面向民間圖書館發(fā)展的非政府組織能力建設(shè)研究

田 利（河南省圖書館 河南鄭州 450052）

面向民間圖書館發(fā)展的非政府組織能力建設(shè)研究

田 利
（河南省圖書館 河南鄭州 450052）

〔摘 要〕非政府組織在民間圖書館發(fā)展中扮演著多重角色，呈現(xiàn)出規(guī)模擴大、覆蓋廣泛、模式靈活、功能拓展等特點和趨勢。但非政府組織在援助民間圖書館建設(shè)中存在能力不足的問題，進而提出建設(shè)對策包括：完善法律法規(guī)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強科學(xué)管理、健全籌資體系、壯大志愿者隊伍等。

〔關(guān)鍵詞〕非政府組織 能力建設(shè) 民間圖書館

“非政府組織”（Non-Government Organization，簡稱NGO）的迅速發(fā)展是20世紀(jì)80年代以來世界社會、政治、經(jīng)濟領(lǐng)域最重要的變化，被認(rèn)為是“全球性的結(jié)社革命”。[1]非政府組織的重要功能之一是作為政府、營利性機構(gòu)之外的“第三部門”，在“政府與市場失靈”的情況下彌補公共服務(wù)的缺位。非政府組織是政府、市場、社會“三位一體”共同治理結(jié)構(gòu)的組成部分，其援建民間圖書館符合黨和國家的方針政策。有必要對非政府組織在民間圖書館事業(yè)中扮演的角色進行定位，對其特點和趨勢作出分析，采取多種措施提升并推動其在民間圖書館建設(shè)中的能力。

1 非政府組織在民間圖書館建設(shè)中的角色

1.1 圖書館資產(chǎn)的積累者

社會資本存在于政府、組織、個人等主體構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)之中，非政府組織可以通過激勵、引導(dǎo)等方式促進資本的流動，對社會資本重新配置，一方面積累社會公共資本，另一方面使某個領(lǐng)域的社會資本增加。美國著名經(jīng)濟學(xué)家羅伯特·帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》這部著作中把非政府組織的社會資本積累功能總結(jié)為“強社會強經(jīng)濟，強經(jīng)濟強國家”[2]。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，非政府組織在我國大陸建設(shè)民間圖書館26，023所，捐贈圖書1，034萬本，捐贈資金達28，565萬元人民幣（包括現(xiàn)金、書刊、設(shè)備折合的資金）。[3]

1.2 圖書館服務(wù)的提供者

政府是提供圖書館公共服務(wù)的主要責(zé)任者。但是，政府對公共文化服務(wù)的影響有明顯的指向性、強制性，公共文化政策難以惠及所有公眾。政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供還存在壟斷性，缺乏有效監(jiān)督。加之，政府?dāng)U展公共服務(wù)與本身資源有限性的矛盾，以及提供公共服務(wù)中對資源的浪費和濫用，都使服務(wù)質(zhì)量無法得到保障。雖然，公共文化服務(wù)可以通過市場得到適當(dāng)解決，然而市場具有自發(fā)性、滯后性、盲目性、逐利性，無法實現(xiàn)公共利益最大化。非政府組織提供公共服務(wù)有強于政府與市場的效率優(yōu)勢，能較好地協(xié)調(diào)政府、市場、社會之間的關(guān)系，有效提供部分公共服務(wù)，彌補政府與市場的“失靈”。 非政府組織援建民間圖書館，分擔(dān)了原本由政府承擔(dān)的部分公共文化服務(wù)職責(zé)，一定程度上解決了圖書館公共服務(wù)的“盲點”。

1.3 圖書館危機的化解者

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。[4]非政府組織在圖書館災(zāi)后重建和危機管理中發(fā)揮了不可替代的作用，顯示出不可抗拒的社會正能量。“5.12汶川大地震”后，中國圖書館學(xué)會迅速發(fā)出《關(guān)于征集援建地震災(zāi)區(qū)受災(zāi)圖書館建議的函》，并向國際圖聯(lián)發(fā)出《公開信》，啟動“IFLA災(zāi)難基金”。眾多非政府組織紛紛響應(yīng)，向災(zāi)區(qū)圖書館伸出援助之手。比如，正軒公益發(fā)起“鄉(xiāng)村圖書館計劃”，先后在北川建立了八角圖書館、禹里圖書館、永興圖書館、金孔圖書館、兩河圖書館等；啟明書社在地震災(zāi)區(qū)建立了近20所“抗震閱覽角”、“災(zāi)區(qū)圖書館”；天津佛教慈善功德基金會、重慶華巖文教基金會、重慶大學(xué)蒲公英義工社等都向災(zāi)區(qū)圖書館籌款捐物。

