構(gòu)建完備的黨的重大決策實施的保障機(jī)制

(北京聯(lián)合大學(xué)人文社科部,北京 100101)

改革開放以來,黨制定了一系列重大決策,諸如改革開放、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、“三步走”戰(zhàn)略、西部開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)、“五大建設(shè)”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“中國夢”、“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展,等等,這些重大決策的實施推進(jìn)了中國特色社會主義偉大事業(yè)的發(fā)展,符合廣大人民群眾的利益、愿望和要求,鞏固了黨的執(zhí)政地位,尤其是十八大以來中央“八項規(guī)定”的有效落實堪稱典范[1],為中央重大決策落實提供了經(jīng)驗。但是也要看到,在黨的重大決策實施的過程中,各種各樣的阻礙現(xiàn)象還廣泛存在,制約了中央正確決策的落實,也使一些重大決策難以收到預(yù)期的效果,因此,必須進(jìn)一步健全完善黨的重大決策實施的保障機(jī)制,使中央的正確決策能夠真正落到實處,從而促進(jìn)發(fā)展、惠及人民。

1 完善黨的重大決策實施的保障機(jī)制是當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)

1.1 鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的本質(zhì)要求

黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的,同時作為執(zhí)政黨,黨的思想、決策和主張要通過政府、人大、政協(xié)、公檢法等機(jī)構(gòu)和其他組織以政策、法律等形式來依法落實,不能以黨代政,也不能越俎代庖。正是由于黨的重大決策在實施的過程中需要借助于多種形式、多個主體、多種渠道,因而不可避免地會發(fā)生信息衰減、扭曲、梗阻、變通等現(xiàn)象,導(dǎo)致政策難以落實或者到基層后扭曲變形甚至面目全非。必須看到,黨的重大決策是基于人民群眾長遠(yuǎn)利益、在科學(xué)理論指導(dǎo)下經(jīng)過民主決策作出的正確選擇,落實這些重大政策是中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展的重要保證,而且歷史已經(jīng)證明,只有落實好中央的重大決策,中國的革命、建設(shè)和改革才能取得成功。當(dāng)然,落實中央重大決策需要結(jié)合本地區(qū)、本單位的實際,而不是機(jī)械地照抄照搬。

1.2 推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的現(xiàn)實選擇

改革開放以來,全黨開創(chuàng)的中國特色社會主義偉大事業(yè)取得了巨大成功,這得益于中央的正確領(lǐng)導(dǎo),得益于中央做出的一系列重大決策的貫徹執(zhí)行,正是由于中央領(lǐng)導(dǎo)集體在重要關(guān)頭作出的清醒判斷和正確決策,才保證了改革開放平穩(wěn)健康快速地向前發(fā)展,并取得了今天的成就。當(dāng)前不僅要把中央已有的正確決策貫徹好、執(zhí)行好,而且還要把中央剛剛出臺的重大政策學(xué)習(xí)好、理解好,并創(chuàng)造性地加以落實。

1.3 是解決當(dāng)前重大突出問題的迫切需要

經(jīng)過30多年的改革開放,改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),開放也進(jìn)入關(guān)鍵階段,社會發(fā)展面臨的深層次矛盾逐漸增多,加之互聯(lián)網(wǎng)的推波助瀾,風(fēng)險也越來越大,如果出現(xiàn)大的決策失誤,往往會造成難以挽回的損失。因此,對中央科學(xué)決策的考驗更加嚴(yán)峻,對提高決策執(zhí)行能力的要求也更加緊迫,正是在這樣的背景下,黨注重科學(xué)發(fā)展、和諧社會、法治社會建設(shè),強(qiáng)調(diào)要提高執(zhí)政能力,改進(jìn)執(zhí)政方式,努力做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。目前困擾我國改革發(fā)展的問題很多,如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展模式轉(zhuǎn)型,貧富差距過大,地區(qū)發(fā)展不平衡,黨群干群關(guān)系需要改善,周邊國際環(huán)境嚴(yán)峻等,解決任何一個問題都需要集中全黨全國人民的智慧和力量,謹(jǐn)慎應(yīng)對,決不能出現(xiàn)大的失誤。當(dāng)然最根本的是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展好,讓發(fā)展的成果真正惠及人民大眾,只有得到廣大人民群眾的衷心擁護(hù)和支持,才能戰(zhàn)勝一切艱難險阻。

