美國(guó)《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》報(bào)告評(píng)析①

林 蓁

英文內(nèi)容摘要

美國(guó)《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》報(bào)告評(píng)析①

林 蓁

美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋、國(guó)際環(huán)境和科學(xué)事務(wù)局海洋和極地事務(wù)辦公室2014年12月5日發(fā)布報(bào)告《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》，對(duì)中國(guó)的南海U形線可能的性質(zhì)做出評(píng)論。該報(bào)告挑選在中菲仲裁案和南海爭(zhēng)端處于非常微妙的時(shí)刻發(fā)布，無(wú)疑具有明顯的指向性和針對(duì)性，其意圖耐人尋味。一方面，該報(bào)告力圖通過理性分析方式建立自己的“公正、客觀”立場(chǎng)；另一方面，通過抹黑中國(guó)合理訴求的方式支持和偏袒菲律賓的不合理訴求。本文針對(duì)該報(bào)告在國(guó)際法、尤其是國(guó)際海洋法方面出現(xiàn)的錯(cuò)誤進(jìn)行辨析和駁斥，以正視聽。

南海 海洋劃界 歷史性權(quán)利

2013年1月22日，菲律賓向中國(guó)發(fā)出將“與中國(guó)就菲律賓在西菲律賓海的海洋管轄權(quán)引起的爭(zhēng)端”提交仲裁的書面通知及權(quán)利主張，從而啟動(dòng)了菲律賓訴中國(guó)仲裁案。2月19日，中國(guó)向菲律賓提交照會(huì)，闡述了“中方在南海問題上的立場(chǎng)和主張”，拒絕接受了書面通知并將其退還給了菲律賓。②http://www.pca-cpa.org/showfile.asp？fil_id＝2848，登錄時(shí)間：2015年6月24日。不過，仲裁庭仍然組成，并于8月27日發(fā)布《第一號(hào)程序令》，要求菲律賓于2014年3月30日提交其訴狀。在《第二號(hào)程序令》中，仲裁庭確定2014年12月15日為中國(guó)提交其回應(yīng)菲律賓訴狀的辯訴狀的日期。2014年12月5日，仲裁庭書記官處收到了“越南外交部提請(qǐng)菲律賓訴中國(guó)仲裁案仲裁庭注意的聲明”③http://www.pca-cpa.org/showfile.asp？fil_id＝2848，登錄時(shí)間：2015年6月24日。，同一天，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布報(bào)告《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》④Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China's Maritime Claims in the South China Sea”，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時(shí)間：2015年6月24日。。兩天后，也就是2014年12月7日，中國(guó)政府發(fā)布《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》，同時(shí)指出上述文件的發(fā)布“不得被解釋為中國(guó)接受或參與仲裁”①《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》，2014年12月7日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1217143.shtml，登錄時(shí)間：2015年6月24日。。

一、美國(guó)《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》報(bào)告的主要特點(diǎn)

美國(guó)國(guó)務(wù)院定期發(fā)布報(bào)告，對(duì)別國(guó)的海洋主張進(jìn)行評(píng)論已經(jīng)是慣例，2014年12月5日的《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》已經(jīng)是該系列的《第143號(hào)報(bào)告》。如果我們將美國(guó)國(guó)務(wù)院的這一例行行為放在中菲仲裁案以及南海爭(zhēng)端的大背景下來(lái)看，就不得不說該報(bào)告的發(fā)布及其選取的時(shí)間點(diǎn)極度耐人尋味。實(shí)際上，美國(guó)務(wù)院的《第141號(hào)報(bào)告》和《第142號(hào)報(bào)告》也都涉及南海周邊國(guó)家，分別對(duì)印度尼西亞和菲律賓的海洋主張做出了評(píng)述，但如果將這一系列以往的報(bào)告和此次報(bào)告對(duì)比來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)《第143號(hào)報(bào)告》具有以下主要特點(diǎn)：

一是報(bào)告風(fēng)格和以往完全不同?！兜?43號(hào)報(bào)告》和以往簡(jiǎn)單的評(píng)述差異較大，更接近學(xué)術(shù)論文風(fēng)格，分析較其他報(bào)告也詳盡很多。形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)國(guó)務(wù)院《第112號(hào)報(bào)告》對(duì)俄羅斯在彼得大帝灣的歷史性水域主張的評(píng)論只有1頁(yè)的篇幅，而對(duì)于中國(guó)南海海洋主張卻分析了足足24頁(yè)之多。

