肥劑”，市場的“增效劑”。大力支持社會組織參與社會治理和公共服務(wù)，發(fā)揮其聯(lián)接政府與社會的橋梁和紐帶作用，合理搭建社會組織發(fā)揮作用的平臺，有效對接社會治理需求與社會組織供給，更好地發(fā)揮社會組織反映利益訴求、提供公共服務(wù)、規(guī)范自身行為、擴(kuò)大公眾參與的作用，是當(dāng)前推進(jìn)社會組織參與社會治理的重要任務(wù)。

1社會組織在社會治理體制中的定位。[HT10，95XH]從政府與社會的關(guān)系角度來看，社會組織是國家與社會溝通的橋梁和紐帶，政府職能轉(zhuǎn)移的承接著和促進(jìn)者，承擔(dān)者相應(yīng)的社會治理職能，政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)換后留下的權(quán)力真空需要社會組織來填補?？椎略凇秾嵶C哲學(xué)教程》第五卷中提出了重建“中間社會”對于社會治理及社會和諧的重要性。他提出“中間社會”可以調(diào)節(jié)人的感情，幫助人們承認(rèn)國家治理者的權(quán)威，節(jié)制權(quán)貴的專橫和利己行為，教育人們熱愛他人，對社會、對集體履行自己的責(zé)任與義務(wù)，克服原子化個體的利己思想，保證維持社會的共存與有序發(fā)展。[5]社會組織發(fā)揮的正是這樣一種作用，它是政府與社會之間的中介機(jī)制，在通過政府強制力來整合社會失效甚至破壞社會運行結(jié)構(gòu)的情況下，通過社會組織的溝通和協(xié)調(diào)能夠優(yōu)化并重塑政府、社會、個體三者之間的關(guān)系，促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，所以社會組織常被認(rèn)為是政府與社會關(guān)系的“黏合劑”。社會組織也常被視為政府管理的“減肥劑”，與政府在社會治理中需要強制性調(diào)動和使用社會資源的方式不同，社會組織可以通過發(fā)起社會捐贈、組織志愿服務(wù)及吸納政府資金等非強制方式動員社會資源進(jìn)行社會治理。社會組織在參與社會治理的過程中促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在向社會放權(quán)過程中實現(xiàn)了管理體制和運行機(jī)制創(chuàng)新，強化了社會權(quán)力和自治權(quán)力，在重塑國家與社會權(quán)力關(guān)系中走向善治。

2社會組織在社會治理中的社會職能。[HT10，95XH]社會組織在社會治理中承擔(dān)了重要的社會職能。一是社會組織可以反映居民意愿，促進(jìn)社會融合，實現(xiàn)社會和諧。在反映和代表居民意愿方面，社會組織因其貼近基層、了解民情的特點能將其成員共同的利益訴求和權(quán)利意識表達(dá)為集體意愿。在相互理解、相互信任、相互尊重和相互平等的基礎(chǔ)上采用溝通、協(xié)商和疏導(dǎo)等方式來整合公共利益、集合公共意愿，為政府決策提供參考。在促進(jìn)社會融合方面社會組織也發(fā)揮了重要作用。城市化進(jìn)程改變了傳統(tǒng)的城市空間結(jié)構(gòu)，曾經(jīng)的“熟人社會”被“陌生人社會”所取代。社會組織在促進(jìn)社會融合方面起到了重要的紐帶作用，例如，擁有相同愛好的居民通過加入文體類社會組織在文體活動中從陌生人變成熟人和朋友。具有相同特征和需求的社區(qū)居民通過加入互益性社會組織在交流經(jīng)驗和互相幫助中積累相應(yīng)的社會資本。各種志愿類社會組織通過志愿機(jī)制與社區(qū)外的居民發(fā)生聯(lián)系而形成相應(yīng)的社會資本。各種服務(wù)類、維權(quán)類、慈善救助類社會組織通過開展鄰里互助活動、改善鄰里關(guān)系而積累社會資本。[6]二是社會組織是社會問題的“減震器”與“安全閥”，可以調(diào)處社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定。社會組織通過提供維權(quán)和社會服務(wù)滿足社會成員的多樣性社會需要和利益要求，實現(xiàn)排解社會怨氣和釋放社會壓力的目的。社會組織中滲透的公益、互助、寬容和利他精神有助于增進(jìn)社會容忍度和彈性，避免公權(quán)力機(jī)關(guān)處理社會矛盾的剛性化和粗糙性，從而形成居民間解決糾紛的平等協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)社會不同群體、階層之間的共存和相容。通過社會組織的協(xié)調(diào)行動可以抵制惡性競爭、非理性的大眾行為和過激行為，而且能夠通過與企業(yè)部門和政府部門進(jìn)行溝通、協(xié)商和談判謀求共同利益，進(jìn)而有效緩和因政府和企業(yè)的利益擴(kuò)張引發(fā)的社會矛盾。[7]