2 當(dāng)前制約黨的重大決策實施的若干因素

當(dāng)前中央的重大決策實施的保障機(jī)制總體上是好的,比如中央“八項規(guī)定”一出臺,全國上下即令行禁止,干部作風(fēng)為之一變;反腐敗斗爭嚴(yán)肅認(rèn)真,強(qiáng)調(diào)既打“老虎”又拍“蒼蠅”,一大批“老虎”“蒼蠅”紛紛落網(wǎng),腐敗蔓延現(xiàn)象得到遏制。但是,由于受多種因素的影響,中央決策執(zhí)行也受到越來越多的制約,有令不行、有禁不止仍較為普遍,需要對影響黨的重大決策實施的若干因素有一個清醒的認(rèn)識。

2.1 重大決策的決策體系不夠健全

決策本身的正確性是一個最基本的前提,因此一定要把科學(xué)決策放在首位。要保證決策科學(xué),需要建立科學(xué)的決策體系。這一體系要以科學(xué)的調(diào)查研究為基礎(chǔ),要有健全的決策機(jī)制和程序,要建立決策問責(zé)和糾錯制度,還要發(fā)揮思想庫的作用,做到凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾的意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。依此衡量,黨在重大決策方面的決策體系仍有待進(jìn)一步完善,主要表現(xiàn)為:一是調(diào)查研究存在結(jié)論預(yù)設(shè)現(xiàn)象。即在調(diào)查研究之前就已經(jīng)形成了結(jié)論性認(rèn)識,調(diào)查研究只是去尋找和印證已有的結(jié)論,這樣的調(diào)查研究難免成為形式主義的代名詞,不能起到調(diào)查研究應(yīng)有的效果;二是吸收全黨的智慧還不夠。黨的重大決策理應(yīng)讓全黨知曉,在全黨展開充分的討論,至少在黨的代表大會上作的重大決策應(yīng)該提前在全黨公開和討論,但在實踐中還是習(xí)慣于決策后在全黨進(jìn)行學(xué)習(xí)宣傳;三是決策方案缺乏比較和選優(yōu)。決策應(yīng)該說是一個選優(yōu)的過程,即應(yīng)該有不同的方案進(jìn)行比較,在了解各個方案優(yōu)劣的情況下作出正確的選擇,當(dāng)然這需要思想庫的參與,但是現(xiàn)實是往往沒有可供選擇的備選方案,或者缺乏對決策可能存在問題的客觀分析,而決策一旦作出又習(xí)慣于“唱贊歌”,導(dǎo)致決策自身存在先天不足問題;四是決策缺乏必要的修正機(jī)制。決策反饋修正機(jī)制是決策體系的重要內(nèi)容,即使是正確的決策,也會存在與實際不符的可能,而中國又是一個大國,情況極為復(fù)雜,很難搞整齊劃一,因此決策應(yīng)該有必要的彈性和調(diào)整空間,要根據(jù)政策實施的情況對政策進(jìn)行必要的修改,比如中央關(guān)于重大決策的文件一般先以“試行”“暫行”的方式頒布實施,待時機(jī)成熟后再修改頒布即體現(xiàn)了這一思路,但是,仍有許多文件實施多年未見修改,影響了中央政策的嚴(yán)肅性。

