論生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的建構(gòu)

徐慶

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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論生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的建構(gòu)

徐慶

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

摘要：生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)能有效抑制資源耗竭和生態(tài)破壞的法律制度，引起人們廣泛關(guān)注，這與其獨(dú)特的設(shè)計(jì)不無關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償主要是通過資金投入進(jìn)行的，但是資金的來源和運(yùn)作,卻是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。針對當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付存在的問題，提出完善建議，以促進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度早日建立與完善。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；轉(zhuǎn)移支付制度；經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)

一、生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的具體內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償從廣義上來說既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對環(huán)境污染實(shí)施者的收費(fèi)。但就目前中國國情來看，對環(huán)境污染實(shí)施者的收費(fèi)這一部分已經(jīng)被納入環(huán)境污染收費(fèi)體系，并已經(jīng)有了相對完善的法律制度。而單純對破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，以及對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或者對象的保護(hù)性投入等狹義的生態(tài)補(bǔ)償方面，仍然是法律法規(guī)的盲區(qū)[1～3]。因此，筆者所提生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付制度是從狹義生態(tài)補(bǔ)償入手，以期設(shè)計(jì)出符合我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，即通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化，以恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的成本和因破壞行為造成的被補(bǔ)償者發(fā)展機(jī)會成本損失。

轉(zhuǎn)移支付的概念最早是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的。傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)認(rèn)為“生態(tài)資源環(huán)境管理方面的轉(zhuǎn)移支付是出于公共服務(wù)目標(biāo)對其所做的補(bǔ)償”。 有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)運(yùn)用最廣泛的一種制度，是解決中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡問題的有效政策手段。在作為區(qū)域補(bǔ)償政策時(shí)，通過中央到地方自上而下的縱向轉(zhuǎn)移和各地方之間的橫向轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)收入，逐步改善區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不均等的局面，達(dá)到縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

就財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的來源來說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要分為縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付兩種類型，分別指的是中央財(cái)政直接向各地方政府的財(cái)政補(bǔ)償，以及各級地方政府之間或行業(yè)之間轉(zhuǎn)移資金以及出現(xiàn)的其他方式的補(bǔ)償。但無論是何種方式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其目的都是為了彌補(bǔ)和補(bǔ)償接受者因?yàn)榄h(huán)境生態(tài)遭到破壞而付出的代價(jià)，以盡力實(shí)現(xiàn)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)方面的均等化。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上是中央政府及地方政府在目前生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻、各地生態(tài)效益不均狀況下的集體大創(chuàng)造。但目前我國沒有專門針對生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的法律，因此現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在一些問題。

(一)生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付制度是指為解決生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境遭到破壞的問題，中央政府對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域以及地方政府的資金撥付。我國從2008年開始試點(diǎn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，試點(diǎn)范圍包括青海三江源保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)及上游、天然林保護(hù)區(qū)，共計(jì)230個(gè)縣。2010年12月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，其附件里包含《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》，總計(jì)436個(gè)縣級行政區(qū)，涉及國土面積3858797平方米。并于2011年頒布了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，明確將試點(diǎn)范圍納入其中，同時(shí)擴(kuò)大了支付對象的范圍，增加了對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的支付額度。 但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出是由中央出臺的重大生態(tài)環(huán)境工程規(guī)劃決定的，具有較大不確定性。針對的是列入《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》里的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)才享有這樣的待遇，除此名錄以外的地區(qū)并不能依據(jù)以上文件獲得國家的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金。

自然資源開發(fā)區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助也是國務(wù)院決定的，省級引導(dǎo)補(bǔ)助的依據(jù)是標(biāo)準(zhǔn)收支缺口，即只有在中央財(cái)政撥款不足以彌補(bǔ)該地區(qū)生態(tài)破壞和自然資源污染所造成損失的情況下，省級政府承擔(dān)補(bǔ)充缺口差額的專項(xiàng)財(cái)政撥款[4]。我國生態(tài)功能脆弱的地區(qū)多存在于西部區(qū)域，除了由于生態(tài)環(huán)境本身的脆弱性，更多是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況比較落后，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)以犧牲自然資源和環(huán)境作代價(jià)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境愈益惡化。而這些地區(qū)本身財(cái)政狀況就令人堪憂，如果中央財(cái)政撥款尚未能彌補(bǔ)損失，省級政府是否仍能有資金撥付就更難確定。在我國，中央政府和地方政府在財(cái)政收入方面非常不均衡，地方財(cái)政在運(yùn)行時(shí)也容易出現(xiàn)較大困難，地方政府事權(quán)不斷增加，承擔(dān)了本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的事權(quán)，導(dǎo)致地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，因而嚴(yán)重依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，從而形成中央控制地方，地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性不高的局面。并且中央的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能是解決環(huán)境外溢性遍及全國的生態(tài)問題，對于只涉及單獨(dú)某一區(qū)域的生態(tài)問題則不在考慮范圍之內(nèi)。