1.4 圖書館政策的建言者

非政府組織是政府和社會之間的紐帶，能夠緩沖公共文化服務(wù)供給與需求之間的矛盾，促進社會和諧。對社會來講，非政府組織可以向公眾傳播政府的公共服務(wù)政策和法律法規(guī)。對政府而言，非政府組織數(shù)量多，群眾基礎(chǔ)廣泛，能夠把公眾的意見、建議如實收集起來，作為代言人向政府反映，使政府準(zhǔn)確知悉公眾的關(guān)切與訴求，并作出回應(yīng)。非政府組織還可以向政府建言，提出發(fā)展民間圖書館的主張，影響政府關(guān)于公共文化政策的制定與立法。

1.5 圖書館隊伍的培養(yǎng)者

與其他類型的圖書館一樣，民間圖書館的管理和運行建立在圖書館理論與實務(wù)框架基礎(chǔ)之上，培養(yǎng)專業(yè)化隊伍是非政府組織援助建民間圖書館的普遍舉措。比如，立人鄉(xiāng)村圖書館每開設(shè)一家分館，就要派專人長期駐守，培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐膱D書館人才，保持圖書館的專業(yè)化特色?！?.12汶川大地震”后，上海圖書館協(xié)會、四川圖書館學(xué)會、四川高校圖工委等非政府組織共同協(xié)調(diào)相關(guān)圖書館，為災(zāi)區(qū)培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干34名。[5]

2 非政府組織援建民間圖書館的特點與趨勢

2.1 非政府組織數(shù)量不斷增加

截至2010年底，援建中國大陸民間圖書館的非政府組織有55家，呈逐年增加趨勢。在2000年前只有6家，2001年至2005年增加17家，2006年至2010年又增加32家。[6]這些非政府組織既有國內(nèi)的心平公益基金會、中國紅十字基金會、中國青少年發(fā)展基金會、立人鄉(xiāng)村圖書館、啟明書社、希望書庫基金會等，還有國外的美國滋根鄉(xiāng)村教育基金會、美國青樹教育基金會、海外中國教育基金會、美國健華社、美國鄉(xiāng)村教育促進會、英國“國際計劃”等。外國非政府組織援建我國民間圖書館的特點是計劃性強、管理規(guī)范、后續(xù)保障有力、注重合作共建、強調(diào)績效評價等。

2.2 覆蓋的地域范圍逐步擴大

非政府組織擁建的民間圖書館遍布中華大地。截至2010年底，“15家以上”、“10至14家”、“10家以下”的非政府組織分別在14個、11個和5個省、市、自治區(qū)、直轄市開展了援建活動。[7]一家非政府組織在多地援建多所民間圖書館是其中的特點之一。比如，科教圖書館通過連鎖經(jīng)營在遼寧、河南、江蘇等地建立了20家加盟圖書館。[8]截至2013年5月，荒島圖書館在全國42個城市建立了105家圖書館。[9]部分非政府組織援建的民間圖書館形成了梯級明顯的結(jié)構(gòu)化網(wǎng)絡(luò)體系。比如，立人鄉(xiāng)村圖書館建館之初就提出“1 個縣城中心館帶動3至5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館，再輻射到9至15個村級圖書站”的設(shè)想。青樹圖書館采取了中心站與衛(wèi)星站結(jié)合的“二層結(jié)構(gòu)”模式，從網(wǎng)絡(luò)條件、硬件設(shè)備、輻射環(huán)境、圖書館員、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了中心站、衛(wèi)星站的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 建設(shè)機制和模式多元靈活