2.2 重大決策的法規(guī)政策轉(zhuǎn)換不夠順暢

由于黨不能代替政府行使管理職能,因此黨的決策必須轉(zhuǎn)化成國家法律法令和各種政策,要完成這一轉(zhuǎn)換需要很多環(huán)節(jié),任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致政策實施的走樣變形。比如,首先遇到的是立法環(huán)節(jié),《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出:“建設(shè)中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念,貫徹社會主義核心價值觀,使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程,完善立法體制機(jī)制,堅持立改廢釋并舉,增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。”[2]8但是,在立法中存在較多的是立法部門化、部門利益化、利益法律化的問題,即有的部門在立法中把本部門的利益固定化,歪曲了法律的本意,使法律成了維護(hù)部門利益的工具,這樣的法律毫無公正、公平、公開可言。在政策制定中也存在類似現(xiàn)象,由于中央政策要變成有關(guān)地方、行業(yè)、單位的政策,而不同層次的政策之間可能存在利益上的矛盾和沖突,于是有的部門便從自身利益出發(fā),對中央政策搞變通。因此,需要很好地梳理中央決策向法規(guī)政策轉(zhuǎn)化的方式、程序、形式、時效,以保證中央重大決策的真正落實。

2.3 重大決策執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象嚴(yán)重

“中梗阻”是一個相對的概念,一方面指地方在執(zhí)行中央重大決策時搞選擇性落實,或者表面上落實但并未落實到位,造成中央決策落實程度不一;另一方面也指某一機(jī)關(guān)中層崗位干部在行政服務(wù)過程中居關(guān)設(shè)卡,一推二拖三刁難,導(dǎo)致群眾辦事渠道不暢,引發(fā)“上下熱中間冷”現(xiàn)象,成為一個地區(qū)的發(fā)展障礙。其主要表現(xiàn)為:一是服務(wù)態(tài)度差,二是工作紀(jì)律差,三是辦事效率低,四是工作作風(fēng)差,五是執(zhí)法不公,六是政令不暢,七是不守誠信。中央重大決策既要轉(zhuǎn)變成地方政策,又要靠各級各類黨政機(jī)關(guān)及社會組織去落實,任何層面的“中梗阻”現(xiàn)象都會對中央決策實施造成阻礙,因此解決“中梗阻”問題是落實中央重大決策的重要任務(wù)。“中梗阻”現(xiàn)象的出現(xiàn),既有體制上、利益上、作風(fēng)上的原因,也有政治上、思想上的原因,不僅影響中央決策的實施,而且造成官僚主義盛行,影響黨群、干群關(guān)系,破壞政府機(jī)關(guān)形象,阻礙經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步,必須努力克服。要通過選拔政治上過硬的地方領(lǐng)導(dǎo)干部、理順中央和地方關(guān)系、完善權(quán)力運(yùn)行的各項制度、實行政務(wù)公開、開展行政效能動態(tài)監(jiān)察和政務(wù)服務(wù)跟蹤監(jiān)察、廣泛開展社會監(jiān)督等,切實遏制這一現(xiàn)象,使中央決策與人民群眾的利益和意愿更好地實現(xiàn)對接。

2.4 部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是黨治國理政的骨干力量,也是落實中央重大決策的主導(dǎo)者、組織者,其整體水平如何決定中央決策實施成效的大小。由于黨面臨實現(xiàn)兩大歷史性轉(zhuǎn)變的任務(wù),即黨已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨,成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨;已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨,成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。而黨領(lǐng)導(dǎo)的改革發(fā)展和國家建設(shè)的領(lǐng)域、范圍已空前擴(kuò)大,復(fù)雜性前所未有,改革逐步深入,開放更加全面,并形成了“五大建設(shè)”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局,可以說,這些形勢任務(wù)的變化為領(lǐng)導(dǎo)干部的能力提出了更高更全面的要求,與之相比,部分領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足的問題日益突出?？梢哉f,一個地方矛盾重重,發(fā)展緩慢,很大程度上是領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足的反映,因此必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的培養(yǎng),重點選拔政治過硬、素質(zhì)較高、政績突出、群眾支持的干部,在此基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)培養(yǎng)和監(jiān)督,健全管理制度,建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織,使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)習(xí)與實踐中不斷提高領(lǐng)導(dǎo)能力和水平,真正成為中央決策的得力執(zhí)行者。

