底線公平:機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值取向

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,福建廈門 361005)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的重要一環(huán),它受到企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響。上世紀(jì)90年代,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立內(nèi)在地要求建立機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工乃至城鄉(xiāng)居民等各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以便應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。可是,由于價(jià)值取向的混沌與不明晰,這場(chǎng)改革卻導(dǎo)致了不同群體的養(yǎng)老金收入差距日益擴(kuò)大。有研究認(rèn)為,從1990年到2006年,我國(guó)企業(yè)、事業(yè)以及機(jī)關(guān)等三類群體的退休待遇比從1∶1.10∶1.06擴(kuò)大為1∶1.69∶1.82[1],養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革背離了價(jià)值取向的初衷。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2011年在河南、福建等地的調(diào)研顯示,養(yǎng)老金收入最高與最低差距已經(jīng)達(dá)到了50倍以上[2]197,養(yǎng)老金收入差距過(guò)大引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注,迫切需要反思我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所應(yīng)堅(jiān)守的價(jià)值取向,據(jù)此提出這一制度的頂層設(shè)計(jì)方案,促進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系更加公平、可持續(xù)地發(fā)展。

1 價(jià)值取向是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須要回答的首要問(wèn)題

任何一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與安排都是建立在特定的理論之上,依據(jù)特定的理論并接受該理論指導(dǎo)。而理論又是價(jià)值判斷的集合體以及價(jià)值取向的綜合反映,體現(xiàn)著特定的價(jià)值觀念,反映著特定的價(jià)值訴求,它為特定的制度建設(shè)確定了基調(diào),回答了該項(xiàng)制度所堅(jiān)守的價(jià)值立場(chǎng)與價(jià)值態(tài)度,決定了該制度建設(shè)過(guò)程中各主體之間的責(zé)任關(guān)系。如果說(shuō)理論是一種框架結(jié)構(gòu),那么價(jià)值取向則是這個(gè)框架結(jié)構(gòu)的根基;如果說(shuō)理論是制度建設(shè)的先導(dǎo),那么價(jià)值取向則是隱藏在理論背后的靈魂。只有確立起符合制度內(nèi)在本性的價(jià)值取向,才能保證所構(gòu)建的理論體系卓有成效地指導(dǎo)制度建設(shè)與制度實(shí)踐。因而它構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須首要明確的“元問(wèn)題”,成為改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)必須要加以回答的“始源性問(wèn)題”。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的有機(jī)組成部分。長(zhǎng)久以來(lái),我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與改革中總是簡(jiǎn)單地移植發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論以及前蘇聯(lián)的國(guó)家保障理論,不自覺(jué)地套用了他們的價(jià)值取向。殊不知,國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)理論及其所蘊(yùn)含的價(jià)值取向是在數(shù)百年的實(shí)踐過(guò)程中所逐漸形成的理論形態(tài),它深深地扎根于這些國(guó)家的實(shí)際,是這些國(guó)家的思想家根據(jù)本國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)、政治與經(jīng)濟(jì)及社會(huì)所做出的理論探索與理性選擇,這樣的“理論衣服”也許只有穿在他們國(guó)家的“身上”才合體。這意味著,國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論及其制度框架對(duì)于我們而言只具有相對(duì)合理性,深化我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,建設(shè)更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須反思并明確我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所應(yīng)堅(jiān)守的價(jià)值取向,追尋體現(xiàn)本國(guó)文化特征與社會(huì)特質(zhì)的價(jià)值立場(chǎng)與價(jià)值目標(biāo),形成符合中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的價(jià)值取向,建立起自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論體系,依據(jù)這種理論體系所建構(gòu)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在地規(guī)定了政府、單位與個(gè)人之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,劃清各類人員的養(yǎng)老金繳費(fèi)關(guān)系、繳費(fèi)結(jié)構(gòu)及待遇構(gòu)成,形成整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)、理論內(nèi)容及理論體系,更好地指導(dǎo)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)居民等所有群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平、可持續(xù)地建設(shè)。