二是對(duì)一國(guó)尚未公開和明確的立場(chǎng)進(jìn)行無(wú)端猜測(cè)。以往報(bào)告針對(duì)的問題都是一國(guó)政府公開的海域主張，而由于中國(guó)并沒有澄清過南海U形線的性質(zhì)，也沒有就線中水域提出明確的主張，因此，《第143號(hào)報(bào)告》的分析均是建立在各種假定和猜測(cè)基礎(chǔ)之上。其基本的邏輯關(guān)系是：美國(guó)國(guó)務(wù)院首先對(duì)中國(guó)南海U形線提出了三種不同的可能或假定，然后針對(duì)這三種可能進(jìn)行分析，最后得出結(jié)論。

三是立場(chǎng)性和指向性極強(qiáng)。和其以往報(bào)告針對(duì)一國(guó)的單邊主張不同，《第143號(hào)報(bào)告》多次提及海域劃界的原則，還明確提及了正在審理過程中的中菲仲裁案所涉及的島嶼法律地位及在劃界中的效力問題②Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，p.9，p.13，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時(shí)間：2015年6月24日。。

由以上幾點(diǎn)來(lái)看，《第143號(hào)報(bào)告》的發(fā)布具有明確的針對(duì)性，選擇和越南提交其聲明同一天發(fā)布也絕非巧合，而是有目的、有意識(shí)地向仲裁庭表達(dá)其政府立場(chǎng)，以便促使仲裁庭在分析案情時(shí)不得不考慮美國(guó)政府的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和傾向性。

二、美國(guó)《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》報(bào)告存在的謬誤

應(yīng)該說，《第143號(hào)報(bào)告》力圖用理性分析的方式來(lái)掩蓋其偏袒菲律賓的立場(chǎng)，同時(shí)抹黑中國(guó)的合理訴求，這種做法在整篇報(bào)告里隨處可見，其具體表現(xiàn)就是報(bào)告充斥著大量的常識(shí)性錯(cuò)誤。首先，就前者來(lái)說，在對(duì)南海地理情況的描述中，美國(guó)國(guó)務(wù)院明確表示采用國(guó)際水文組織對(duì)南海的界定，其范圍包括臺(tái)灣海峽、北部灣和納土納海，中國(guó)的南海U形線占了以此為界限的南海面積的62％（見《第143號(hào)報(bào)告》注釋11）。然后，該報(bào)告在16頁(yè)又聲稱中國(guó)政府對(duì)整個(gè)南海都提出了主張，這顯然自相矛盾，目的就是為了抹黑中國(guó)政府的南海主張。該報(bào)告所犯的國(guó)際法上錯(cuò)誤更多一些，下面本文逐條進(jìn)行分析。

由于中國(guó)官方并沒有對(duì)南海U形線做過具體明確的說明，《第143號(hào)報(bào)告》對(duì)U形線的可能性質(zhì)做出了三種假設(shè)，并對(duì)這三種假設(shè)一一做出評(píng)論：

假設(shè)一：南海U形線僅僅代表中國(guó)對(duì)線內(nèi)島嶼提出主權(quán)要求；

假設(shè)二：南海U形線代表中國(guó)主張的海洋邊界；

假設(shè)三：南海U形線代表中國(guó)主張的歷史性水域或歷史性權(quán)利的界限。

對(duì)于第一種假設(shè)，《第143號(hào)報(bào)告》并未多加論述。但有一點(diǎn)值得注意，作為美國(guó)政府的正式文件，《第143號(hào)報(bào)告》中出現(xiàn)了以下措辭是非常欠妥的事情：“中國(guó)對(duì)南海島嶼的主權(quán)訴求是有爭(zhēng)議的。越南和臺(tái)灣也聲稱對(duì)西沙群島擁有主權(quán)；菲律賓和臺(tái)灣也聲稱對(duì)黃巖島擁有主權(quán)；越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊和臺(tái)灣都對(duì)南沙群島部分或者全部島嶼有主權(quán)要求?！边@一論調(diào)和美國(guó)政府承認(rèn)“一個(gè)中國(guó)”的立場(chǎng)顯然是背道而馳。臺(tái)灣不是主權(quán)國(guó)家，并不能夠作為單獨(dú)的個(gè)體和其他聲索國(guó)并列。兩岸的憲法都規(guī)定只有一個(gè)中國(guó)，具體分為大陸地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)。雖然西方學(xué)者的論文中常常出現(xiàn)如此并列關(guān)系，但《第143號(hào)報(bào)告》是美國(guó)國(guó)務(wù)院的官方文件，這樣的疏漏絕不僅僅是不小心而已，而是刻意為之。這一點(diǎn)在同一頁(yè)更早的論述中體現(xiàn)得更加充分：