當(dāng)然,影響中央重大決策執(zhí)行的因素還有很多,比如,黨政關(guān)系、黨法關(guān)系、黨與社會的關(guān)系、地方政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等,但以上四個方面更突出、關(guān)鍵,必須給予充分關(guān)注并加以解決。

3 著力構(gòu)建保障黨的重大決策實施的有效機(jī)制

要保證黨的每一個重大決策都能得到貫徹落實,最根本的是建立一個良好的機(jī)制,使其按照預(yù)設(shè)的途徑和程序高效運(yùn)行,雖然這樣的機(jī)制已經(jīng)基本建立起來,但是對有些環(huán)節(jié)的經(jīng)常性忽略以及執(zhí)行中時隱時現(xiàn)的沖突表明,構(gòu)建這樣的有效機(jī)制仍是長期任務(wù)。

3.1 宣傳教育機(jī)制

有效的宣傳教育是保證黨的重大決策實施的基本前提,因為理論只有掌握群眾才能變成物質(zhì)力量。宣傳教育是黨的獨特優(yōu)勢,黨一直高度重視宣傳教育工作,而且也正是依靠有效的宣傳教育,使黨的重大政策及時被全黨全國人民了解和接受,并最終轉(zhuǎn)化為革命、建設(shè)與改革、發(fā)展的巨大物質(zhì)力量。但是,面對新的條件、形勢和任務(wù),原有的宣傳教育的途徑、方法產(chǎn)生了明顯的不適應(yīng),必須改進(jìn)并構(gòu)建新的更有效的宣傳教育機(jī)制,其中尤其要解決這樣幾個突出問題:一是宣傳要更符合實際。宣傳只有與對象的生活、思想、語言等相貼近,宣傳的內(nèi)容才能更容易被接受;二是宣傳要更好地實現(xiàn)全覆蓋。宣傳工作針對的是人民大眾,必須贏得廣大人民群眾的理解支持,過去我們在宣傳的全覆蓋方面做得較好,基本能夠讓各個地方、各個階層及時了解黨的重大政策,但是隨著人們生活方式、工作方式的變化,原有的宣傳體系不再高效,如何在原有體系基礎(chǔ)上提高宣傳的效率,使宣傳覆蓋到全國各個角落,把黨的政策傳播到每一位公民,這是宣傳工作的一個新的重大任務(wù);三是宣傳教育要筑牢網(wǎng)絡(luò)陣地。在人人都是媒體、信息擴(kuò)散更加快捷的新形勢下,必須增強(qiáng)做好網(wǎng)絡(luò)宣傳工作的責(zé)任感和緊迫感,不斷創(chuàng)新工作方式,總結(jié)工作經(jīng)驗,把網(wǎng)絡(luò)變成宣傳教育武裝群眾的重要陣地。

3.2 政策轉(zhuǎn)化機(jī)制

黨的重大決策如何才能更好地轉(zhuǎn)化成具體政策和法律法規(guī),以政策和法律法規(guī)保證決策的實施,這是當(dāng)前面臨的一個重大課題,也是改革領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的必然選擇。目前這方面存在一定問題:一是不能及時轉(zhuǎn)化。有的中央重大決策需要經(jīng)過繁瑣的手續(xù)、花費(fèi)較大的時間成本才能轉(zhuǎn)化成政策,雖然有些程序是必要的,但也應(yīng)進(jìn)行改革和優(yōu)化;二是轉(zhuǎn)化政策不配套。有些政策雖然是基于中央重大政策制定的,但是由于政策不系統(tǒng)、不配套,往往導(dǎo)致中央決策很難落實;三是新政策執(zhí)行不力。新政策往往意味著對已有工作模式、領(lǐng)域的突破,需要執(zhí)行者創(chuàng)造性地理解和實施,但限于執(zhí)行者的能力和水平,再加上對部門自身利益的考慮,往往導(dǎo)致新政策落實時間延長,執(zhí)行不力,因此需要對政策轉(zhuǎn)化機(jī)制進(jìn)行合理構(gòu)建。要明確中央重大決策轉(zhuǎn)化成政策的相關(guān)主體、基本權(quán)限、落實時限、必要程序、應(yīng)負(fù)責(zé)任及政策條目等,確保中央重大決策能夠在合理時間內(nèi)付諸實施并盡快落實,讓人民享受到新政策帶來的實惠。