由于擺脫了政府的強制性與行政命令性，非政府組織援建民間圖書館的模式和機制較為靈活，體現(xiàn)出多樣性。其一，獨立投資建館。比如，立人鄉(xiāng)村圖書館堅持獨立管理，不隸屬于政府和任何組織。其二，非政府組織提出，政府支持，社會響應(yīng)。比如，中國青少年發(fā)展基金會的“希望書庫”、“希望圖書室”等。其三，非政府組織提出，其他非政府組織配合。比如，海外中國教育基金會圖書館項目的合作者就有上海微笑青年公益服務(wù)中心、天下溪教育咨詢中心等。[10]其四，非政府組織提出，企業(yè)和社會支持。比如，天下溪教育咨詢中心的“鄉(xiāng)村社區(qū)圖書館援助計劃”、百草園圖書館項目等。

2.4 服務(wù)功能的延伸與拓展

圖書館服務(wù)功能延伸和拓展的含義主要包括兩個方面：一是指把原本不是圖書館服務(wù)對象的用戶納入服務(wù)范疇。二是指圖書館把原本并不擔(dān)負(fù)的職能攬過來承擔(dān)和履行。強調(diào)服務(wù)功能的延伸與拓展，是非政府組織援建民間圖書館的又一特點，這既是出于滿足公眾需求的一種服務(wù)策略，更是民間圖書館的一種生存策略。比如，荒島圖書館現(xiàn)場義賣手工制品和有機農(nóng)產(chǎn)品，倡導(dǎo)綠色生活。有的非政府組織援建的圖書館已經(jīng)創(chuàng)造了延伸服務(wù)品牌，贏得了良好的聲譽和口碑。比如，青樹圖書館的農(nóng)村信息技術(shù)培訓(xùn)項目、口述歷史和民間文化實錄項目、農(nóng)村健康教育項目等。

3 基于民間圖書館發(fā)展的非政府組織能力建設(shè)對策

3.1 完善法律法規(guī)

在《社會團體登記條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)中，我國非政府組織分別被界定為社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。除了基金會外，其他兩類非政府組織都無獨立法人資格。另外，我國對非政府組織施行業(yè)務(wù)主管部門與民政部門的“雙體制”管理，大量的非政府組織無法取得合法身份。截至2010年，我國注冊的非政府組織約44萬個，但是實際存在的非政府組織卻超過300萬個，且每年以8%至10%的速度增長。這意味著，近90%的非政府組織處于“非法”狀態(tài)[11]。非政府組織在無法申請非企業(yè)民辦單位注冊的情況下，轉(zhuǎn)而尋求在工商部門登記注冊。但是，這類非政府組織是無法享受稅收優(yōu)惠政策的。

非政府組織沒有合法外衣，就不能名正言順地開展募集資金、圖書、設(shè)備等活動。法律法規(guī)的不完善和政策的缺失，使非政府組織援建民間圖書館隱含較大的法律風(fēng)險，其權(quán)益得不到保障，積極性受到挫傷。在這方面，立人鄉(xiāng)村圖書館的第六分館──甘泉圖書館在當(dāng)?shù)卣深A(yù)下被迫關(guān)閉就是一個典型的例子[12]。在我國，自由結(jié)社是憲法賦予公民享有的法定權(quán)利，也是非政府組織取得法人資格的基本法律制度。所以，建議創(chuàng)新非政府組織的“雙體制”管理，改為“登記備案監(jiān)管”制度，同時降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能

非政府組織的重要特點之一就是民間性。但是，我國許多非政府組織都帶有官方或者半官方色彩，政府賦權(quán)是其功能發(fā)揮的前提條件，政府統(tǒng)的過死，管的過嚴(yán)，會扼殺非政府組織的活力，制約其能力的發(fā)展與提高。所以，應(yīng)合理定位政府角色、轉(zhuǎn)變政府職能，將部分職能交給非政府組織完成，對其管理實現(xiàn)由“統(tǒng)治”向“治理”的遷移。在公共服務(wù)問題上，政府和非政府組織存在職能交叉、社會資源競爭的矛盾關(guān)系。但是，同樣存在合作的基礎(chǔ)。因為，非政府組織需要政府授予其合法性，而政府也希望非政府組織承擔(dān)部分的民間圖書館建設(shè)任務(wù)，幫助收集基層的公共文化訴求。非政府組織只有與政府建立新型的合作競爭關(guān)系，構(gòu)建公共服務(wù)的“合作供應(yīng)”模式（collaborative—vendor mode），才能使援建民間圖書館的道路更順暢，前景更廣闊。[13]