“如果以上對(duì)于U形線的論述是準(zhǔn)確的話（即美方假設(shè)U形線僅僅代表中國(guó)對(duì)線內(nèi)的島嶼主張），那么中國(guó)國(guó)內(nèi)法所規(guī)定的其海域范圍大體上是符合國(guó)際法的：

1.中國(guó)大陸和海南島擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，包括延伸至南海地區(qū)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；

2.南海范圍內(nèi)中國(guó)聲稱擁有主權(quán)的符合121（1）條的其他島嶼也應(yīng)當(dāng)擁有以上海域……

3.淹沒于水下的地物……

4.人工島嶼、設(shè)施、結(jié)構(gòu)……”

很明顯，中國(guó)的任何一條國(guó)內(nèi)法都明確規(guī)定了臺(tái)灣是中國(guó)不可分割的一部分，U形線也一直將臺(tái)灣包括其中，并沒有任何一條理由可以解釋《第143號(hào)報(bào)告》在以上段落中沒有將臺(tái)灣島包含在第一條內(nèi)，和海南島并列，而美國(guó)曾經(jīng)就臺(tái)灣的海域主張做了單獨(dú)的報(bào)告也不能成為在此處將臺(tái)灣排除在外的理由。那么，我們認(rèn)為理由只有一個(gè)，即美國(guó)政府是非常不希望大陸和臺(tái)灣在南海問題上產(chǎn)生任何合作的可能性，這和菲律賓在其訴狀中極力繞開臺(tái)灣所占據(jù)的太平島是一脈相承的。

對(duì)于第二種假設(shè)，《第143號(hào)報(bào)告》認(rèn)為如果U形線是海上邊界線的話，則不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，因?yàn)樵摼€有幾段超出了最近島礁200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍。而且，《第143號(hào)報(bào)告》認(rèn)為U形線的具體地理坐標(biāo)缺乏精確度，2009年和1947年官方地圖上U形線的位置亦不盡相同。這種說法看上去很有道理，實(shí)際卻有問題。

U形線在國(guó)內(nèi)地圖上標(biāo)注的是“未定國(guó)界”（而非《第143號(hào)報(bào)告》聲稱的“國(guó)界”），其位置大致遵循我國(guó)主張擁有的島嶼與鄰國(guó)海岸的中間線。正如古普塔指出的那樣，“在談判之前先在地圖上單方面畫出大大超過解決爭(zhēng)端時(shí)的妥協(xié)方案的界限，這是各國(guó)普遍的做法。中國(guó)不必為這一做法感到任何難堪，因?yàn)槠渌麌?guó)家都這么做?！雹賁ourabh Gupta，“Testing China's and the State Department's- nine- dash line claims”，PacNet，No.88，Pacific Forum CSIS，Honolulu，Hawaii ，December，2014.

第三種假設(shè)是《第143號(hào)報(bào)告》分析的重點(diǎn)，篇幅也最大，但它在最基本的法律概念方面出現(xiàn)了偏差。在論證南海U形線是否是中國(guó)的歷史性水域或歷史性權(quán)利的外部界限以及這種歷史性水域或歷史性權(quán)利在國(guó)際法上是否有效時(shí)，《第143號(hào)報(bào)告》沒能夠?qū)v史性水域和歷史性權(quán)利做出明確的區(qū)分，而將兩者簡(jiǎn)單地混為一談。