3.3 組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

在保證落實的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制方面存在一些問題,較普遍的是存在“以文件落實文件、以會議落實會議”現(xiàn)象,致使重大決策的落實在有的地方和單位僅停留在領(lǐng)導(dǎo)小組、會議、文件的層面,而沒有完全落到實處。對于中央作出的重大決策,任何單位即使情況特殊也要堅決貫徹,在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題要及時解決并上報上一級黨政部門,不能對中央政策置之不理甚至陽奉陰違。另外,由于落實中央政策的組織領(lǐng)導(dǎo)往往需要多個部門的配合,如何在不同層次把不同部門協(xié)調(diào)好是一個難題。對于落實中央重大決策,一般習(xí)慣于成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、各方領(lǐng)導(dǎo)參加的專門領(lǐng)導(dǎo)小組,以此解決問題,但是由于各部門工作的相關(guān)程度、難易程度、程序規(guī)范都各不相同,往往會產(chǎn)生解決不力現(xiàn)象,降低領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威性,給中央決策落實帶來被動。因此需要著力構(gòu)建一個各方主動配合、責(zé)任明確、相互協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,使中央決策落實能夠得到更有力的組織保障。

3.4 法紀(jì)約束機(jī)制

以黨紀(jì)國法的權(quán)威來保證黨的重大決策的落實是法治時代的必要選擇,也是中央重大決策實施保障機(jī)制建設(shè)的基本方向。強(qiáng)化法紀(jì)約束,關(guān)鍵是進(jìn)一步明確黨紀(jì)國法的基本要求,讓各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力在陽光下有序運(yùn)行,堅決反對權(quán)力尋租、權(quán)錢交易現(xiàn)象。從黨紀(jì)的角度講,黨的紀(jì)律涉及黨內(nèi)生活的各個方面,主要包括政治紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、組織紀(jì)律、人事紀(jì)律、宣傳紀(jì)律、群眾紀(jì)律、外事紀(jì)律、保密紀(jì)律等。各種紀(jì)律相互聯(lián)系,構(gòu)成一個黨的紀(jì)律體系。遵守黨的紀(jì)律,就是要遵守黨在各個方面的規(guī)定,自覺在黨紀(jì)的范圍內(nèi)活動,尤其要遵守黨的政治紀(jì)律。十八大以來,習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明黨紀(jì)問題,尤其強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)明政治紀(jì)律,他指出:“嚴(yán)明黨的紀(jì)律,首要的就是嚴(yán)明政治紀(jì)律?！盵3]30“遵守黨的政治紀(jì)律,最核心的,就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]31只有全黨自覺遵守黨的紀(jì)律,黨才能團(tuán)結(jié)一致,為黨的奮斗目標(biāo)共同努力。從國法的角度看,黨的職責(zé)雖然是領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法,但也必須在法律范圍內(nèi)活動,不得凌駕于法律之上,而黨的各級組織和黨員干部都要自覺遵守法律,以法律為準(zhǔn)繩,做遵守法律的模范。只有把黨紀(jì)和國法統(tǒng)一起來,把落實中央政策轉(zhuǎn)化為遵守法律和政策的自覺行動,黨的路線、方針、政策的落實才能獲得持久有效的保障。

