風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論視域下公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力探析

王玉華　梁朵朵

摘 要：德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，防范社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)重要議題。風(fēng)險(xiǎn)是不是現(xiàn)實(shí)的危機(jī)，但人類社會(huì)如果不改變社會(huì)發(fā)展模式和進(jìn)程，潛在的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更多地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危機(jī)。為了完善政治治理，政府應(yīng)建立長(zhǎng)效的危機(jī)決策機(jī)制，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，化解社會(huì)危機(jī)。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為政府決策的關(guān)鍵角色，其危機(jī)決策能力的高低直接影響著政府危機(jī)管理的效果。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角探討公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的具有極其重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) 公共行政領(lǐng)導(dǎo)者 危機(jī)決策

中圖分類號(hào)：F062.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）08-048-03

德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，防范主要由人類社會(huì)自身造成的風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)重要議題。當(dāng)然，我們不能簡(jiǎn)單地把未然狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)等同于已然狀態(tài)的危機(jī)，但是，正如烏爾里希·貝克所指出的，“我們正在討論和爭(zhēng)論的雖然‘不是現(xiàn)狀，但如果我們不改變進(jìn)程卻‘可能發(fā)生?！泵鎸?duì)隨時(shí)可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，我們必須重視現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中所面臨日益增多的復(fù)雜因素，因?yàn)槟呐缕渲幸粋€(gè)微小的因素也能把潛在的風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)的危機(jī)，給社會(huì)帶來(lái)巨大的損失。我們應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為警示，防患于未然，積極完善我國(guó)政府危機(jī)管理。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為政府決策的首要責(zé)任人，是預(yù)見(jiàn)并及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)的關(guān)鍵角色，而且，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制轉(zhuǎn)化為危機(jī)的時(shí)候，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力又直接影響危機(jī)管理的效果。從現(xiàn)實(shí)情況上看，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，受體制機(jī)制等各種因素的影響，各種矛盾聚集，社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，社會(huì)危機(jī)現(xiàn)象頻繁發(fā)生，對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為人們認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)的核心概念，風(fēng)險(xiǎn)代替物質(zhì)匱乏，成為當(dāng)今時(shí)代的主要煩惱。風(fēng)險(xiǎn)是有威脅的未來(lái)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)進(jìn)步的陰暗面會(huì)越來(lái)越支配社會(huì)和政治。與傳統(tǒng)社會(huì)的自然風(fēng)險(xiǎn)不同，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更多的是由人為制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，如工業(yè)的自我維護(hù)以及對(duì)自然的毀滅性的破壞帶來(lái)的社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)研究，貝克非常注重對(duì)核輻射、生物工程學(xué)或者溫室效應(yīng)、技術(shù)應(yīng)用等所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的研究，他試圖從社會(huì)整體上把握環(huán)境危機(jī)及其對(duì)西方工業(yè)社會(huì)的影響，他認(rèn)為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是一種社會(huì)威脅，同時(shí)威脅著所有的社會(huì)階層，環(huán)境危機(jī)是工業(yè)社會(huì)的制度危機(jī)。為了抵御風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建了完備的制度和技術(shù)系統(tǒng)，但也產(chǎn)生了新的更多風(fēng)險(xiǎn)，比如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)具有隱秘性和高技術(shù)性的特點(diǎn)，它們是現(xiàn)代性的必然產(chǎn)物。當(dāng)人們的基本需求得到相對(duì)滿足的時(shí)候，當(dāng)我們的社會(huì)需要更高的生活質(zhì)量的時(shí)候，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)就成為我們時(shí)代的中心政治議題。要解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就必須對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行積極的反思并尋求變革。貝克同時(shí)認(rèn)為，要解決這些風(fēng)險(xiǎn)需要專門的知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)就是關(guān)于是知識(shí)、專門技術(shù)和非專門技術(shù)的政治學(xué)，在風(fēng)險(xiǎn)討論中，知識(shí)和專家的地位提升到了政治地位。