首先，《第143號(hào)報(bào)告》聲稱只有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第10條（歷史性海灣）和第15條（因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按不同的方法劃定兩國(guó)領(lǐng)海的界限的情況）涉及了歷史性水域和歷史性權(quán)利。美國(guó)國(guó)務(wù)院認(rèn)為，除了第10條和第15條以外，《公約》并不承認(rèn)可能存在于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架或者公海的歷史性權(quán)利：“和第10條和第15條規(guī)定不同，公約在上述海域（即專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海）并沒有任何針對(duì)歷史性權(quán)利的例外性規(guī)定，所以一國(guó)也不能以此為理由減損沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，或其他國(guó)家在此海域所享有的自由?！雹貲epartment of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，pp.9-20，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時(shí)間：2015年6月24日。美方觀點(diǎn)是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等新制度的建立已經(jīng)取代了原有的歷史性權(quán)利，聲索國(guó)不可再援引歷史性使用作為其權(quán)利主張。這一論調(diào)顯然是對(duì)《公約》的曲解。除了第10條和第15條有關(guān)歷史性水域的規(guī)定，《公約》中還有多處條款提及歷史性權(quán)利：

46條—“群島”是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域或其他自然地形，彼此密切相關(guān)，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成一個(gè)地理、經(jīng)濟(jì)和政治的實(shí)體，或在歷史上已被視為這種實(shí)體；

52-53條—在第五十三條的限制下并在不妨害第五十條的情形下，按照第二部分第三節(jié)的規(guī)定，所有國(guó)家的船舶均享有通過群島水域的無(wú)害通過權(quán)；群島國(guó)可指定適當(dāng)?shù)暮５篮推渖系目罩泻降?，以便外?guó)船舶和飛機(jī)繼續(xù)不停和迅速通過或飛越其群島水域和鄰接的領(lǐng)海；

47條—如果群島國(guó)的群島水域的一部分位于一個(gè)直接相鄰國(guó)家的兩個(gè)部分之間，該鄰國(guó)傳統(tǒng)上在該水域內(nèi)行使的現(xiàn)有權(quán)利和一切其他合法利益以及兩國(guó)間協(xié)定所規(guī)定的一切權(quán)利，均應(yīng)繼續(xù)，予以尊重；

51條—在不妨害第四十九條的情形下，群島國(guó)應(yīng)尊重與其他國(guó)家間的現(xiàn)有協(xié)定，并應(yīng)承認(rèn)直接相鄰國(guó)家在群島水域范圍內(nèi)的某些區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)利和其他合法活動(dòng)；

59條—在本公約未將在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國(guó)或其他國(guó)家而沿海國(guó)和任何其他一國(guó)或數(shù)國(guó)之間的利益發(fā)生沖突的情形下，這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉利益分別對(duì)有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性，加以解決。

298條—一國(guó)在簽署、批準(zhǔn)或加入本公約時(shí)，或在其后任何時(shí)間，在不妨害根據(jù)第一節(jié)所產(chǎn)生的義務(wù)的情形下，可以書面聲明對(duì)于下列各類爭(zhēng)端的一類或一類以上，不接受第二節(jié)規(guī)定的一種或一種以上的程序：（a）（1）關(guān)于劃定海洋邊界的第十五條、第七十四條、第八十三條在解釋或適用上的爭(zhēng)端，或涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭(zhēng)端，但如這種爭(zhēng)端發(fā)生于本公約生效之后，經(jīng)爭(zhēng)端各方談判仍未能在合理期間內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則作此聲明的國(guó)家，經(jīng)爭(zhēng)端任何一方請(qǐng)求，應(yīng)同意將該事項(xiàng)提交附件五第二節(jié)所規(guī)定的調(diào)解；此外，任何爭(zhēng)端如果必然涉及同時(shí)審議與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭(zhēng)端，則不應(yīng)提交這一程序。

很顯然，《公約》承認(rèn)歷史性使用對(duì)某些權(quán)利形成的決定性影響，例如群島水域制度的建立和歷史性權(quán)利有著緊密的聯(lián)系，然而即便群島國(guó)制度以及群島水域的建立也不能改變別國(guó)在傳統(tǒng)上在此享有的權(quán)利。這些權(quán)利可以是自古以來(lái)在此水域通行的權(quán)利，即群島國(guó)家并不能禁止別國(guó)繼續(xù)在其水域內(nèi)通行，而有義務(wù)允許別國(guó)船舶的無(wú)害通過并指定海道供別國(guó)船舶行使“群島海道通過權(quán)”；這些權(quán)利也包括傳統(tǒng)捕魚權(quán)，美國(guó)認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的建立已經(jīng)取代了傳統(tǒng)捕魚權(quán)，而《公約》的規(guī)定顯然體現(xiàn)了對(duì)此類權(quán)利的尊重。