相反,如果我們忽視了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革本身所蘊(yùn)含的價(jià)值取向問(wèn)題,就容易忽視扎根于中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論構(gòu)建,很容易繼續(xù)沿用業(yè)已過(guò)時(shí)的理論,或者照搬照抄西方發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論,自然就會(huì)潛移默化地移植該理論所包含的價(jià)值取向,最終走入西方國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度業(yè)已形成的“死胡同”。這條“死胡同”最突出的問(wèn)題就是包括養(yǎng)老金在內(nèi)的各項(xiàng)福利待遇剛性有余而柔性不足、普惠有余而差異不足、均等有余而激勵(lì)不足,福利往往淪為政黨選舉的工具,對(duì)福利所具有的“兩面性”警惕不足,“福利的邊界”日益模糊[3]79。例如,“二戰(zhàn)”之后,伴隨著福利國(guó)家的建設(shè),發(fā)達(dá)國(guó)家的福利水平呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),“體面性福利”一度成為當(dāng)時(shí)各社會(huì)福利項(xiàng)目建設(shè)的價(jià)值取向,在福利剛性與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸放緩的雙重作用下,20世紀(jì)70年代大多數(shù)國(guó)家紛紛陷入了所謂的“福利危機(jī)”,以至于一些國(guó)家不得不設(shè)法“拆散福利國(guó)家”[4]序言。實(shí)際上,在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)特別是人均經(jīng)濟(jì)總量仍然不高的當(dāng)代中國(guó),我們?nèi)绻鲆曫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)本身所固有的價(jià)值取向而簡(jiǎn)單地照搬照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,試圖建立那種不斷推高、彰顯體面性公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論及其制度,那么,必將進(jìn)一步拉大各類人員的養(yǎng)老金待遇,而且也會(huì)把整個(gè)國(guó)家的財(cái)政帶向新的困境,大大降低整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與可持續(xù)性。

這表明,在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中,我們必須首先要揭示出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與制度建設(shè)所蘊(yùn)含的價(jià)值取向,明確這場(chǎng)改革究竟遵循并采取何種價(jià)值取向,這樣的價(jià)值取向是否符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在本質(zhì)與客觀規(guī)律,依據(jù)這樣的價(jià)值取向如何構(gòu)建起更加科學(xué)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)理論體系,進(jìn)而頂層設(shè)計(jì)出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架及政策內(nèi)容,扎實(shí)推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

2 底線公平成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革價(jià)值取向的依據(jù)

既然價(jià)值取向是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中必須要首先回答的問(wèn)題,那么這一制度應(yīng)該追求什么樣的價(jià)值取向,這樣的價(jià)值取向?qū)τ谕七M(jìn)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與完善有何積極作用?

2.1 究竟是公平還是效率可以成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值取向

從表面上看,這似乎是一個(gè)不需要回答的問(wèn)題,幾乎沒(méi)有人會(huì)否定把公平作為這場(chǎng)改革的價(jià)值取向?？墒鞘聦?shí)上,依據(jù)簡(jiǎn)單而抽象的公平價(jià)值及原則所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻使得我們看到這樣一個(gè)“二律背反”式難題:包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論自然需要并著力追求公平,而結(jié)果卻是誰(shuí)的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)能力及繳費(fèi)水平高他所獲得的養(yǎng)老金收入就高,這恰恰正是效率而不是公平的集中體現(xiàn)。于是我們碰到了一個(gè)康德式悖論:本來(lái)以公平為取向的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革卻導(dǎo)向了效率主義。矛盾,然而這卻是事實(shí)!從社會(huì)保障理論史上看,發(fā)達(dá)國(guó)家基于公平與效率的討論貫穿了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的始終,可是他們也沒(méi)有更好的辦法來(lái)解決這個(gè)難題。例如,20世紀(jì)初,發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論普遍強(qiáng)調(diào)生存性或救濟(jì)性公平,認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要能夠提供維持民眾生存最低限度的收入,確保任何一個(gè)參保人員即使沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源,養(yǎng)老保險(xiǎn)提供“足以滿足人們基本生活需要的最低收入”[5]85。上世紀(jì)50年代開(kāi)始,受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、福利剛性及政黨選舉等多重因素的影響,他們改變了作為養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)基礎(chǔ)的公平內(nèi)涵,逐漸把原來(lái)的生存性公平轉(zhuǎn)為發(fā)展性公平,從原來(lái)的救濟(jì)性公平轉(zhuǎn)變?yōu)轶w面性公平,強(qiáng)調(diào)作為一種社會(huì)福利的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是“高水平、廣覆蓋、無(wú)差別”,養(yǎng)老金能夠保證每個(gè)人“過(guò)上體面的生活”。但是,依據(jù)這樣的公平價(jià)值取向所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了新的問(wèn)題,不僅經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊著這種所謂公平的制度及理論,而且這樣的養(yǎng)老金收入仍然是體現(xiàn)出效率優(yōu)先原則,同時(shí)各國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)所進(jìn)行的福利政策改革無(wú)一不是以犧牲公平滿足效率為導(dǎo)向,無(wú)一不是公平取向的價(jià)值設(shè)計(jì)初衷最終卻成了效率體現(xiàn)的價(jià)值結(jié)果。