3社會組織參與社會治理的政治職能。[HT10，95XH]社會組織在社會治理中還起到了促進(jìn)社會自治和弘揚民主政治的重要政治職能。首先，社會組織發(fā)展能起到權(quán)力制約和民主參與的作用，可以弘揚民主法治精神，促進(jìn)民主政治發(fā)展。社會組織作為社會群體意志的載體可以通過參政議政、護(hù)法維權(quán)和民主監(jiān)督等活動形成對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，防止國家權(quán)力濫用。社會組織為民主和法治提供了重要的價值源泉，并且為自由、理性、守法和負(fù)責(zé)的公民品格的塑造提供了條件。社會組織在民主管理中可以培養(yǎng)組織成員的民主意識及公共參與的習(xí)慣和理念。社會組織的章程、規(guī)則和道德規(guī)范既體現(xiàn)著民主自治的原則，也貫徹著組織規(guī)范權(quán)威，對其成員具有約束作用。其次，社會組織可以提高社會自我管理能力，促進(jìn)社會自律，增強社會自治。一方面，作為不同群體的利益代表，能夠在縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)中實現(xiàn)互諒互讓、自我協(xié)調(diào)和矛盾化解，在自身權(quán)利的實現(xiàn)過程中能夠以理性精神來規(guī)范自己的行動。另一方面，社會組織能夠加強其成員對權(quán)力及法律規(guī)則的普遍有效認(rèn)同，進(jìn)而提升公共權(quán)力的效能和法治對復(fù)雜社會的控制權(quán)威，促進(jìn)自覺、穩(wěn)定的社會秩序的形成。[8]

三、我國社會組織協(xié)同參與社會治理的現(xiàn)實制約因素分析[HT10，95XH]

近年來，我國社會組織一直保持著較快發(fā)展的良好態(tài)勢，社會組織自身建設(shè)不斷加強，服務(wù)社會的能力有了進(jìn)一步提高，整體影響力日益增強，但目前我國社會組織發(fā)展仍面臨許多問題和困難。從發(fā)展環(huán)境來看，社會組織自我發(fā)展空間仍然較小，相對于國家和市場處于弱勢地位，社會自治和自我管理能力不足，難以有效承接社會治理職能。從社會組織自身來看，社會組織發(fā)育時間短，受到資源、環(huán)境和體制的約束較多，社會組織的生態(tài)系統(tǒng)和自律機(jī)制不健全，其能力建設(shè)普遍不足，應(yīng)有的各項功能都不發(fā)達(dá)，社會組織壓力大、任務(wù)重但能力不足。[9]社會組織發(fā)展滯后使其在承擔(dān)國家轉(zhuǎn)移職能方面受到很大限制，難以與國家力量展開有效互動。