(二)生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度主要是指各區(qū)域尤其是各地方政府之間為解決環(huán)境外溢問題進(jìn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，即受益方向利益受損方直接進(jìn)行的資金轉(zhuǎn)移。它具有很多直觀優(yōu)點(diǎn)：支付環(huán)節(jié)少，有利于資金的及時(shí)足額到位；信息比較公開，有利于監(jiān)督；有利于進(jìn)行具體的項(xiàng)目績效考核；支付方和接受方相對簡單的關(guān)系，更容易對實(shí)施中的問題及時(shí)達(dá)成一致治理意見。目前我國有不少省份都對生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行嘗試，其中也不乏生動的案例，比如浙江省、黑龍江省、江西省等省份。

盡管從理論上看，橫向轉(zhuǎn)移支付制度有著無可比擬的優(yōu)越性，如透明度高、支付環(huán)節(jié)少等，但在實(shí)踐中，這種方式并沒有被廣泛實(shí)行。究其原因，主要是因?yàn)榈胤秸狈M向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力和動力，沒有具體的監(jiān)督管理機(jī)制和爭端解決機(jī)制。在重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)有益于生態(tài)恢復(fù)的同時(shí)，也在某種程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。各省份之間在如何補(bǔ)償，以及補(bǔ)償多少的問題上很難達(dá)成一致意見。生態(tài)補(bǔ)償所涉資金數(shù)額較大，任何地方政府都不可能無緣無故地放棄自己已經(jīng)得到的財(cái)政資金而拱手讓與別的地方政府。

三、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的總體設(shè)計(jì)

(一)建立生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付制度及相關(guān)配套機(jī)制

近幾年來我國實(shí)際上形成了“費(fèi)主稅輔”的地方政府收入格局，這種情況表明越是下一級次的政府對費(fèi)的依賴性越強(qiáng)，影響資源的有效合理配置，阻礙資源在不同地區(qū)間的合理流動，對跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。 鑒于傳統(tǒng)縱向轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)均等化越來越低效的表現(xiàn)，因此必須完善和改革其傳統(tǒng)的理念和方式。

第一，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)?！秶抑攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》中列舉了我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對于界定標(biāo)準(zhǔn)，只是籠統(tǒng)地概括為“根據(jù)生態(tài)脆弱性和生態(tài)重要性兩個(gè)重要指標(biāo)，劃定了25個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)?！苯ㄗh可以從區(qū)域覆蓋面積，影響人口數(shù)量，平均總產(chǎn)值，生態(tài)效益產(chǎn)值，以及人均GDP等方面進(jìn)行細(xì)致分析，并且劃分等級，按照等級高低實(shí)行階梯式財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

第二，建立以區(qū)域性組織為核心的中間擴(kuò)散模式。區(qū)域性組織是一個(gè)包括中央政府、區(qū)域性組織、地方政府三方的理論模型，它打破了傳統(tǒng)的省一級行政單位限制，這也是縱向轉(zhuǎn)移制度改革的一個(gè)方向。區(qū)域性組織的引入相當(dāng)于給地方政府間的博弈引入了必須合作的約束機(jī)制，確保了跨區(qū)域的基本公共服務(wù)的有效提供。 并且重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)多數(shù)都是涉及多個(gè)省份，區(qū)域性組織在了解生態(tài)功能區(qū)具體情況、制定符合其情況的聯(lián)動機(jī)制上有優(yōu)勢。

第三，增加地方政府的財(cái)權(quán)，最大程度實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。如前所述，我國在專項(xiàng)補(bǔ)助方面實(shí)行的是中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)生態(tài)資源環(huán)境破壞的損失時(shí)，省級政府承擔(dān)補(bǔ)足差額的制度，但是由于我國地方政府事權(quán)過大而財(cái)權(quán)過少，地方對保護(hù)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付認(rèn)識缺乏。因此必須改變財(cái)權(quán)與事權(quán)不符的狀態(tài)，讓地方政府擁有足以匹配事權(quán)的財(cái)權(quán)以運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政資金，為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

第四，完善配套的法律法規(guī)，規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付制度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有很好地發(fā)揮其應(yīng)有作用，有很大一部分原因在于沒有配套的法律法規(guī)。而德國的基本法和財(cái)政平衡法，不但對轉(zhuǎn)移支付的若干內(nèi)容，如政府支出責(zé)任、收入支出、轉(zhuǎn)移支付原則等均以法的形式加以規(guī)定，而且對均等化撥款的計(jì)算方法以及技術(shù)性比例也用法律的形式加以明確，這就使得轉(zhuǎn)移支付制度更加公平、規(guī)范、透明。[5]我們可以把轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)內(nèi)容以法律條文的方式確定下來，將轉(zhuǎn)移支付制度寫入《預(yù)算法》，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移資金列入預(yù)算資金。