政府應(yīng)建立問責(zé)制度，加強對非政府組織的監(jiān)管，判斷其規(guī)范化運作水平和績效，防止腐敗和暗箱操作。比如，《北京市圖書館條例實施辦法》規(guī)定，自然人、法人和其他組織興辦的圖書館應(yīng)接受文化行政主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，培植獨立于政府和非政府組織的“第三方”評估機構(gòu)，提高監(jiān)管的透明性、公正性、權(quán)威性。建立中立、客觀的第三方評估體系并形成有效的運行機制，是非政府組織援建民間圖書館當(dāng)下的急迫任務(wù)。[14]大多數(shù)非政府組織“弱不禁風(fēng)”，政府應(yīng)加大對其能力培植的力度。比如，深圳市已經(jīng)出臺《重點領(lǐng)域社會組織培育規(guī)范實施方案》，成立了“社會組織行業(yè)協(xié)會服務(wù)署”，擔(dān)當(dāng)培植非政府組織能力的主要角色。

3.3 加強科學(xué)管理

非政府組織援建民間圖書館是利用私有資源實現(xiàn)公共利益，因此有必要注重自律建設(shè)，完善內(nèi)部管理機制，開展透明化運作，提高公信力。其一，建立健全規(guī)章制度，使每個環(huán)節(jié)、程序都有章可循。其二，加強檔案化管理，做到資金、資產(chǎn)賬目規(guī)范、清晰、詳盡。其三，施行“陽光政策”，公開財務(wù)信息，接受社會監(jiān)督。比如，健華基金會、天下溪教育咨詢中心等都通過網(wǎng)站向社會公布受贈和捐助民間圖書館的財務(wù)情況。其三，堅持公益性運作。其四，開展常態(tài)化的內(nèi)部自我評估，尤其是社會形象測評，力求自我完善。其五，利用合同手段保障自身權(quán)益。其六，大力開展非政府組織人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。

非政府組織是一種結(jié)構(gòu)松散的興趣團體，有必要成立非政府組織聯(lián)盟。一方面，作為“孵化器”， 聯(lián)盟對非政府組織能力的培養(yǎng)提供幫助，并提升全行業(yè)的自律水平。另一方面，聯(lián)盟凝聚非政府組織的團體力量，影響政策與法律走向。國際上最著名的非政府組織聯(lián)盟是“美國非營利組織協(xié)會”（NCN），擁有成員2.5萬個，主要服務(wù)內(nèi)容包括：推動非政府組織發(fā)展、參與同伴網(wǎng)絡(luò)、提供有價值的項目等。[15]我國北京等地已經(jīng)成立了“民間圖書館聯(lián)盟”，但這只是民間圖書館的行業(yè)組織，而非對其援建的非政府組織聯(lián)盟。有學(xué)者建議在中國圖書館學(xué)會之下成立“中國圖書館非政府組織協(xié)會”，改變非政府組織援建圖書館“單兵作戰(zhàn)”的局面。

3.4 健全籌資體系

調(diào)查顯示，資金短缺是我國44.4%的非政府組織面臨的最主要問題。[16]解決資金困難，非政府組織要廣辟籌資渠道，提高自我籌資能力。比如，代理廣告宣傳、出售增值信息產(chǎn)品、建立會員制、爭取社會幕捐、與國外非政府組織合作等。另據(jù)統(tǒng)計，我國非政府組織的營利性收入只占總收入的6%。[17]這與理論和實踐中把“公益性”與“營利性”嚴(yán)格對立的傳統(tǒng)認(rèn)識有關(guān)。今后，非政府組織要重視營利性籌資策略的應(yīng)用，只要盈余用于公益目的，就屬合法。目前，我國援建民間圖書館的非政府組織的營利性籌資機制主要有與企業(yè)合作、自己開展?fàn)I利性活動兩種。前者的代表是荒島圖書館的“社會企業(yè)”模式，后者的代表是北京科教圖書館的“融教育、出版、圖書館全面發(fā)展”的一體化模式。