1社會組織與政府之間的關(guān)系尚未理順。[HT10，95XH]我國社會組織的發(fā)展不僅是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是黨委政府簡政放權(quán)的產(chǎn)物，盡管近年來黨政分開和政社分開有所發(fā)展，但我國仍有一部分社會組織官辦色彩濃厚，行政依附性強，自主性和獨立性較低。從社會組織與政府的關(guān)系來看，部分社會組織與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，靠依賴政府才能生存。這類社會組織成員來源多為政府或事業(yè)單位的分流人員或兼職人員，其經(jīng)費來源、辦公場地、日常運轉(zhuǎn)等基本條件均由政府來提供和保障，這種情況使其很難保持獨立性。從社會組織與政府的職責(zé)劃分來看，社會治理體制創(chuàng)新是政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能并提供發(fā)展空間的過程，但由于分權(quán)步伐較慢、政府權(quán)限和邊界的模糊性及社會本身的復(fù)雜性等原因，使社會組織與政府之間的職責(zé)劃分不明確，很多社會組織無法獨立完成其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會治理職能。

2社會共治理念的缺失。[HT10，95XH]部分地方黨委政府、社會組織自身和公眾對社會組織的認(rèn)知還存在偏差和誤區(qū)。從黨委政府角度來看，一些地方黨委政府對新形勢下社會組織的地位、作用及發(fā)展趨勢認(rèn)識不足，部分黨政干部把社會組織視為配合黨委政府治理國家的“附庸”，認(rèn)為社會組織尤其是民間自發(fā)的社會組織會分割政府權(quán)力，與政府是對立的，不信任社會組織，認(rèn)為社會組織不可靠，防范心理嚴(yán)重，甚至認(rèn)為社會組織發(fā)展會影響社會和諧穩(wěn)定。這種保守思維的影響，在實際工作中表現(xiàn)為兩個極端，要么把社會組織牢牢抓在手里不放，無論大事小事都由政府說了算，甚至對社會組織進(jìn)行直接行政干預(yù)；要么對社會組織放手不管，不履行自己業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)，不與登記管理機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，對所屬社會組織不聞不問，不能真正把社會組織作為社會治理的主體來對待、培育和監(jiān)管。從社會組織自身角度來看，部分社會組織定位不清楚，發(fā)展方向不明確，缺乏協(xié)同政府進(jìn)行社會治理和公共服務(wù)的理念，對社會需求缺乏積極的回應(yīng)，過于看重權(quán)利和自由，忽視了自身的責(zé)任和義務(wù)。從公眾角度來看，相當(dāng)一部分公眾對社會組織的認(rèn)識還比較陌生或者比較膚淺，對社會組織的關(guān)注度和認(rèn)同度不高，在遇到問題時習(xí)慣于向政府尋求幫助，極少會考慮向社會組織求助，甚至認(rèn)為社會組織可有可無。[3]社會共治理念的缺失極大地制約了社會組織參與社會治理體制創(chuàng)新的進(jìn)程。

3社會組織協(xié)同社會治理的能力有待提高。[HT10，95XH]社會組織協(xié)同社會治理能力不足和自身建設(shè)水平不高制約了社會組織參與社會治理的進(jìn)程。一是專業(yè)服務(wù)能力還有待提高，社會組織在參與社會治理和公共服務(wù)方面總體還處于簡單、粗放和松散的起步狀態(tài)。二是社會疏導(dǎo)能力還有待提高，社會組織特有的社會性、公益性、服務(wù)性、志愿性的優(yōu)勢尚未發(fā)揮出來，下一步要在提高公民素質(zhì)、維系公共秩序、增強社會信任、倡導(dǎo)合作精神等方面發(fā)揮更大作用，起到疏導(dǎo)社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。三是創(chuàng)新發(fā)展能力有待提高，加強和創(chuàng)新社會治理為社會組織發(fā)展帶來了新的契機(jī)，下一步要在優(yōu)化社會環(huán)境、提高社會認(rèn)知、改革監(jiān)管體制、完善法律法規(guī)、健全評估制度、增強公信力方面進(jìn)行調(diào)整和改革，提高社會組織的創(chuàng)新發(fā)展能力。四是自我約束能力和公信力有待提高。一方面，民間自發(fā)的社會組織由于缺乏相關(guān)支持而發(fā)展緩慢、活動影響力小、社會認(rèn)可度低，導(dǎo)致社會信任度較低；另一方面，官辦社會組織行使部分社會權(quán)力，但在相關(guān)制度不健全又缺乏社會監(jiān)督的情況下，存在工作拖沓、效率低下、透明度不高、成本居高不下等突出問題。更為嚴(yán)重的是近年來部分社會組織負(fù)面事件頻發(fā)，暴露出不少深層次的矛盾和問題，造成了較大的社會負(fù)面影響，使人們對社會組織的信任程度急劇下降，影響了社會組織的發(fā)展進(jìn)程。