除去傳統(tǒng)的航行和捕魚權(quán)利，《公約》在規(guī)范專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度時(shí)，也特別提出：倘若沿岸國(guó)與其他國(guó)家產(chǎn)生權(quán)利沖突，必須在衡平（equity）的基礎(chǔ)上，考慮“所有相關(guān)因素”（當(dāng)然也不可避免地包含歷史傳統(tǒng)因素）來(lái)加以解決。

類似的規(guī)定還有298條?！豆s》明確規(guī)定締約國(guó)可以將涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭(zhēng)端排除在強(qiáng)制爭(zhēng)端解決機(jī)制使用范圍之外，由歷史性使用而產(chǎn)生的權(quán)利將繼續(xù)由國(guó)際習(xí)慣法加以規(guī)制。這說明《公約》的制定者們非常清楚《公約》并不能解決所有的問題，同時(shí)也說明《公約》創(chuàng)立的新制度（如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島水域）是在充分考慮已經(jīng)存在的且已經(jīng)為各國(guó)所接受的傳統(tǒng)權(quán)利的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的海洋秩序，比較充分地體現(xiàn)了“建立秩序、維持秩序”的法律本質(zhì)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》處處尊重海洋上的歷史性權(quán)利，不論是專屬性的歷史性所有權(quán)還是非專屬性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在南海主張歷史性權(quán)利和《公約》相違背，顯然沒有吃透《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》要維護(hù)海洋上歷史權(quán)利的精神。

三、對(duì)美國(guó)《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》報(bào)告有關(guān)中國(guó)南海歷史性權(quán)利論述的回應(yīng)

中國(guó)在U形線內(nèi)能主張的歷史性權(quán)利到底包括哪些內(nèi)容？根據(jù)中國(guó)豐富的歷史證據(jù)材料，我們可以總結(jié)出以下基于歷史性使用而產(chǎn)生的權(quán)利：

1.傳統(tǒng)捕魚權(quán)；

2.派遣水師，巡視海疆；

3.列入版圖，載入官方地方志書；

4.進(jìn)行天文測(cè)量；

5.嚴(yán)肅海防，懲治南海盜匪；

6.救助南海外國(guó)遇難船只；

7.阻止外國(guó)調(diào)查西沙、南沙；

8.上世紀(jì)以來(lái)的諸種經(jīng)營(yíng)措施。①傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位的研究》，臺(tái)北：123資訊公司1995版。

中國(guó)基于歷史證據(jù)在南海海域所長(zhǎng)期行使的這些權(quán)利，都是現(xiàn)代國(guó)際法所支持的權(quán)利，沒有任何超越一般國(guó)際法——包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》——所允許的權(quán)利范圍或權(quán)利內(nèi)涵②傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位的研究》，臺(tái)北：123資訊公司1995版。。

中國(guó)在南海因擁有豐富的歷史證據(jù)而取得的歷史性權(quán)利，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》按照國(guó)際社會(huì)實(shí)踐所創(chuàng)設(shè)的諸般權(quán)利，是兩個(gè)不同層級(jí)的權(quán)利概念，相容卻不相排斥。按照18世紀(jì)的法律，如果一名地主決心要排除當(dāng)?shù)夭柯湓∶癜凑账麄兊那炅?xí)俗早晚進(jìn)入其土地來(lái)膜拜神明，他大可開槍打死這些侵入者。但是，按照20世紀(jì)以后的法律，擁有土地所有權(quán)的地主，不能排除當(dāng)?shù)卦∶竦倪@一傳統(tǒng)權(quán)利。換言之，原本的歷史性權(quán)利并不因成文法創(chuàng)設(shè)的新權(quán)利而自然消亡③傅崐成：南海歷史性權(quán)利與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的兼容性，內(nèi)部報(bào)告。。