當(dāng)前我國(guó)正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、政治發(fā)展的矛盾聚集階段，是社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，而這些潛在社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)往往又很容易轉(zhuǎn)化為各種現(xiàn)實(shí)社會(huì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中利益糾結(jié)，社會(huì)發(fā)展中的突發(fā)安全事件，政治發(fā)展中腐敗問(wèn)題，以及大規(guī)模霧霾的蔓延，環(huán)境污染事件的頻發(fā)等都是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的重要表征，雖然我們還不能武斷中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，但是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理具有重要的啟示意義。我們應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要特征，提前布局，建立我國(guó)公共危機(jī)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，以期能迅速化解風(fēng)險(xiǎn)，防范危機(jī)。在公共危機(jī)管理中，處于政府決策核心位置的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力對(duì)政府的危機(jī)管理效果有著至關(guān)重要的影響，故而，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論視角探討公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力是極為必要的。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)凸顯了公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的不足

作為新時(shí)期的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，它既是社會(huì)管理的主體，也是進(jìn)行各種危機(jī)處理的關(guān)鍵人物，其一言一行，一舉一動(dòng)，關(guān)系著危機(jī)局勢(shì)的發(fā)展變化。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)處理能力，也就是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在危機(jī)情境中的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制、決策等能力的綜合體現(xiàn)，是其有效化解危機(jī)的根本前提和基礎(chǔ)。而面對(duì)隨時(shí)可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的不足日益凸顯。

1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的預(yù)見(jiàn)能力不足。政府承擔(dān)著社會(huì)管理的重任，政府的決策質(zhì)量的高低對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，而作為政府決策核心要素的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見(jiàn)能力則左右著政府決策質(zhì)量的高低。而現(xiàn)階段一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在做出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策過(guò)程沒(méi)有充分意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，對(duì)決策在未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見(jiàn)能力不足。近幾年，因暴雨問(wèn)題凸顯的城市排水問(wèn)題就是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見(jiàn)能力不足的明證。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策的時(shí)候本應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，盡可能預(yù)測(cè)未來(lái)可能的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，并為此建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，充分預(yù)估未來(lái)遭遇災(zāi)難或危機(jī)后可能出現(xiàn)的瓶頸，在人力所及的范圍內(nèi)盡可能消除導(dǎo)致災(zāi)難的各種潛在因素。而由于制度和領(lǐng)導(dǎo)者自身能力的限制，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)和可能的危機(jī)預(yù)估不足的現(xiàn)象還比較普遍。

2.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的辨別能力差。對(duì)于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)之初有效的控制和消弭危機(jī)往往比挽回和處理危機(jī)更加重要。然而從當(dāng)前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)中，我們不難發(fā)現(xiàn)部分公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不具備對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的辨識(shí)能力，不能在危機(jī)爆發(fā)初期，就準(zhǔn)確判斷危機(jī)的性質(zhì)，預(yù)見(jiàn)危機(jī)爆發(fā)的危害，從而對(duì)癥下藥，將危機(jī)化解在尚未造成危害之時(shí)。如松花江污染事件就凸顯了地方公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)識(shí)別能力的欠缺。endprint

3.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息搜索能力比較弱。赫伯特·西蒙曾指出：“在危機(jī)狀態(tài)下：決策者事實(shí)上并不具備相關(guān)決策狀況的所有信息；決策者處理信息的能力有限；決策者在有了相關(guān)決策狀況的簡(jiǎn)單印象后就行動(dòng)；決策者對(duì)的選擇行為受所得信息的實(shí)質(zhì)和先后順序的影響。”從中不難看出，針對(duì)信息收集，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息搜集能力不足主要表現(xiàn)為以下三方面：首先決策者處理信息的能力有限，即公共行政領(lǐng)導(dǎo)者面對(duì)情報(bào)部門收集來(lái)的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息，難以分辨出信息的真?zhèn)?、主次，不能透過(guò)信息的表層現(xiàn)象對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的本質(zhì)有深層次的認(rèn)識(shí)，從而引起判斷失誤，決策不力。其次，信息掌握不全面，當(dāng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者面對(duì)不完全的信息時(shí)，難免不會(huì)影響到公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力的發(fā)揮，做出偏頗錯(cuò)誤的決定。最后，信息搜集不及時(shí)，例如2008年南方低溫冬雨災(zāi)害，由于我國(guó)氣象局的天氣預(yù)報(bào)系統(tǒng)具有滯后性，不能及時(shí)而準(zhǔn)確地預(yù)計(jì)未來(lái)一周之后的天氣狀況，各交通部門之間互通信息不夠等，導(dǎo)致公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不能及時(shí)獲取相關(guān)信息，無(wú)法估測(cè)到可能出現(xiàn)的情況。