4社會組織發(fā)展缺少國家政策和法律支持。[HT10，95XH]我國的社會組織立法主要有國務(wù)院頒布實施的《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，這幾部法規(guī)的存在為社會組織成立和運行提供了法律依據(jù)和支持，但仍存在四個方面的突出問題：一是立法層次低，指導(dǎo)思想不明朗，缺少全國人大制定的基本法律支撐；二是數(shù)量較少，法律規(guī)范不明確，內(nèi)容也不完善；三是政策不配套，可操作性不強；四是沒有把所有類型的社會組織涵蓋在內(nèi)，一些社會組織面臨無法可依的困境。另外，目前社會組織的法規(guī)和規(guī)章主要是以程序性規(guī)范為主，而實體性規(guī)范則明顯不足，在財政資助、稅收優(yōu)惠、社會保險、人事管理等各個方面缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定。有關(guān)社會組織管理的內(nèi)容多為原則性寬泛規(guī)定，不夠具體和細(xì)致，有的內(nèi)容已經(jīng)不適合時代發(fā)展要求，甚至與現(xiàn)實相悖，亟需修正和完善。法律制度不健全使社會組織運作與活動缺乏規(guī)范性，既不利于政府對社會組織的管理，也不利于社會對社會組織的信任、支持和監(jiān)督機(jī)制的建立。

5資金不足、人才缺乏等問題的存在也嚴(yán)重制約了社會組織發(fā)展。[HT10，95XH]相當(dāng)一部分社會組織的社會認(rèn)知度不是很高，從社會渠道進(jìn)行外部資金募集不易，自我創(chuàng)收能力有限。資金問題使很多社會組織難以正常開展活動，有的甚至處于休眠狀態(tài)。相當(dāng)一部分社會組織專職工作人員較少，工作人員年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不夠合理，專業(yè)知識和專業(yè)方法不足，難以提供個性化、多樣化、系統(tǒng)化專業(yè)服務(wù)，不能較好地適應(yīng)情況日益復(fù)雜的社會治理形勢。

四、以社會組織建設(shè)推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新的路徑選擇[HT10，95XH]

十八大報告提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。“政社分開”“權(quán)責(zé)明確”“依法自治”分別從“改革”“轉(zhuǎn)型”和“重建”三個方面強調(diào)了現(xiàn)代社會組織體制的基本原則?？傮w來看，社會組織參與社會治理創(chuàng)新是一項全局性、系統(tǒng)性、綜合性的創(chuàng)新工程，下一步要打開新思路、拓寬新視野、推出新舉措，引導(dǎo)各類社會組織通過加強自身建設(shè)增強服務(wù)社會能力，堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，將其納入黨委政府主導(dǎo)的社會組織體系，通過促進(jìn)其健康有序發(fā)展發(fā)揮其在社會治理中的重要作用。當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)在以下五個方面進(jìn)行探索和改革。