提供信貸、稅收政策支持是政府對非政府組織的“軟投入”。由于我國對非政府組織施行“雙體制”管理，絕大多數(shù)非政府組織未取得法人資格，所以無從享受貸款、稅收政策。出于發(fā)展公益事業(yè)的目的，現(xiàn)行稅收政策應(yīng)在提高公益捐贈減免稅比率、擴大稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍、明確減免稅政策適用主體資格等方面作出新變革。另據(jù)統(tǒng)計，我國非政府組織經(jīng)費的50%來自政府，說明籌資對政府的依賴性較強。[18]在民間圖書館建設(shè)問題上，增加政府對非政府組織的“硬投入”，可以是直接注入經(jīng)費，也可以如俄羅斯那樣成立專門的“圖書館發(fā)展基金”，還可以借鑒美國《政府績效與評估法》、《政府采購規(guī)則》的法律規(guī)定和實踐經(jīng)驗，由政府出資向非政府組織購買公共服務(wù)，再由非政府組織具體承擔(dān)擁建民間圖書館的任務(wù)。

3.5 壯大志愿者隊伍

“志愿者”是非政府組織中特殊而關(guān)鍵的組成部分，指那些具有志愿精神、能夠不計報酬、主動幫助他人、承擔(dān)社會責(zé)任的人。[19]在美國，大概有49%的民眾曾在非政府組織工作過，占全國就業(yè)人口的4.4%，并且美國通過制定《志愿者保護法》、《志愿者服務(wù)法》等鼓勵和支持志愿服務(wù)。[20]經(jīng)對20家非政府組織的統(tǒng)計，截至2010年底，共向民間圖書館提供志愿者19,042人次。[21]比如，“美團”綠色圖書館計劃就提供志愿者超過1800人，負(fù)責(zé)日常管理的有30人。[22]我國非政府組織援建民間圖書館存在“志愿者失靈”的問題：其一，志愿者缺口較大，而且服務(wù)時間短，流動性強。其二，缺乏嚴(yán)格的選拔、培訓(xùn)機制，大多數(shù)志愿者沒有經(jīng)過足夠的專業(yè)化指導(dǎo)和培訓(xùn)。其三，對志愿者沒有長期、有效的激勵機制，加之民間圖書館大都處在貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)，使其積極性受挫。比如，立人鄉(xiāng)村圖書館的志愿者平均月工資只有1，262元，而且不提供社保、醫(yī)保等福利，即便在農(nóng)村生活，如此低的報酬也難以留住人才。[23]其四，個別志愿者對工作敷衍了事，甚至干出違規(guī)、違法之事，影響了非政府組織的聲譽和形象。

發(fā)展壯大非政府組織志愿者隊伍，要做好人才規(guī)劃，提出志愿者素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格選拔程序，開展注冊分類管理。比如，荒島圖書館把志愿者分成在檔志愿者、在崗志愿者、管理級志愿者，分別制定不同的職責(zé)任務(wù)，適用不同層級式培訓(xùn)體系和考核辦法。政府、非政府組織要加強志愿服務(wù)宣傳，通過媒體、高校、社區(qū)等拓寬志愿者招募渠道。為了留住志愿者，要開展志愿精神教育活動，建立有助于培養(yǎng)志愿者歸屬感的激勵機制。比如，目前立人鄉(xiāng)村圖書館正在為每位志愿者設(shè)計“量身定做”的激勵策略，向志愿者提供適合其專長的志愿服務(wù)項目，提供領(lǐng)導(dǎo)交流能力、創(chuàng)新能力、協(xié)作能力等開放的能力激勵平臺。政府對志愿者的就業(yè)、福利等應(yīng)采取傾斜政策，使志愿者切實感到榮譽感、成就感，不吃虧、有保障，無后顧之憂。

（來稿日期：2014年9月）

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〔分類號〕G258.23

〔作者簡介〕田利（1968-），男，河南省圖書館副研究館員，研究方向：網(wǎng)絡(luò)化信息服務(wù)。

Research on NGO Capacity Building toward Development of Folk Library

Tian Li (Henan Library )

〔Abstract 〕Non-governmental organization Capacity building Folk library

〔Key words〕NGO libraries play in the development of civil multiple roles, showing scale, covering a wide range of models and flexible, functional expansion characteristics and trends. However, the NGO has insufficient capacity in aid of civil library building that countermeasures include the improving laws and regulations, the transformation of government functions and strengthening scientific management, improving the financing system, expanding volunteer team and so on.