3.5 示范帶動機(jī)制

榜樣的力量是無窮的,典型帶動一直是黨的一個重要工作方法,在中央重大政策落實上也要繼承這一有效的方法。在這一示范帶動機(jī)制的建設(shè)上,要特別強(qiáng)調(diào)如下幾個方面的“帶動”:一是中央機(jī)關(guān)帶動。中央機(jī)關(guān)是執(zhí)行中央重大決策的重要部門,擔(dān)負(fù)制定政策和法律法規(guī)、進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé),如果中央機(jī)關(guān)對中央決策理解到位,政策轉(zhuǎn)化及時,措施有力,自覺遵守,就能極大促進(jìn)中央重大決策的落實,反之如果過分考慮部門利益,推諉扯皮,中央決策就會成為鏡中月、水中花;二是領(lǐng)導(dǎo)干部帶動。領(lǐng)導(dǎo)干部的帶動最主要的是“一把手”的帶動,各地方和單位的黨政“一把手”是落實中央決策的“風(fēng)向標(biāo)”,他們對中央決策真學(xué)真懂真落實會起到示范帶動作用,使中央決策的落實暢通無阻;三是黨員帶動。黨員是人民群眾中的先進(jìn)分子,理應(yīng)通過發(fā)揮先鋒模范作用帶動人民群眾去理解支持和落實中央決策,發(fā)揮中央決策的最大威力,使人民群眾真正受益。

3.6 檢查督促機(jī)制

檢查督促是落實中央決策的重要步驟,也是做好一切工作必要的程序設(shè)計。在黨和國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置中,紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)較好地履行了這一職能。紀(jì)檢監(jiān)察部門以合署辦公的形式對黨委和政府機(jī)構(gòu)落實中央政策和黨紀(jì)國法情況進(jìn)行檢查督促,方法豐富多樣,既有開展黨紀(jì)國法教育,也有查辦大案要案,還有組成巡視組進(jìn)行一般和專項巡視等。目前紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)在反腐敗方面成績突出,尤其是近年來陸續(xù)查處了一批大案要案,落實了中央關(guān)于反對腐敗的重大部署。但是,在落實上級政策的效能監(jiān)察方面,紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)還需要進(jìn)一步分析問題,查找原因,總結(jié)經(jīng)驗,切實解決好少數(shù)部門落實上級政策不力的問題。與此同時,還要探索更有效的落實中央重大決策的機(jī)制,其中中辦國辦聯(lián)合派出督查組對黨中央國務(wù)院重大決策貫徹落實情況開展督查也是一個有效的舉措。發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的功能,輔之以多種具有權(quán)威性的臨時專項督查組督導(dǎo)中央重大決策的落實情況,同時以創(chuàng)新的精神探索多種有效渠道,從而構(gòu)建有力保障中央重大決策落實的相關(guān)機(jī)制,是當(dāng)前檢查督促機(jī)制建設(shè)要實現(xiàn)的主要目標(biāo)。

3.7 社會壓力機(jī)制

少數(shù)機(jī)構(gòu)、少數(shù)人的力量終究是有限的,只有把人民群眾動員起來,形成普遍的社會共識和廣泛的社會輿論,才能使落實中央重大決策成為自覺行動。要構(gòu)建這樣的機(jī)制,首先,要使人民群眾充分了解中央重大決策,通過廣泛的宣傳、鮮明的對比讓群眾了解新政策可能帶來的好處、引發(fā)的變化,從而激發(fā)其積極性;其次,要推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)公開,讓人民群眾對各級黨委政府落實中央重大決策的進(jìn)展情況有充分的了解,從而起到督促的作用;最后,要賦予人民群眾對不良作風(fēng)、不作為干部的彈劾罷免權(quán),對有的機(jī)關(guān)、部門存在的對中央重大決策推諉扯皮、對人民利益漠不關(guān)心、對人民訴求置若罔聞的現(xiàn)象,要根據(jù)多數(shù)群眾的意愿,按照法定程序撤換有關(guān)責(zé)任人,或者督促其限期改正。此外,還要注重發(fā)揮社會調(diào)查機(jī)構(gòu)的作用,對各行業(yè)、部門存在的落實中央決策不力的情形進(jìn)行民意調(diào)查,對突出者進(jìn)行嚴(yán)肅整治,從而為落實中央重大決策培育優(yōu)良的社會環(huán)境。