放眼全球,我們看到:“公平訴求”似乎成為各國(guó)養(yǎng)老金制度改革的發(fā)端,其實(shí)真正推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革的恰恰是效率主義所關(guān)注的“養(yǎng)老金財(cái)務(wù)困境”問(wèn)題,歐美和亞洲10個(gè)國(guó)家的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以改革,其原因大抵也是如此[6]。例如,普遍的共識(shí)是:由于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員“離退休費(fèi)直接來(lái)自于財(cái)政,養(yǎng)老金待遇調(diào)整的任意性非常強(qiáng),沒(méi)有建立合理有效的調(diào)整機(jī)制”[7],由此帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),改革現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就成了大勢(shì)所趨。問(wèn)題在于,如果改革僅僅作為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的手段,而不是努力建設(shè)更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度,使之成為整個(gè)社會(huì)設(shè)置中具有獨(dú)立性質(zhì)、功能不可替代的獨(dú)特性制度安排,那么這場(chǎng)改革必將背棄公平的價(jià)值取向。從本質(zhì)上講,無(wú)論針對(duì)何種群體所設(shè)置的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是為了應(yīng)對(duì)未來(lái)老年生活風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn),它理應(yīng)把公平而不是效率當(dāng)作一種不自覺(jué)的、無(wú)條件的前提,無(wú)論是養(yǎng)老項(xiàng)目的設(shè)置、繳費(fèi)費(fèi)率的設(shè)定還是養(yǎng)老金待遇的計(jì)發(fā)都應(yīng)該注重公平,著力關(guān)注低收入階層群體,通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頒布與實(shí)施縮小各個(gè)階層之間的收入差距,回歸養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的本性,彰顯養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平特性,而不是以公平之名行效率之實(shí)。這表明,公平而不是效率作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值取向應(yīng)該是我們始終堅(jiān)守的靈魂與基礎(chǔ)。

2.2 究竟是普遍公平還是差異公平能夠成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值取向

公平的內(nèi)涵十分豐富,從受眾群體來(lái)看,它可以劃分為普遍公平和特殊公平,也就是有差別的公平和無(wú)差別的公平。普遍性公平自然不僅僅只是國(guó)家平等、經(jīng)濟(jì)平等或政治平等,它更多地是指建立在人格平等基礎(chǔ)之上的公平,每個(gè)人將有同樣的機(jī)會(huì)獲得最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,保障他們的生活;它不因個(gè)體出身的不同、工作性質(zhì)與工作種類的不同而有較大差別,它重點(diǎn)要照顧到那些“受苦的人、困境中的人和處于劣勢(shì)的人”,這是基于“權(quán)利的一致性”理念而設(shè)立的公平,猶如科爾奈所言的“團(tuán)結(jié)一致”原則[8]32,或者叫最小的身份差異及職業(yè)分工原則。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),它要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度特別是養(yǎng)老金待遇更多依據(jù)個(gè)體的自然屬性或者叫人格屬性而較少地關(guān)注個(gè)體的社會(huì)屬性,更多地注重養(yǎng)老金待遇的無(wú)差別性。而差異性公平建立在職業(yè)分工或社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位基礎(chǔ)上,呈現(xiàn)身份化、地域化或職業(yè)化分割的相對(duì)公平狀態(tài)。它以個(gè)體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效為基礎(chǔ),為不同的職業(yè)群體設(shè)置不同的繳費(fèi)基數(shù),注重養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普遍覆蓋,在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利一致性的同時(shí)承認(rèn)養(yǎng)老金待遇的差異性,個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任不同,職業(yè)種類及收入不同,其養(yǎng)老金收入也有所不同,從而形成“鼓勵(lì)效率的所有制和控制形式”的激勵(lì)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)[8]37。從養(yǎng)老保險(xiǎn)100多年的發(fā)展歷程上看,差異性公平是絕大多數(shù)國(guó)家堅(jiān)守的價(jià)值取向,鮮有國(guó)家能夠建立一種普遍的、無(wú)差別的養(yǎng)老金制度。