然而，《第143號(hào)報(bào)告》斷言，即使中國(guó)主張的歷史性權(quán)利不違反《公約》，也不符合一般國(guó)際法的規(guī)定。構(gòu)成歷史性權(quán)利的必要條件是一國(guó)公開地、長(zhǎng)期且持續(xù)地行使國(guó)家權(quán)利并得到別國(guó)的承認(rèn)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)沒有滿足以上提到的任何條件：

第一，美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)政府從沒有對(duì)其主張或U形線內(nèi)水域的性質(zhì)進(jìn)行澄清，不能滿足歷史性水域的主張必須是公開的這一條件，足以讓相關(guān)國(guó)家提出異議。美國(guó)政府認(rèn)為中華民國(guó)政府公開出版的中文地圖，并不足以產(chǎn)生“告知天下”的效果。

第二，美方報(bào)告認(rèn)為中方根本沒有持續(xù)對(duì)U形線內(nèi)的水域行使主權(quán)或排他的管轄權(quán)，相反，其他國(guó)家不僅占領(lǐng)了U形線內(nèi)諸多島礁，還在該水域內(nèi)捕魚和開發(fā)油氣資源。所以，在U形線內(nèi)，中國(guó)并沒有持續(xù)有效地行使其主權(quán)或排他性權(quán)利。

第三，美方認(rèn)為中國(guó)的歷史性主張并沒有得到別國(guó)的承認(rèn)：一是因?yàn)橹袊?guó)的主張不夠公開、清晰，并不足以讓他國(guó)了解；二是因?yàn)橹袊?guó)2009年第一次在國(guó)際舞臺(tái)上公布其U形線圖后遭到了多國(guó)反對(duì)。④Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，pp.21-22，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時(shí)間：2015年6月24日。

就美國(guó)政府的以上觀點(diǎn)，本文將一一進(jìn)行反駁：

第一，正如之前所說，《第143號(hào)報(bào)告》對(duì)于歷史性權(quán)利的論述存在很大問題，將排他性的歷史性水域主張和非排他性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)等等混為一談，簡(jiǎn)單地將中國(guó)在U形線內(nèi)的歷史性權(quán)利等同于歷史性水域的主張。

那么中國(guó)有沒有將其歷史性權(quán)利主張公之于眾呢？美國(guó)認(rèn)為直至2009年，中國(guó)都沒有對(duì)U形線進(jìn)行“廣而告之”，而直至今日，也沒有澄清其主張的具體內(nèi)容。這種說法顯然毫無(wú)根據(jù)。

首先，判斷一國(guó)是否公開主張其權(quán)利，標(biāo)準(zhǔn)并不在于其是否公開做出了口頭上的宣告，而在于其是否通過國(guó)家行為行使了權(quán)利，是否有行使國(guó)家權(quán)利的意圖。中國(guó)有大量的證據(jù)材料證明中國(guó)政府有意識(shí)地在西沙群島和南沙群島行使主權(quán)，也有意識(shí)地在島嶼周邊海域進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，巡視海疆，嚴(yán)肅海防。他國(guó)歷史資料對(duì)中國(guó)漁民在此處的活動(dòng)也有記錄①M(fèi)inistry of Foreign Affairs，People＇s Republic of China，“The Issue of South China Sea”，June2000，ht?tp：//fas.org/news/china/2000/china-000600.htm，登錄時(shí)間：2015年6月24日。。

其次，美國(guó)以《南海諸島位置圖》為中文且地圖的證據(jù)價(jià)值不高而否定其法律效力，但這也只是一廂情愿的臆測(cè)而已。中國(guó)不僅通過長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐取得了以上權(quán)利，而且還通過出版官方地圖表達(dá)其訴求。1947年官方出版之地圖名為《南海諸島位置圖》，但其意義遠(yuǎn)不限于表明中國(guó)對(duì)線內(nèi)島嶼的主權(quán)，U形線始自中、越陸地邊界，終于中、菲海峽，其界線劃法為-（.）-（.）-（.）-（.）-（.）-，與該圖中所繪制的陸上疆界線完全相同。中國(guó)此后出版的地圖，U形線也大多同這些地圖中的陸地“疆界線”不僅名稱相同，而且劃法也相同②傅崐成：南海歷史性權(quán)利與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的兼容性，內(nèi)部報(bào)告，另見傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位的研究》，臺(tái)北：123資訊公司1995版，第3頁(yè)。。因此，美國(guó)以1947年《南海諸島位置圖》是中文出版物為借口而否定其價(jià)值完全是歐洲中心主義的思想在作祟。