1加強和改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，改善政府與社會組織的關(guān)系，建立現(xiàn)代社會組織的合作機(jī)制。[HT10，95XH]思想的高度決定行動的力度，各級黨委政府首先要解放思想、突破陳舊觀念的束縛，樹立多方參與、合作共治的理念。除了極少數(shù)政治色彩濃重的社團(tuán)組織，對于大多數(shù)社會組織應(yīng)當(dāng)給予更多的信任、尊重、接納和幫助，以此作為社會組織管理制度設(shè)計的核心理念和出發(fā)點，提升社會組織的政治地位，為社會組織協(xié)同社會治理提供良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。各級黨委政府要重視社會組織的發(fā)展、規(guī)劃與管理工作，將其納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和政府績效考核體系，幫助其解決發(fā)展中遇到的困難和問題。要處理好黨組織、政府部門和社會組織自治管理的多重關(guān)系。社會組織中的黨組織要準(zhǔn)確把握社會組織的定位和特性，在自身職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，不能隨意干預(yù)社會組織的日常管理工作。黨組織要把握社會組織的正確發(fā)展方向，為社會組織的民主自治管理提供支持和保障，不斷增強社會組織的服務(wù)能力和公信力。在與政府關(guān)系處理方面，要進(jìn)一步推進(jìn)政社分開，劃清政府部門的服務(wù)管理與社會組織自治管理的范圍、權(quán)責(zé)和職能，改革以往偏重行政管制和“政社合一”的管理方式，促進(jìn)社會組織依法自治功能的發(fā)揮、獨立自主能力的提升及民間組織秩序的形成。

2改革登記管理制度，健全配套法律制度體系，建立現(xiàn)代社會組織的支持體系。[HT10，95XH]在登記管理制度改革方面，發(fā)達(dá)國家對社會組織大多采用備案制而非審批制，現(xiàn)行的“前置審批過嚴(yán)”的雙重管理體制已經(jīng)成為社會組織發(fā)展的瓶頸，下一步改革中要嘗試建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，逐步改革原來的單一登記制度，對不同性質(zhì)和組織形式的社會組織設(shè)定不同的登記條件，采取不同的登記形式和登記程序。十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織依法直接向民政部門申請登記已經(jīng)在全國范圍逐步實施，不需要再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。另外，繼續(xù)探索社區(qū)公益類社會組織的備案制度，對不具備法人條件的安老扶助、助殘養(yǎng)孤的慈善類社會組織仍需在登記管理機(jī)關(guān)備案，把一部分未注冊的社會組織納入政府管理范疇。通過逐步改革雙重登記管理制度從制度上剝離社會組織對政府的行政依附關(guān)系，使其逐步回歸公共性、民間性和非營利性，促使管理體制逐步由重入口登記向準(zhǔn)入和日常管理并重轉(zhuǎn)變。在法律法規(guī)體系健全完善方面，盡快出臺全面修訂后的社會團(tuán)體、基金會及民辦非企業(yè)單位三個條例，制定國家層面的社會組織基本法，形成社會組織領(lǐng)域統(tǒng)一的法律規(guī)范。針對行業(yè)協(xié)會、涉外組織等特殊類別的社會組織制定更有針對性的法律法規(guī)。在國家層面的制度規(guī)范形成后，各地可根據(jù)實際情況制定相關(guān)政策法規(guī)，明確社會組織參與社會治理的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，明確社會組織在社會治理中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)、履行的義務(wù)和享受的優(yōu)惠政策。在配套政策措施完善方面，完善國家關(guān)于社會組織培育發(fā)展、扶持推動、優(yōu)惠補貼等各種支持性政策和制度，把社會組織的培育發(fā)展制度、優(yōu)先參與購買服務(wù)扶持推動制度、優(yōu)惠稅收制度等落到實處。

