鄰避沖突治理中社會(huì)組織的價(jià)值研究*

張廣文　周競(jìng)賽（.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京009；.中國(guó)航空學(xué)會(huì)，北京00095）

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鄰避沖突治理中社會(huì)組織的價(jià)值研究*

張廣文1周競(jìng)賽2
（1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191；2.中國(guó)航空學(xué)會(huì)，北京100095）

城市化進(jìn)程中的鄰避沖突比過往任何時(shí)期都更集中、更密集，沖突方式亦多有變化。常態(tài)化的鄰避沖突治理給政府和社會(huì)提出了較高的要求，政界、學(xué)界孜孜探索，不斷探尋行之有效的治理路徑。創(chuàng)新社會(huì)管理體制，構(gòu)建社會(huì)協(xié)同治理鄰避沖突，挖掘社會(huì)組織的公共功能，發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同治理的效能具有較大的可行性。如何發(fā)揮社會(huì)組織在鄰避沖突治理中的作用，怎樣定位社會(huì)組織在協(xié)同治理中的角色，社會(huì)組織在治理中的功能如何等問題亟待探討和分析。本文從社會(huì)組織的社會(huì)角色入手，基于社會(huì)資本力量，分析其在鄰避沖突治理中的價(jià)值表征。

社會(huì)組織鄰避沖突治理

轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)發(fā)展迅猛，城市化進(jìn)程使高密度大城市的發(fā)展速度日漸增加，誠(chéng)如亞里士多德所言，“人類是趨于城邦的”，在今日中國(guó)城市規(guī)劃進(jìn)程中，公民對(duì)城市公共環(huán)境、公共設(shè)施配套建設(shè)等提出了更高的要求。城市的可持續(xù)發(fā)展，客觀上需要公共設(shè)施的健全與全方位跟進(jìn)。那些惠及全民、弊于周邊居民的鄰避（不要建在我家后院）設(shè)施，因特殊的城市功能性和社會(huì)價(jià)值，導(dǎo)致了我國(guó)諸多鄰避項(xiàng)目陷入了“論證（環(huán)評(píng)）——開工——協(xié)商——暫停（終止）”的微死循環(huán)。鄰避情結(jié)或因此激化形成社會(huì)矛盾，或引發(fā)社會(huì)沖突，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素增多，乃至群體事件的發(fā)生。鄰避沖突的發(fā)生或使政府、企業(yè)在治理環(huán)節(jié)中雙雙失靈，專家、學(xué)者以及官員都試圖尋求解決之道?；谝延械臎_突解決方式，筆者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織獨(dú)具的公益性、志愿性、非營(yíng)利性特征，使其成為天然、有效的鄰避沖突治理的“行家里手”，為有效解決鄰避沖突提供了最具優(yōu)化的路徑依賴。