我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是以差異性公平為價(jià)值取向而設(shè)置的。上世紀(jì)90年代,原來(lái)的“單位制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,建立個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的“社會(huì)制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益成為全社會(huì)的共識(shí)。國(guó)務(wù)院為此要求企業(yè)與個(gè)人共同繳費(fèi)建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,由單位養(yǎng)老走向社會(huì)養(yǎng)老,這為包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的其他職工退休養(yǎng)老制度改革提供了思路。在這一改革背景下,1994年起,山西、遼寧、江蘇、上海、福建、廣東、云南等省(市)相繼改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,2007年中央提出要“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”,2008年、2012年國(guó)務(wù)院兩次提出要推進(jìn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)。但是,1994年以來(lái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革都是以試點(diǎn)方式進(jìn)行的,各地設(shè)計(jì)了不同的試點(diǎn)方案,甚至同一省份內(nèi)各城市之間的試點(diǎn)方案也不完全一致,差異性公平價(jià)值取向及價(jià)值原則被發(fā)揮到極致。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)改革非但沒(méi)有解決養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制問(wèn)題和各類人員的養(yǎng)老金待遇懸殊問(wèn)題,而且徒增了新的制度類型與制度碎片。與此同時(shí),中國(guó)自上而下的政治架構(gòu)決定了我們只能采取一種自上而下的養(yǎng)老供給方式。中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間承擔(dān)著不同的養(yǎng)老責(zé)任,各種不同層級(jí)的政府對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老事務(wù)的管轄存在著差異,由此使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇呈現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展不平衡。

這意味著,差異性公平是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的命題,不同的人對(duì)于差異性公平的理解有所偏重,有的注重起點(diǎn)公平而允許過(guò)程及結(jié)果的不公平,有的則強(qiáng)調(diào)結(jié)果公平而允許起點(diǎn)及過(guò)程有所差異。差異性公平試圖將公平與效率整合起來(lái),努力形成既激發(fā)參保對(duì)象的活力又促進(jìn)社會(huì)公平的制度安排。但是,如果不能很好地規(guī)制差異性公平,必將導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化設(shè)計(jì),尤其出現(xiàn)養(yǎng)老金待遇差異的擴(kuò)大化,進(jìn)而違背養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平本性的追求,這是差異性公平最為致命的地方。因此,如何發(fā)揮差異性公平的優(yōu)勢(shì)而避免差異性公平的不足就成為各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中面臨的重大問(wèn)題。