3加強自身能力建設(shè)，提高內(nèi)部治理水平，完善現(xiàn)代社會組織的運行機(jī)制。[HT10，95XH]提高社會組織協(xié)同社會治理的能力需要做好四方面工作。一是健全“權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)。明確會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理層的職責(zé)，完善議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財務(wù)、人事等各項制度。推動有條件的社會組織與黨政機(jī)關(guān)在人財物等方面逐步脫鉤，減少社會組織行政化傾向，保障其獨立性和自主性。二是完善社會組織信息公開制度。以不損害捐贈人、受益人及合作機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方的隱私和商業(yè)秘密為限度，將組織信息、財務(wù)信息、活動信息及與公益相關(guān)的其他信息，依法、真實、準(zhǔn)確、完整、及時、便捷地予以公開，體現(xiàn)最大透明度這一原則。三是不斷提高社會組織專業(yè)化水平。要加強社會組織為實現(xiàn)其愿景和宗旨而應(yīng)當(dāng)擁有的籌措和管理社會資源所需要的專業(yè)的基本能力建設(shè)，包括治理能力、創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力和持續(xù)發(fā)展能力。[10]隨著大量社會公益資源向社會組織集中和社會治理事務(wù)的復(fù)雜化，對社會組織人才專業(yè)化、項目專業(yè)化和服務(wù)專業(yè)化的要求也日益加大，政府和公眾對社會組織的服務(wù)質(zhì)量、工作效率及專業(yè)化程度要求越來越高。社會組織要走專業(yè)化的道路就需要建立獨立的職業(yè)化管理隊伍，并取得相關(guān)資質(zhì)，提倡工作人員持證上崗，加大工作人員培訓(xùn)力度，按相關(guān)法律規(guī)章來運作并主動接受有關(guān)部門的評估。評估資質(zhì)較高的社會組織具有優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)和享受稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利，以及開展評比、達(dá)標(biāo)、表彰活動的資格。四是提高社會組織利用市場機(jī)制的能力。社會組織在運行方面可以借鑒市場機(jī)制高效、規(guī)范及可持續(xù)性的優(yōu)勢，在公益款項的籌資運作、保值增值及項目管理等方面引入市場機(jī)制，通過一定的市場化和企業(yè)化運作模式改革社會組織參與及服務(wù)提供的方式。大力培育利用市場機(jī)制解決社會問題的“社會企業(yè)”，豐富社會部門與市場部門的合作形式，完善現(xiàn)代社會組織運作體制。

4拓寬資金來源渠道，加強人才隊伍建設(shè)，建立現(xiàn)代社會組織的保障體系。[HT10，95XH]為了提高社會組織協(xié)同社會治理的能力，實現(xiàn)社會組織可持續(xù)發(fā)展，需要著力完善資金支持、人才隊伍等現(xiàn)代社會組織的保障體系。在資金來源方面要拓寬三種渠道：一要拓寬政府資金來源渠道。政府可以直接撥款支持社會組織，也可以通過稅收優(yōu)惠或減免稅等方式支持社會組織發(fā)展，還可以出資向社會組織購買公共服務(wù)。二要拓寬社會捐贈渠道。做好公益慈善事業(yè)宣傳，公益慈善事業(yè)不僅是富人參與的事，而且可以從每一個人做起，從日常生活做起。應(yīng)通過設(shè)立類似于銀行電子網(wǎng)絡(luò)捐贈平臺等新的載體，使小額、定期、常態(tài)的民間捐贈成為可能。三要拓寬服務(wù)收費和國外援助渠道。當(dāng)然，對于部分市場性中介組織、行業(yè)協(xié)會和民辦非企業(yè)單位的服務(wù)性收費要予以規(guī)范并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對國外援助資金要謹(jǐn)慎對待和使用，對于致力于疾病防治和環(huán)境保護(hù)等活動的境外援助可以積極爭取，但對政治資助要堅決禁止和抵制。在人才隊伍建設(shè)方面要做好三方面工作：一是建立包括專業(yè)管理人員、專職職工和志愿者在內(nèi)的多層次人才隊伍。通過教育培訓(xùn)等方式提高社會組織工作人員素質(zhì)，提高其參與社會治理的能力，逐步建立社會組織專職工作人員隊伍，建立并壯大志愿者隊伍，將其納入社會組織工作體系。二是加大社會組織人才工作力度。把社會組織人才隊伍建設(shè)列入地方發(fā)展規(guī)劃，明確社會組織人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)及主要措施，增加在黨代會、人代會及政協(xié)會中社會組織界別的代表委員比例，不斷提高社會組織的政治地位。三是完善社會組織人才隊伍的保障機(jī)制。制定針對社會組織的人事管理制度、檔案管理制度、職稱評定制度、收入分配制度及考核獎懲制度。推進(jìn)社會組織工作人員的職業(yè)化進(jìn)程，提高社會組織工作人員尤其是專家型人才的工作待遇，完善社會組織專職工作人員的工資、保險及各項福利政策，消除他們的后顧之憂。