一、鄰避沖突治理的居間人

鄰避沖突多因鄰避設(shè)施建設(shè)過程中未能妥善處理與周邊居民的利益關(guān)系而導(dǎo)致了不和諧事件的發(fā)生。鄰避設(shè)施作為一類公共項(xiàng)目，通常是城市規(guī)劃中社會(huì)發(fā)展不可或缺的設(shè)施，旨在使全體居民受益。然而，在鄰避項(xiàng)目建設(shè)的過程中，往往會(huì)由于未妥善協(xié)調(diào)好與周邊居民的利益分配，利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏，導(dǎo)致政府、企業(yè)與鄰避設(shè)施周邊居民之間出現(xiàn)分歧，產(chǎn)生沖突。當(dāng)周邊居民在利益缺失無處投訴之時(shí)，政府即成為沖突的當(dāng)事方，或被視為是企業(yè)一方利益的辯護(hù)人，故而沖突治理主體缺位或缺失的現(xiàn)象屢見不鮮，居民已無法對(duì)政府、企業(yè)產(chǎn)生信任和信賴，在居民利益受損的前提下，鄰避項(xiàng)目自然無法繼續(xù)開工，鄰避沖突治理更無從談起。比如，2012年7月2日，四川什邡民眾因擔(dān)心四川省什邡市宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染問題，到什邡市委、市政府聚集，并逐步演變?yōu)槿后w性事件，在個(gè)別人的慫恿、煽動(dòng)下，少數(shù)市民再次強(qiáng)行沖擊市委機(jī)關(guān)大門，機(jī)關(guān)大門被推倒、毀損，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和機(jī)關(guān)正常的辦公秩序。據(jù)報(bào)道，此鉬銅項(xiàng)目是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的重點(diǎn)項(xiàng)目、四川省特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目和四川省“十二五”發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目。如此大型的重點(diǎn)項(xiàng)目，由于實(shí)施之前沒有與當(dāng)?shù)孛癖姾芎玫臏贤?，?dǎo)致政府和企業(yè)均成為本次群體沖突的當(dāng)事方，當(dāng)?shù)孛癖姛o法信任他們的解釋、說詞，繼而遭到民眾的極力反對(duì)，釀成了無法挽回的損失，項(xiàng)目也宣告停止［1］。無獨(dú)有偶，2014年3月30日，茂名群眾為了表達(dá)對(duì)擬建芳烴（PX）項(xiàng)目的不滿，部分群眾聚集茂名市委門前表達(dá)意愿，PX事件愈演愈烈，但政府對(duì)項(xiàng)目的公開透明環(huán)節(jié)沒有做足前期工作，使得茂名鄰避沖突日漸升級(jí)，政府難以控制局面。鉬銅、PX兩項(xiàng)重大項(xiàng)目的“慘敗”，顯然是周邊居民對(duì)項(xiàng)目的排斥，對(duì)政府的不信任、對(duì)企業(yè)的嫌惡造成的。假如在項(xiàng)目立項(xiàng)之前，政府、企業(yè)能夠通過社區(qū)或環(huán)境協(xié)會(huì)等社會(huì)組織進(jìn)行廣泛的科普宣傳，一定會(huì)增加民眾了解項(xiàng)目、接納項(xiàng)目的可能性。

在傳統(tǒng)的社會(huì)治理模型中，政府首先是社會(huì)沖突調(diào)停的當(dāng)然方或應(yīng)然居間人，然而現(xiàn)實(shí)中因鄰避沖突引發(fā)的不穩(wěn)定并不能因此而得以緩解。鑒于政府鄰避沖突在治理上的無效狀態(tài)下，對(duì)比社會(huì)組織因其獨(dú)具的功能性和社會(huì)屬性，更易于成為解決鄰避問題的“調(diào)解員”和“居間人”。一般而言，社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立，具有中立、無偏私的優(yōu)勢(shì)，更易于被沖突的雙方接受、認(rèn)可。作為被法律承認(rèn)的社會(huì)組織，承擔(dān)了一定的公共責(zé)任，具有一定的非營(yíng)利性質(zhì)，其參與沖突治理的過程中不存在直接的利益關(guān)系，因而社會(huì)組織成為解決鄰避沖突重要的調(diào)解員。同時(shí)，根據(jù)鄰避項(xiàng)目的特征，可以分析出許多沖突產(chǎn)生或升級(jí)的關(guān)鍵原因就是由于政府、企業(yè)對(duì)周邊居民在利益補(bǔ)償上無法最大化地彌補(bǔ)居民的損失，而社會(huì)組織則恰恰可以成為減少成本收益率的有效群體，通過穩(wěn)定沖突各方的不穩(wěn)定情緒，營(yíng)造適于政府與居民談判的外部環(huán)境，推動(dòng)政府與民眾在合法合情的約束下交流、對(duì)話，從而解決兩者之間存在的沖突，緩和民眾與政府、企業(yè)的矛盾。如果可能，將社會(huì)組織作為信息溝通、傳遞、減緩風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一，客觀上就會(huì)減少因鄰避沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)失序現(xiàn)象。