(二)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度

第一，生態(tài)補(bǔ)償基金的使用必須公開透明。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付是省際間、區(qū)域間財(cái)政資金的流動，是受益方向受損方進(jìn)行的財(cái)政資金補(bǔ)償。因此，必須做到公開透明。在使用生態(tài)補(bǔ)償資金時(shí)必須堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩痹瓌t，不能挪作他用。兩地政府必須將此項(xiàng)資金的使用情況作為政府信息公開中的主動公開項(xiàng)目，同時(shí)編入財(cái)政預(yù)算，列出具體明細(xì)。具體的每一筆生態(tài)補(bǔ)償資金如何使用，以及能否帶來客觀的社會效果和經(jīng)濟(jì)效益，都必須在政府的年度財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算報(bào)告中顯示出來。制定嚴(yán)格、規(guī)范的基金繳納、使用和績效評價(jià)制度，建立順暢的區(qū)域環(huán)境合作對話機(jī)制和信息交流機(jī)制。

第二，相關(guān)利益方的配合和介入。在資金使用過程中，相關(guān)利益方財(cái)政部門必須配合和介入，參與資金分配和使用計(jì)劃的制定和實(shí)行，以確保資金的確是用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和補(bǔ)償。以流經(jīng)安徽省和浙江省的新安江流域?yàn)槔Ｐ掳步饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償是我國第一個(gè)跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2011年3月，財(cái)政部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于啟動實(shí)施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作的函》。中央財(cái)政安排2億元，浙江省安排1億元專項(xiàng)用于新安江上游水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。根據(jù)獎優(yōu)懲劣的漸進(jìn)式補(bǔ)償機(jī)制，由環(huán)保部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，明確以兩省省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為基本標(biāo)準(zhǔn)。安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由浙江對安徽給予補(bǔ)償；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽對浙江給予補(bǔ)償；達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)的，雙方都不補(bǔ)償。同時(shí)，明確補(bǔ)償基金專項(xiàng)用于新安江流域水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。

第三，確定監(jiān)督檢查部門。從我國實(shí)際出發(fā)，做出相關(guān)規(guī)定，比如確定國家發(fā)展與改革委員會、財(cái)政部以及環(huán)保部門為生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督檢查部門。環(huán)保部門主要是監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)的制定，組織兩省專業(yè)人員對水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測以及認(rèn)定。財(cái)政部門則主要是監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金在兩政府間的流轉(zhuǎn)，以及預(yù)算的制定、執(zhí)行情況。進(jìn)一步明確中央和地方各級政府的事權(quán)關(guān)系，明細(xì)財(cái)權(quán)關(guān)系。在國家層面，則要轉(zhuǎn)變政績考核指標(biāo)，把生態(tài)環(huán)境的建設(shè)納入到職位升遷的考察因素中，更加重視社會的全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而建立起更加有效的制度安排。

第四，簽訂生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金轉(zhuǎn)移支付協(xié)議。兩省或者區(qū)域間在進(jìn)行關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金轉(zhuǎn)移支付之前，就必須簽訂一份協(xié)議書，確定雙方的權(quán)利義務(wù)，包括支付資金的對象、數(shù)額，支付的方式，支付的時(shí)間以及標(biāo)準(zhǔn)等，對方如果違反約定應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任等。兩地方政府都是同級政府，直接談判協(xié)商，降低執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，有效制止逃避責(zé)任、權(quán)力尋租和腐敗等問題。在出現(xiàn)因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付時(shí)一方發(fā)生“違約行為”時(shí)，可以由監(jiān)督檢查部門開出一定的“罰單”。中央政府對雙方協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行備案，并監(jiān)督雙方協(xié)議內(nèi)容的履行情況，盡可能避免單方違約行為。[6]建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，該由誰負(fù)責(zé)，如何負(fù)責(zé)，如何懲罰，負(fù)責(zé)執(zhí)行機(jī)關(guān)以及監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)關(guān)等等，都必須做出明確規(guī)定。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)具有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)意義的課題，也是一個(gè)涉及面極廣的課題，包括環(huán)境學(xué)、財(cái)政學(xué)、法學(xué)等學(xué)科知識。[7]它是以生態(tài)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，通過中央和地方財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)水平均等化的一種制度設(shè)計(jì)。我國在借鑒外國優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該結(jié)合我國國情，構(gòu)建以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，尊重和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，充分考慮地區(qū)差異的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

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責(zé)任編輯 胡號寰E-mail:huhaohuan2@126.com

On the Construction of the Ecological Compensation and Transfer Payment System

Xu Qing

(LawSchool,AnhuiUniversity,Hefei230601)

Abstract：The ecological compensation as a legal system that can restrain resource depletion and ecological destruction,caused widespread concern,which is not unrelated to its unique design.Ecological compensation is mainly carried out through capital investment,but the source and operation of the funds is a top priority.In view of the existing problems of the current transfer payment,we put forward suggestions to improve the ecological compensation system in our country as soon as possible to establish and improve the payment system.

Key words：ecological compensation;transfer payment system;economic adjustment

作者簡介：王銀平(1981-)，女,河南方城人，講師，碩士，主要從事認(rèn)知語言學(xué)與英語教學(xué)研究。 第一張景(1976-)，女，福建晉江人，講師，主要從事物流管理、供應(yīng)鏈管理研究。

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目(2015-QN-494) 福建省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目(P10425)

收稿日期：2015-10-09 2015-10-22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：分類號：F812.45;X196A

文章編號：1673-1395 (2015)12-0031-03