5明確權(quán)利義務(wù)，加強監(jiān)督管理，建立現(xiàn)代社會組織的監(jiān)管體系。[HT10，95XH]當(dāng)下社會組織公信力缺乏的一個重要原因是權(quán)利義務(wù)規(guī)范不明確，因此有必要通過明確其權(quán)利義務(wù)來增強社會組織公信力。首先要在法律上明確社會組織的權(quán)利性規(guī)范，主要包括民主決策權(quán)、活動自主權(quán)、財產(chǎn)獨立權(quán)、自律規(guī)范權(quán)、政治參與權(quán)、公平競爭權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)等方面。其次要明確社會組織的義務(wù)性規(guī)范，保證社會組織在法治軌道上運行，具體有三方面內(nèi)容：一是結(jié)社主體限制，依法對軍人、警察、公務(wù)員及不具備民事行為能力和受過刑事處罰的人員進(jìn)行結(jié)社限制。二是結(jié)社目的限制，禁止成立不利于民族團(tuán)結(jié)、不利于社會和諧穩(wěn)定或與我國法律法規(guī)相悖的社會組織。三是對社會組織財產(chǎn)的使用管理、盈利分配及解體時的財產(chǎn)處理作出明確規(guī)范。[JP2]在明確社會組織權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上完善現(xiàn)代社會組織監(jiān)管體制。社會組織監(jiān)管體制是指國家關(guān)于社會組織管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運行機(jī)制等方面的體系和制度的總稱，包括社會組織的登記、備案、分類監(jiān)管和行為管理等制度。

社會組織監(jiān)管要按照“十二五”規(guī)劃所提出的“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的要求，推動我國社會組織管理體制創(chuàng)新，建立一種以組織發(fā)展為目標(biāo)、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險控制為限度的現(xiàn)代社會組織監(jiān)管體制。[11]從外部監(jiān)管來看，要建立登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位及有關(guān)部門相互配合、協(xié)調(diào)運作、行動一致的整合機(jī)制，完善業(yè)務(wù)監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管和社會監(jiān)督體系，形成多方配合、齊抓共管、靈活有效的管理機(jī)制，健全社會組織監(jiān)管法律法規(guī)體系，推動社會組織發(fā)展步入規(guī)范化、法制化軌道。加強對網(wǎng)絡(luò)社會組織、涉外社會組織、草根社會組織的監(jiān)督、規(guī)范和引導(dǎo)。從社會組織自律機(jī)制來看，要進(jìn)一步加強社會組織公信力建設(shè)，推動行業(yè)規(guī)范和自律。健全以社會組織章程為核心的法人治理機(jī)構(gòu)，完善組織內(nèi)部自律制衡和約束機(jī)制。加強對社會組織的財務(wù)監(jiān)督和財務(wù)審計，開展社會組織違規(guī)經(jīng)營、違規(guī)收費等專項清理工作。

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