二、鄰避沖突治理中的維權(quán)支持者和減壓閥

周邊民眾往往是鄰避沖突中的受害方、弱勢(shì)方。一般而言，鄰避項(xiàng)目建設(shè)多是由政府支持或在城市規(guī)劃中利于城市整體發(fā)展而立項(xiàng)上馬的公共項(xiàng)目（有些只征求部分民眾的意見），施工企業(yè)受到政府的支持和委托建設(shè)相關(guān)鄰避項(xiàng)目。對(duì)于鄰避項(xiàng)目周邊居民而言，或因尚未知曉鄰避項(xiàng)目本身的具體情況，或因?qū)ㄔO(shè)風(fēng)險(xiǎn)的理解角度存在差異，對(duì)鄰避項(xiàng)目產(chǎn)生了抵觸情緒，但由于政府對(duì)居民的想法和利益知之甚少，同時(shí)也沒有想了解居民意愿的主動(dòng)行為，從而導(dǎo)致了周邊居民深感被欺騙和蒙在鼓里。對(duì)于這樣無法正常表達(dá)自己對(duì)于鄰避設(shè)施的不悅和反感，當(dāng)公民個(gè)人意愿無法通過政府得到了解并改善其方法時(shí)，尋找合理的、能夠表達(dá)訴求的場(chǎng)所和組織，是利益受損群體頗為重要的渠道?！叭耸蔷哂猩鐣?huì)性的”，此時(shí)社會(huì)組織的公益性和獨(dú)立于政府的特征，無疑是公民賴以依靠，表達(dá)訴求的良好途徑［2］。早在1986年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著名的“鹿港反杜邦事件”則是一例鮮明的社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)減壓閥和維權(quán)支持者角色的事件。當(dāng)時(shí)，當(dāng)?shù)卣?jì)劃將鹿港區(qū)土地200多公頃開辟為農(nóng)藥制造區(qū)域，將全臺(tái)69家農(nóng)藥廠都集中于此，引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)。為了凝聚力量，避免因分散的抗議得不到?jīng)_突當(dāng)事方的重視，無法表達(dá)意愿和訴求，當(dāng)?shù)鼐用褚浴罢没h公害防治協(xié)會(huì)”這一社會(huì)組織作為發(fā)聲筒，以多種抗?fàn)幮问奖磉_(dá)對(duì)化工廠的厭惡和排斥，引起了政府部門的高度重視，同時(shí)也帶動(dòng)了臺(tái)灣地區(qū)民間環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展。

社會(huì)組織在常態(tài)下多為公民交流活動(dòng)的重要組織，社會(huì)組織成員之間相對(duì)較為熟悉，具有高度的組織性和高效的行動(dòng)力，可以成為居民表達(dá)愿望與訴求的維權(quán)平臺(tái)。弱勢(shì)方——居民往往因集體上訪等正常途徑無法暢通表達(dá)意愿，而對(duì)企業(yè)和政府產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿，從而引發(fā)社會(huì)沖突。2013年3月，我國(guó)政府明確提出要改革社會(huì)組織管理體制，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，抓住改革的契機(jī)，激活社會(huì)組織活力，發(fā)揮社會(huì)組織的能力，在出現(xiàn)利益分歧和利益共享沖突的情況下，社會(huì)組織可以通過對(duì)話機(jī)制交流信息，克服有限理性的欠缺，將鄰避沖突的各方利益主體鎖定在既定的利益相關(guān)責(zé)任范圍內(nèi)。

在非常態(tài)下，鄰避沖突爆發(fā)之時(shí)，社會(huì)組織亦可成為沖突的減壓閥，在為弱勢(shì)方——公民代言的同時(shí)，給公民提供有效表達(dá)自身訴求的通道，減少?zèng)_突造成的公共財(cái)產(chǎn)、公共設(shè)施乃至人員的損失和安全問題。社會(huì)組織正在逐步成為溝通政府、企業(yè)、居民三者面對(duì)鄰避項(xiàng)目建設(shè)中各類沖突的有效途徑和可信途徑。

三、鄰避沖突治理中的合作者

眾多迫于周邊居民拒絕合作而終止的鄰避項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)狀況，證明對(duì)于鄰避項(xiàng)目的認(rèn)知偏差，雙方或多方之間處于不平等的合作關(guān)系，導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目無法進(jìn)行。政府、企業(yè)以及周邊居民之間缺乏必要的信任和相應(yīng)的協(xié)作，導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目的終止。社會(huì)組織固有的社會(huì)自治功能，不斷地自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我提高，使周邊居民能在社會(huì)組織中不斷提高自身適應(yīng)突發(fā)事件的能力。通過社會(huì)組織的協(xié)調(diào)，將鄰避沖突化為整體治理，促使社會(huì)組織與公民之間責(zé)任一致化、統(tǒng)一化，深入居民心中的是社會(huì)責(zé)任與合作。公民不再是鄰避沖突的唯一受害者、弱勢(shì)群體，不再單槍匹馬地向政府問責(zé)、向企業(yè)尋求利益的合理補(bǔ)償，取而代之的是以社會(huì)組織為載體，培育公民的合作與責(zé)任意識(shí)，成為沖突治理中的合作者，而不是談“鄰”色變［3］。