4 完善黨的重大決策實施的保障機(jī)制需要注意的問題

構(gòu)建完備的黨的重大決策實施的保障機(jī)制是一個長期的任務(wù),這一機(jī)制的構(gòu)建既要立足現(xiàn)實,又要著眼長遠(yuǎn),既要繼承已有的成功做法,又要考慮創(chuàng)新和長期管用。

4.1 進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政都是黨落實自身重大決策、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基本方式。而黨對人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)方式則涉及黨的執(zhí)政方式。兩者是緊密聯(lián)系在一起的,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式包含黨的執(zhí)政方式,并且決定黨的執(zhí)政方式;黨的執(zhí)政方式是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重心,是執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)方式的最重要體現(xiàn)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),也就是說,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政治引導(dǎo)、思想教育、組織紀(jì)律等方式來實現(xiàn)的,以政治統(tǒng)一、思想一致、組織有力為目標(biāo)。但是,必須看到,黨的領(lǐng)導(dǎo)至少在落實中央重大決策層面遇到了挑戰(zhàn),目前,對中央決策持保留意見者有之,置疑者有之,陽奉陰違者亦有之,這就需要我們在認(rèn)識上求大同存小異,在行動上既注重黨紀(jì)國法的約束,又要承認(rèn)灰色地帶的存在,從而把更多的人團(tuán)結(jié)在黨的周圍。

改進(jìn)執(zhí)政方式同樣十分迫切。在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出,按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。加強(qiáng)和改進(jìn)黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體及各類群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo),支持他們依照法律和章程獨立自主地開展工作,充分發(fā)揮他們聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用。其中,如何發(fā)揮黨委對同級政府的領(lǐng)導(dǎo)核心作用至關(guān)重要,因為各級政府是落實中央決策的直接部門,而黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)只能是按照職能分工通過黨組把黨的重大決策轉(zhuǎn)化為政府政策和法律規(guī)章,發(fā)揮黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)與模范帶動作用來實現(xiàn),不能進(jìn)行具體的干預(yù)。面對少數(shù)政府機(jī)構(gòu)和工作人員存在的對中央決策的選擇性落實甚至不作為現(xiàn)象,黨如何及時有效地作出反應(yīng),加以制止,這正是對黨的執(zhí)政方式的巨大考驗。

4.2 健全完善重大決策實施的效力體系

黨的重大決策是一個體系,從形式上,包括一系列相關(guān)的政策與法規(guī);從層級上,它由中央和地方的相關(guān)政策法規(guī)所組成;從效力上,它在不同層面發(fā)揮指導(dǎo)性作用和約束力。效力體系是一個法律概念,是指不同法律有自身固有的效力層次,不同法律的效力層次相互協(xié)調(diào)和聯(lián)系便構(gòu)成法律效力多層次性的結(jié)構(gòu)體系。比如,在我國法律效力體系中,首先是憲法具有最高法律效力,其次是全國人民代表大會制定的基本法律,再次是全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律,最后才是國務(wù)院制定的行政法規(guī)。只有法律效力體系明確、結(jié)構(gòu)合理,才能明確法律意義上的上位法和下位法,也才能明確在效力上誰應(yīng)該服從誰。