2.3 究竟是底線公平還是高福利公平可以成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值取向

在差異性公平價(jià)值訴求的前提下究竟采取何種類型的差異性公平,同樣成為世界各國(guó)面臨的艱難抉擇,這是由于不同的差異性公平所形成的養(yǎng)老金待遇差異十分顯著。從保障水平及責(zé)任界定等方面來(lái)看,底線公平與高福利公平都是差異性公平的一種,前者強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)的一致性以及基礎(chǔ)之上的差異性,而后者則強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)差異性基礎(chǔ)之上的結(jié)果一致性。20世紀(jì)70年代以來(lái),西方一些國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然承認(rèn)了參保者個(gè)人職業(yè)、薪資等等的差異性,卻通過(guò)提高雇主負(fù)擔(dān)水平、減免稅收乃至增加財(cái)政投入等多種方式設(shè)法保障個(gè)人獲得高水平養(yǎng)老金待遇,強(qiáng)調(diào)政府有責(zé)任建成一個(gè)福利國(guó)家,由此使得這些國(guó)家承擔(dān)的福利責(zé)任越來(lái)越大、范圍越來(lái)越廣,普遍陷入高福利危機(jī)中,不得不進(jìn)行所謂的“痛苦的改革”?，F(xiàn)在,改革包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)福利制度、促進(jìn)社會(huì)福利可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為一些西方國(guó)家第一民生建設(shè)要?jiǎng)?wù)。這就需要我們重新思考究竟選擇何種差異性公平。筆者認(rèn)為,在人口總量世界第一、人口老齡化日益加深、人均收入水平居于中等、各類人員養(yǎng)老制度不一致、養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大情況下的中國(guó),完善包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,更應(yīng)該著眼于人們的基本生活需求,而不是基本生活需求之上的那種體面性生活保障需求;著眼于政府的有限責(zé)任而不是無(wú)所不包的無(wú)限責(zé)任。實(shí)踐證明,西方國(guó)家所推行的高福利養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將引向一條不歸之路。這就需要摒棄現(xiàn)實(shí)生活中業(yè)已出現(xiàn)無(wú)法克服其內(nèi)在矛盾性的養(yǎng)老保險(xiǎn)理論及其所堅(jiān)守的價(jià)值取向,扎根于中國(guó)社會(huì)的特質(zhì)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本性去尋求可持續(xù)的理論取向與理論內(nèi)容。

底線公平不以高福利為最終價(jià)值目標(biāo),它挖掘并汲取“老有所終、幼有所長(zhǎng)、鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”等優(yōu)秀養(yǎng)老文化,注重給予各類民眾均等的福利權(quán)益,實(shí)現(xiàn)民眾福利權(quán)益的普遍共享性;它強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中最基本的責(zé)任,在公平的每一個(gè)階段優(yōu)先解決最需要保障的對(duì)象,并逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及保障對(duì)象的全覆蓋;它優(yōu)先解決參保對(duì)象基本的養(yǎng)老金待遇,形成各主體更為合理的責(zé)任結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)費(fèi)率及養(yǎng)老金待遇,防止養(yǎng)老金差距持續(xù)擴(kuò)大;它通過(guò)制度設(shè)置與政策供給鼓勵(lì)參保者努力提高自己的福利水平,最終實(shí)現(xiàn)“大同”社會(huì)。也就是說(shuō),底線公平以優(yōu)先解決窮人、低收入階層以及其他弱勢(shì)群體的養(yǎng)老問(wèn)題為自己的價(jià)值取向與價(jià)值追求,防止這類階層無(wú)法安享晚年。因此,底線公平是那種試圖擺脫西方抽象公平價(jià)值桎梏、具有適應(yīng)中國(guó)社會(huì)與文化特質(zhì)的差異性公平,它是“理性深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”、堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)保障道路的邏輯必然與內(nèi)在本性[9],能夠成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所應(yīng)堅(jiān)守的價(jià)值取向。

3 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革價(jià)值取向的主要內(nèi)容

底線公平理論最早是由景天魁研究員提出的[10]。他認(rèn)為,所有公民在底線面前具有“權(quán)利的一致性”,就是底線公平。隨后他不斷地?cái)U(kuò)展和運(yùn)用此理論,認(rèn)為底線公平可以強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任底線,科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界,形成政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人合理的責(zé)任共擔(dān)結(jié)構(gòu)。底線公平的價(jià)值取向能夠?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革定下基調(diào),提供理論指導(dǎo)。因此,底線公平作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值取向,囊括了包括公平、可持續(xù)與基礎(chǔ)整合在內(nèi)的價(jià)值判斷,指明了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向、改革任務(wù)、建設(shè)目標(biāo)及建設(shè)途徑。