社會(huì)組織以合作者的角色參與鄰避項(xiàng)目建設(shè)與否的合理論證行列時(shí)，從公民社會(huì)的角度講，也是社會(huì)多方參與治理的一種表征。2009年，在我國(guó)寶島臺(tái)灣著名的“國(guó)光石化案”恰好證明了社會(huì)組織作為眾多參與主體之一的價(jià)值?！皣?guó)光石化”列入“大溫暖大投資旗艦計(jì)劃”，是全力推動(dòng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，但因其選址在具有國(guó)際級(jí)濕地的彰化以及環(huán)境污染等原因，遭到當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈抗議，期間政府召開了聽證會(huì)、環(huán)評(píng)、重新規(guī)劃項(xiàng)目等方式，當(dāng)?shù)孛癖娊柚?dāng)?shù)胤钦M織和專家學(xué)者的力量，充分利用“濕地計(jì)劃”擴(kuò)大影響，推動(dòng)了事件的解決，民眾捍衛(wèi)著自己手中的權(quán)利，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。高度的組織化和高行動(dòng)化，推動(dòng)了“國(guó)光石化案”的解決?！皣?guó)光石化”推出臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)圈，這一事件成為社會(huì)組織參與環(huán)保案例的一個(gè)標(biāo)桿。我國(guó)大陸的江陰污染門事件處理過程中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在接到民眾反映江陰港集裝箱有限公司在江陰市黃田港口從事鐵礦石粉作業(yè)過程中產(chǎn)生鐵礦粉粉塵污染，嚴(yán)重影響了周圍的空氣質(zhì)量和居民的生活環(huán)境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經(jīng)處理直接沖洗排入下水道，影響了附近居民飲用水的安全。介入到江陰事件中，對(duì)企業(yè)許諾空頭支票，未進(jìn)行補(bǔ)貼賠償?shù)男袨檫M(jìn)行法律訴訟，成為中國(guó)社會(huì)組織（非政府組織）環(huán)保公益訴訟第一案，產(chǎn)生了重大的社會(huì)影響，其間，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)極高的組織化程度、完善的維權(quán)方案，是本次事件和解的關(guān)鍵因素，充分體現(xiàn)了社會(huì)組織的重要價(jià)值。

四、鄰避沖突治理的監(jiān)督者

在鄰避沖突發(fā)生之時(shí)，最優(yōu)、最理想的狀態(tài)是公民作為鄰避項(xiàng)目實(shí)施的一方主體參與其中，然而，現(xiàn)實(shí)總是因利益分配等原因未能及至理想。公民往往是以沖突方的角色出現(xiàn)，政府亦即含混不清地卷入沖突中，因而政府本應(yīng)具有的權(quán)力、權(quán)威，規(guī)避社會(huì)沖突發(fā)生的監(jiān)督角色無法扮演，尤其是在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)激增之時(shí)，政府往往扮演了“強(qiáng)制”的角色，而“治理”這一方式早已不知去向。此種情況下，社會(huì)組織可以擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督鄰避沖突惡化、推動(dòng)政府提供服務(wù)的社會(huì)責(zé)任?？陀^上，督促政府行為，敦促政府對(duì)此類沖突采取措施，保證公民的權(quán)益得到保護(hù)，力爭(zhēng)使企業(yè)的社會(huì)資本豐盈，確保政府在鄰避事件中保持中立，不偏不倚［4］。