4.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決斷能力不足。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危機(jī)時(shí)，危機(jī)決策是對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決斷能力的重要考驗(yàn)，然而，許多領(lǐng)導(dǎo)者在危機(jī)決斷時(shí)，果敢不足、優(yōu)柔有余。尤其在面對(duì)一些新問(wèn)題新情況時(shí)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者往往失去判斷力，不能靈活地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境當(dāng)機(jī)立斷做出最有效的決策。

5.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策執(zhí)行能力差。有些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者雖然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)有了清醒的認(rèn)識(shí)，當(dāng)機(jī)立斷做出了合理的決策，但是在危機(jī)決策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，限于主客觀條件，正確的決策沒(méi)有執(zhí)行到位，致使危機(jī)決策沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大損失。

6.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)事件的追蹤決策能力欠缺。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和潛在性，往往突然爆發(fā)釀成危機(jī)事件，而且其后續(xù)發(fā)展也具有極大的不確定性，危機(jī)決策是往往是在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下做出的緊急決策，有的時(shí)候是完善的、不合理的，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)危機(jī)事件密切關(guān)注，及時(shí)調(diào)整政策，進(jìn)行追蹤決策。而有些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)忽視了對(duì)危機(jī)事件的追蹤決策，導(dǎo)致危機(jī)事件不斷蔓延，造成了更大的損失。

三、造成公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力不足的原因

1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)淡薄。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)是他們進(jìn)行公共危機(jī)決策的基礎(chǔ)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該預(yù)見(jiàn)潛在或現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)的征兆，并在爆發(fā)之初，預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)，估測(cè)危機(jī)帶來(lái)的后果，提前制定有力的預(yù)防措施，以控制危機(jī)的影響范圍?，F(xiàn)實(shí)中，由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)決策意識(shí)淡薄，而致使危機(jī)事件擴(kuò)大化的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)薄弱不僅會(huì)使危機(jī)擴(kuò)大化而且會(huì)引發(fā)新的危機(jī)。面對(duì)危機(jī)爆發(fā)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者承受著心理和時(shí)間上的雙重壓力，他們不能在復(fù)雜的危機(jī)面前果斷決策，從而延誤危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。

2.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)有待提高。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)的高與低直接影響著他們決策能力的強(qiáng)弱。危機(jī)決策制定的特殊性，要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者具備較高的自身素質(zhì)，使其能在短時(shí)間內(nèi)做出適合危機(jī)事件處理的決策。這里我們將從以下三方面來(lái)分析公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)：首先，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者心理素質(zhì)不過(guò)硬。危機(jī)決策是對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者心理、能力、知識(shí)水平等方面的多重考驗(yàn)，“在危機(jī)發(fā)生中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者往往要承受巨大的心理壓力，在公共危機(jī)管理中，心理承受能力的強(qiáng)弱是決定公共危機(jī)管理中發(fā)揮本身能力的重要依據(jù)。”就當(dāng)前的一些危機(jī)事件，我們不難看出有的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者由于自身危機(jī)處理知識(shí)不足、心理素質(zhì)過(guò)差，導(dǎo)致在危機(jī)突發(fā)之時(shí)，無(wú)法做出正確的危機(jī)決策，致使危機(jī)轉(zhuǎn)化為災(zāi)難。更有甚者，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者因?yàn)閼峙嘛L(fēng)險(xiǎn)，在危機(jī)決策的關(guān)鍵時(shí)期，畏手畏腳，最終錯(cuò)失危機(jī)處理的良機(jī)，給社會(huì)帶來(lái)巨大損失。

其次，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。責(zé)任重于泰山，責(zé)任意識(shí)是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者成功進(jìn)行危機(jī)決策的關(guān)鍵要素之一。所謂的領(lǐng)導(dǎo)，就是在享受特權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)起更大的責(zé)任，在風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)來(lái)臨時(shí)，有勇氣站出來(lái)，單獨(dú)扛起壓力。在危機(jī)處理中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在責(zé)任意識(shí)的驅(qū)使下，將自己的職、權(quán)、責(zé)聯(lián)系起來(lái)，立足于社會(huì)民眾的利益，履行自身的職責(zé)和使命。