公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的靈魂。底線公平作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本理念與價(jià)值,它將公平區(qū)分為“無(wú)差別的公平”和“有差別的公平”,也就是“基礎(chǔ)公平”與“非基礎(chǔ)公平”、“適度公平”與“非適度公平”,它強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與其他群體一樣在給定的“底線”“基礎(chǔ)”及“適度”面前“具有的權(quán)利一致性”[11]。因此,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)就是確?；A(chǔ)部分的公平,著力關(guān)注所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的基本養(yǎng)老權(quán)益,有效地增強(qiáng)社會(huì)包容度,增強(qiáng)社會(huì)凝聚,協(xié)調(diào)各方利益,促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié),提升社會(huì)質(zhì)量。就機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金來(lái)說(shuō),按照底線公平可以把它分為基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分是為了滿足人們的基本生活需求,體現(xiàn)了底線公平原則,所有群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分都均應(yīng)按照一定的規(guī)則給付,且具有確定性、穩(wěn)定性,從而保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度底線部分權(quán)利的一致性。同時(shí),企業(yè)職工也應(yīng)該設(shè)置類似的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,且三類人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金大致相同。另外,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金以及職業(yè)年金作為“非基礎(chǔ)”部分,是為了滿足非底線的需求,具有差異性、可變性,體現(xiàn)效率與義務(wù)相結(jié)合原則,它根據(jù)個(gè)人的工作績(jī)效、繳費(fèi)年限等,由政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人共同承擔(dān)責(zé)任。于是,機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休養(yǎng)老金就實(shí)現(xiàn)了底線與非底線的統(tǒng)一,這樣就可以與企業(yè)職工養(yǎng)老金相整合。

必須承認(rèn),財(cái)政可持續(xù)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)的前提,財(cái)政不可持續(xù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案終將無(wú)法執(zhí)行下去,因此,效率事實(shí)上成為改革的重要衡量尺度。同時(shí),我們又是在人口總量世界第一、人口老齡化情況嚴(yán)重、人均收入水平居于中等偏下、各類人員養(yǎng)老制度不一致、養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大情況下改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這就要求我們著重考慮人們的基本生活需求,而不是體面性生活,確保財(cái)政支出優(yōu)先解決民眾的基本生活需求,防止養(yǎng)老金差距持續(xù)擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)公平的有機(jī)結(jié)合。底線公平創(chuàng)造性地將人們的生活需求劃分為底線需求和非底線需求兩部分,強(qiáng)調(diào)政府優(yōu)先關(guān)注底線福利需求,非底線福利需求則需要個(gè)人的努力,與個(gè)人的工作相掛鉤,努力形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)與個(gè)人相結(jié)合的責(zé)任共同體。

底線公平回答了這樣的問(wèn)題,它清楚地界定了包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革原則與標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目及目標(biāo),它強(qiáng)調(diào)進(jìn)行“基礎(chǔ)整合”,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌改革,合理地界定了政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人(家庭)的責(zé)任與義務(wù),兼顧了機(jī)關(guān)、事業(yè)及企業(yè)三類職工的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)。通過(guò)深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,能夠與企業(yè)職工等各類養(yǎng)老制度整合起來(lái),促進(jìn)各類人員雙向而自由的流動(dòng)。從項(xiàng)目上看,就是要以職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體,輔之以企業(yè)年金、職業(yè)年金及人壽保險(xiǎn)等項(xiàng)目,使各類人員財(cái)政所負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金待遇差距有所縮小,促進(jìn)各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的公平。例如,過(guò)去我們按照工資性收入實(shí)行個(gè)人、企業(yè)共同出資建立“個(gè)人賬戶”與“社會(huì)統(tǒng)籌”相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式,表面上看似乎已經(jīng)非常清楚地界定了各自責(zé)任,體現(xiàn)了公平原則。其實(shí),這種以工資收入為繳費(fèi)基數(shù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度反而擴(kuò)大了不同收入群體之間的養(yǎng)老保障待遇差距,出現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出向高收入群體傾斜的局面。而底線公平則強(qiáng)調(diào)政府有責(zé)任普遍性地給予人們建立起包含基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。其中,財(cái)政兜底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金致力于保證民眾的基本生活水平不至于降低,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的高低與個(gè)人的工資多寡無(wú)關(guān),而與財(cái)政關(guān)系極少的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則要發(fā)揮社會(huì)以及個(gè)人的力量,以便使民眾能夠“體面地生活”,保證人們享有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)耐诵萆钏疁?zhǔn)。

因此,底線公平作為我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值取向是符合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情和歷史發(fā)展規(guī)律的必然選擇,是促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)朝著更加公平可持續(xù)方向發(fā)展的必然要求,是我們?yōu)槭澜缙渌麌?guó)家的社會(huì)福利制度建設(shè)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧的價(jià)值所在。

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