被冠以國(guó)內(nèi)鄰避事件妥善解決標(biāo)桿的廈門PX事件，既是各方主體充分博弈的良好體現(xiàn)，又是各社會(huì)組織在提供充分技術(shù)支持和社會(huì)支持的基礎(chǔ)上，通過跟蹤報(bào)道、新聞宣傳，在疏導(dǎo)居民不滿情緒的同時(shí)，政府召開新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)，企業(yè)重新測(cè)評(píng)項(xiàng)目的可行性等途徑，社會(huì)組織有效地監(jiān)督了政府和相關(guān)企業(yè)，提高了群體之間的行動(dòng)效率，促進(jìn)了這一事件的高效解決。社會(huì)組織在鄰避沖突治理中扮演的監(jiān)督角色在現(xiàn)實(shí)中屢有呈現(xiàn)，在北京六里屯垃圾場(chǎng)事件中，政府與周邊居民從始至終都是參與的主體，雖有數(shù)次沖突、抗議，但在“自然之友”等社會(huì)組織和大眾媒體的介入和參與下，通過聯(lián)系專家學(xué)者、官員以及提供技術(shù)咨詢、提高影響力和法律援助等方式，使得政府采取行政復(fù)議、行政審批等手段干預(yù)垃圾場(chǎng)事件，居民也通過各類社會(huì)組織向社會(huì)傳遞了個(gè)人訴求，取得了政府叫停垃圾場(chǎng)項(xiàng)目的終極勝利。

從鄰避沖突發(fā)生時(shí)各方?jīng)_突主體來看，社會(huì)組織以旁觀者的角度來觀察沖突全過程，可以協(xié)調(diào)各沖突主體的利益所在，分析沖突產(chǎn)生的主要原因，提出從根本上解決沖突帶來?yè)p失的有效途徑。

五、社會(huì)組織的鄰避治理之路任重道遠(yuǎn)

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里首次使用了“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一概念，社會(huì)組織的重要價(jià)值及其功能被進(jìn)一步證實(shí)和表達(dá)。中國(guó)社會(huì)全面轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)組織正在逐漸脫離政府的主導(dǎo)和影響。

培育良好的社會(huì)組織需要有公民的大力支持和廣泛參與，在我國(guó)已有的社會(huì)組織功能和責(zé)任的基礎(chǔ)上，提高社會(huì)組織體系的多元治理合作架構(gòu)，提供多元的公共服務(wù)［5］。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府將繼續(xù)“瘦身”，向社會(huì)組織放權(quán)，將社會(huì)組織培育成政府治理的重要力量，推動(dòng)其在鄰避沖突中發(fā)揮治理功能。然而，社會(huì)組織在我國(guó)公共治理主體中方興未艾，社會(huì)組織的規(guī)范、發(fā)展以及承載功能尚需一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。通過建立廣泛網(wǎng)絡(luò)，拓寬參與渠道與范圍，逐步建立一種合作關(guān)系的發(fā)展模式，從而逐漸淡化人為“分割”治理所造成的社會(huì)矛盾。本文探析的社會(huì)組織在鄰避沖突中的角色定位與功能，僅是規(guī)避社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)路徑的有益探索的嘗試，以期能在未來實(shí)現(xiàn)解決沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的理想路徑。

［1］王鋒.重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型研究——利益相關(guān)者的視角［J］.新視野，2012（4）：58-62.

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［Abstract］In the process of urbanization，the NIMBY conflicts are more concentrated and more intensive than ever before.The normalization of the conflict management puts forward higher requirements to the government and the society.Political and academic circles have diligently and constantly explored the effective governance paths.The innovation of social management system，the construction of social cooperation to avoid conflict and the excavation of social organizations'public functions are feasible solutions.How to play the role of social organization in NIMBY conflict management，how to position the role of social organization in the collaborative governance and the function of social organization in governance，so many more problems need to be discussed and analyzed.This paper begins with the discussion of social organizations'social role，then analyzes the social organizations'value in the governance of NIMBY conflict.

［Key words］social organization；the NIMBY conflict；governance

Study on the Social Organizations'Value in the Governance of NIMBY Conflict

ZHANG Guang-wen1，ZHOU Jing-sai2
（1.College ofPublic Administration，BeihangUniversity，Beijing100191，China；2.Chinese SocietyofAeronautics and Astronautics，Beijing100095，China）

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD173）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目編號(hào)：30364201）