中央重大決策在黨內(nèi)法規(guī)中會得到體現(xiàn),根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七類,這七類黨內(nèi)法規(guī)代表了其基本內(nèi)容、適用范圍和效力等級,對于黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行和遵守具有重要意義。對于融入黨內(nèi)法規(guī)的中央重大決策,應(yīng)該按照其效力層級分別加以貫徹執(zhí)行,不可混淆層級,更不可以下位法來否定上位法。在政府層面也是如此,要按照法律政策的層級來實施,從而保證法律政策體系的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。但是,在中央重大決策向國家政策法律轉(zhuǎn)化與執(zhí)行的過程中,由于時常發(fā)生黨的決策與國家政策法律、不同政策與法律規(guī)章在層級效力上的轉(zhuǎn)換,從而導(dǎo)致效力上的混亂,或者至少是當(dāng)事人理解上的歧義,因此造成有法難依或法律授權(quán)不清的情形,從而導(dǎo)致對中央決策理解和執(zhí)行上的阻礙。對此,應(yīng)該梳理中央重大決策需要轉(zhuǎn)化的國家政策法律的類型及效力層級,理順關(guān)系,促進(jìn)執(zhí)行的合理銜接與順暢有序。

4.3 加強(qiáng)黨對政府、公檢法、社會團(tuán)體等的領(lǐng)導(dǎo)

人大、政府、政協(xié)、公檢法、社會團(tuán)體等都是落實中央重大政策的重要部門,而且它們與群眾的聯(lián)系更密切,影響更直接。近年來,由于少數(shù)立法的偏頗、個別出現(xiàn)的司法不公案件、政策執(zhí)行中的粗暴生硬等導(dǎo)致了大量的社會矛盾,引發(fā)了諸多社會問題,導(dǎo)致人民群眾對中央重大決策的誤解懷疑,嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。因此,加強(qiáng)黨對人大、政府、政協(xié)、公檢法、社會團(tuán)體等的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)務(wù)之急。如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)在這些部門的黨組建設(shè)無疑是一個重要選擇。

2015年6月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》(下文簡稱《條例》)做了有益的嘗試,這一《條例》重申,在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組,是我們黨從國情出發(fā)創(chuàng)造的一項重要制度,是確保黨的理論和路線、方針、政策得到貫徹落實的重要途徑,體現(xiàn)了黨獨特的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。在革命、建設(shè)、改革各個歷史時期,黨組制度都發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前,協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,必須牢牢堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),把黨的建設(shè)放在更加突出的位置,進(jìn)一步完善黨組制度,提高黨組工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平。由于《條例》要求在縣級以上人大常委會、政府及其工作部門、政協(xié)、法院、檢察院和工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體一般都應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組,因而把縣級以上各級各類黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體納入了黨委領(lǐng)導(dǎo)對象,黨組只是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,并必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。可以說,黨組是落實中央重大決策、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要機(jī)構(gòu),在當(dāng)前形勢下加強(qiáng)黨組建設(shè),保證黨對政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo),對于切實改正這些部門存在的弊端具有極其重要的意義。

4.4 堅持民主化、法治化的基本方向

黨內(nèi)民主是黨的生命,對人民民主具有示范帶動作用,要以黨內(nèi)民主促進(jìn)人民民主的發(fā)展。而且《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào),全面推進(jìn)依法治國,總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家。即,在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此確定了政黨和國家治理的一個基本方向,即民主化和法治化。要落實中央重大決策,也必須沿著這樣的方向逐步完善體制和機(jī)制,發(fā)揮民主和法治的保障作用。

在民主化問題上,需要在決策制定和執(zhí)行中更多地聽取人民群眾的意見和建議,尊重他們的意愿,讓他們在多個環(huán)節(jié)更多地參與,并接受他們對落實情況的評判。只有使中央重大決策真正來自群眾、服務(wù)群眾,才能具有強(qiáng)大的生命力,才能得到不折不扣的執(zhí)行。在法治化問題上,要樹立法治思維,遵循程序理念,嚴(yán)格按法律辦事,尤其要排除領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部個人對法律的干預(yù),使法律真正成為有利于人民群眾根本利益的公正的法律,在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的最高層次上實現(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合。

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