再次，考慮歷史性權(quán)利的特點(diǎn)，別國(guó)的承認(rèn)往往是通過以默示接受的方式來(lái)表達(dá)。實(shí)際上，周邊國(guó)家很早就了解中方的U形線地圖和相關(guān)主張，并保持默認(rèn)，直到最近40年才開始提出異議和抗議而已。譬如印度尼西亞政府教育部曾數(shù)度審訂印度尼西亞華僑學(xué)校使用之《中國(guó)地理》、《中國(guó)歷史》教科書，對(duì)書中若干文字加以涂改，但對(duì)書中之中國(guó)疆界地圖，包括南海疆界圖在內(nèi)，絲毫不加反對(duì)③?《初中中國(guó)地理》，第一冊(cè)（華僑適用課本），中華書局，商務(wù)印書館出版，椰城印華聯(lián)合出版社發(fā)行，一九五七年修訂本（印度尼西亞版）頁(yè)2-3。?同上書，第二冊(cè)，頁(yè)84。?藍(lán)孟博編，《高中歷史》，第一冊(cè)，正中書局印行，1950年8月臺(tái)初版，1952年9月港一版，頁(yè)130-132。以上三書均于書本首頁(yè)印有印度尼西亞國(guó)徽及「THE DIPERIKDAOLEH：KEMENTERIAN P.P.＆ K./R.I.印度尼西亞共和國(guó)教育部審定」…等字樣。傅崐成：《南（中國(guó)）海法律地位的研究》，臺(tái)北：123資訊公司1995版，第5頁(yè)。。

美國(guó)援引國(guó)際法院布基納法索和馬里邊界案以證明地圖的效力有限則是有意識(shí)地混淆概念①Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea，p.18，ht?tp：//www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時(shí)間：2015年6月24日。。布基納法索和馬里邊界案中有關(guān)地圖的證據(jù)效力的論述是圍繞其是否具有證明一國(guó)有效對(duì)領(lǐng)土行使主權(quán)的效力，而美方報(bào)告探討的是該地圖是否能證明中國(guó)有沒有公開過自己的主張。我們認(rèn)為，民國(guó)政府在官方地圖中加入U(xiǎn)形線，并采用陸上疆界線完全相同的畫法，足以引起周邊可能有利益沖突國(guó)家的關(guān)注和警覺。

第二，美國(guó)報(bào)告認(rèn)為中方根本沒有持續(xù)對(duì)U形線內(nèi)的水域行使主權(quán)或排他的管轄權(quán)，所以不滿足一般國(guó)際法對(duì)于歷史性權(quán)利形成的要求。這依然是美國(guó)對(duì)于歷史性權(quán)利概念的誤讀，因?yàn)樗鼘⑴潘缘臍v史性水域主張和非排他性的其他歷史性權(quán)利混為一談。實(shí)際上，中國(guó)從來(lái)沒有主張過U形線內(nèi)的水域是中國(guó)的歷史性水域。U形線內(nèi)的水域和中國(guó)的渤海灣有本質(zhì)不同，中國(guó)政府從沒有把前者視為自己的內(nèi)水或領(lǐng)海。相反，中國(guó)政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，南海的航行自由從未受到任何形式的妨礙。中國(guó)所主張的歷史性權(quán)利是非排他性的，并無(wú)意在南海U形線內(nèi)所有的水域行使主權(quán)。

周邊各國(guó)占領(lǐng)島礁和開發(fā)油氣資源是近幾十年才開始的，如前所述，中國(guó)出版的官方U形線地圖在出版幾十年后都未受到任何周邊國(guó)家的挑戰(zhàn)。不僅如此，印尼等國(guó)還允許其將該地圖編入教科書；北越總理范文同1958年公開承認(rèn)中國(guó)對(duì)西沙和南沙群島擁有主權(quán)②Ministry of Foreign Affairs，People＇s Republic of China，“The Issue of South China Sea”，June2000，ht?tp：//fas.org/news/china/2000/china-000600.htm，登錄時(shí)間：2015年6月24日。；菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)從未提出過任何涉及西沙和南沙群島主權(quán)的主張，更不用說對(duì)周邊水域的主張了。上述行為已經(jīng)足以構(gòu)成這些國(guó)家對(duì)中國(guó)南海權(quán)利的默認(rèn)。顯然，之后這些國(guó)家利用地理相近的便利條件和中國(guó)國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩占領(lǐng)島礁的行為并不合法。

應(yīng)當(dāng)明確指出的是，中國(guó)主張?jiān)谀虾碛袀鹘y(tǒng)捕魚權(quán)的同時(shí)，并沒有排斥他國(guó)做出同樣的主張。歷史性權(quán)利的舉證責(zé)任在于主張的一方本身。只要周邊國(guó)家可以證明其在U形線內(nèi)的水域擁有該項(xiàng)權(quán)利，中國(guó)政府也會(huì)尊重這種權(quán)利。這和美國(guó)宣揚(yáng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立已經(jīng)取代了傳統(tǒng)捕魚權(quán)的立場(chǎng)不同，中國(guó)的立場(chǎng)和態(tài)度更符合國(guó)際法院和國(guó)際仲裁對(duì)于保護(hù)“貧窮而勤勞”的人民并使之得以保留其賴以生存資源的人文精神③PCA，Eritrea v.Yemen Arbitration，Award of Arbitral Tribunal，p.526，另見賈宇：《試論歷史性權(quán)利的構(gòu)成要件》，載《國(guó)際法研究》，2014年第2期，第47頁(yè)。。

第三，基于以上分析，美國(guó)政府在第三點(diǎn)里提到的所謂中國(guó)2009年才第一次在國(guó)際舞臺(tái)上公布其U形線圖顯然不成立；而2009年后周邊國(guó)家對(duì)此主張的反對(duì)并不能推翻其之前多年來(lái)的默認(rèn)態(tài)度。

結(jié) 論

美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《第143號(hào)報(bào)告》，最大的意圖是要打掉中國(guó)的南海U形線主張，抹黑中國(guó)形象，支持菲律賓的南海立場(chǎng)，并對(duì)中菲仲裁案施加影響，同時(shí)還極力回避臺(tái)灣在U形線的劃定和當(dāng)今領(lǐng)土爭(zhēng)端以及海域劃界中的作用，因?yàn)榕_(tái)灣占據(jù)太平島的事實(shí)以及這一事實(shí)在國(guó)際法上的效力對(duì)中菲仲裁案菲方極度不利。顯然，美國(guó)實(shí)現(xiàn)這一意圖的手段則是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗耆⒃谥饔^臆測(cè)的假設(shè)上面，而在虛假大前提下運(yùn)用何種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿?、進(jìn)行何種周密的論證都不可能得出正確的結(jié)論。此外，本報(bào)告最大的謬誤就在于美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)于國(guó)際海洋法有關(guān)歷史性權(quán)利的歪曲解釋?！兜?43號(hào)報(bào)告》將排他性的歷史性水域主張和非排他性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)等等混為一談，斷言后者已經(jīng)隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的建立而消亡，《公約》只承認(rèn)歷史性權(quán)利存在于內(nèi)水和領(lǐng)海。實(shí)際上，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》處處尊重海洋上的歷史性權(quán)利，不論是專屬性的歷史性所有權(quán)還是非專屬性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。而國(guó)際判例更是維護(hù)各國(guó)歷史上已經(jīng)取得的合法權(quán)利，盡力避免和減少新設(shè)制度對(duì)其影響。

總體來(lái)說，考慮到《第143號(hào)報(bào)告》發(fā)布的背景，其直接的目的還是在于對(duì)中菲仲裁案施加影響。一方面，我們應(yīng)當(dāng)相信法官有足夠的智慧發(fā)現(xiàn)論證中的破綻和陷阱，另一方面，作為中國(guó)的學(xué)者，揭穿《第143號(hào)報(bào)告》對(duì)國(guó)際法的扭曲，也是我們應(yīng)盡之責(zé)。

［修回日期：2015-06-29］

［責(zé)任編輯：朱清秀］

林蓁，廈門大學(xué)南海研究院助理教授

2015-06-18］

①國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目清代海疆政策與海疆開發(fā)研究（013＆zd093）子課題中期成果。