現(xiàn)實(shí)中很多危機(jī)事件是可以在初發(fā)期就加以控制，但是由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者或?qū)Υ嬖诘陌踩[患麻木不仁，或?qū)ξC(jī)的爆發(fā)心存僥幸，或?qū)撛诘奈C(jī)敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致危機(jī)事件不斷發(fā)生。

最后，知識(shí)水平有限。變化多端的危機(jī)事件要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不斷學(xué)習(xí)，不僅要具有管理學(xué)、心理學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)，還要掌握危機(jī)決策相關(guān)的知識(shí)。但是一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者由于缺乏危機(jī)意識(shí)或者極少接觸類似危機(jī)事件，危機(jī)決策學(xué)習(xí)的意識(shí)不足，危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)缺乏。另外我國(guó)缺乏對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策技能的專業(yè)培訓(xùn)等制度，造成公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策知識(shí)不足。

3.危機(jī)決策的信息搜集系統(tǒng)不健全。無(wú)調(diào)查無(wú)發(fā)言權(quán)。信息不僅是一種重要的決策資源，更是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的依據(jù)。缺乏充足的信息資源，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策就容易出現(xiàn)偏差或錯(cuò)誤。就我國(guó)而言，信息搜集系統(tǒng)存在以下缺陷：其一，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)信息系統(tǒng)的技術(shù)設(shè)備較為落后，人員素質(zhì)不高，造成信息系統(tǒng)的搜集力度不大，我國(guó)的電子政務(wù)、數(shù)據(jù)庫(kù)資源共享平臺(tái)等的建設(shè)都處于初級(jí)階段，信息的搜集一直沿用傳統(tǒng)的方式，同時(shí)信息系統(tǒng)的工作人員素質(zhì)有待提高，這就造成我國(guó)信息資源不足，難以支撐公共危機(jī)事件的處理。其二，我國(guó)官辦的信息機(jī)構(gòu)，除國(guó)家安全部門外，均實(shí)行分級(jí)管理制。在這種管理方式下，信息機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性大打折扣，當(dāng)信息搜集的工作觸及政府或者某些領(lǐng)官員私人利益時(shí)，政府的自利性和官員的私利性便會(huì)凸顯，一旦缺乏監(jiān)管，政府和公共行政領(lǐng)導(dǎo)者極有可能對(duì)信息搜集進(jìn)行人為干涉，甚至不惜利用手中的權(quán)力對(duì)信息進(jìn)行偽造、篡改，因而信息的真實(shí)性得不到保證。endprint

4.決策的輔助機(jī)構(gòu)作用不突出。決策輔助機(jī)構(gòu)是指由專家組成的輔助公共行政領(lǐng)導(dǎo)者決策的智囊團(tuán)，它主要負(fù)責(zé)信息的搜集、處理、分析，方案的制定等工作，在公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策中發(fā)揮參謀咨詢的作用。事實(shí)上決策者在利用專家智囊團(tuán)時(shí)存在一定的誤區(qū)和問(wèn)題，具體為：一方面就公共行政領(lǐng)導(dǎo)者而言，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)智囊團(tuán)的作用認(rèn)識(shí)不足，或者過(guò)分依賴，將所有的工作全部交予智囊團(tuán)，對(duì)其提出的方案全盤接受，將智囊團(tuán)的作用過(guò)度擴(kuò)大；或者咨詢意識(shí)不強(qiáng)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者過(guò)分自信，誤將智囊團(tuán)當(dāng)做秘書機(jī)構(gòu)，弱化其真正作用的發(fā)揮。另一方面就智囊團(tuán)本身而言，智囊團(tuán)的專業(yè)素質(zhì)有待提高，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)研究人員的知識(shí)水平，實(shí)際的工作能力較低。智囊團(tuán)成員結(jié)構(gòu)有待改善，研究人員的年齡、氣質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等結(jié)構(gòu)不合理，部分研究人員還擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，沒(méi)有足夠的時(shí)間從事政策研究分析。而且，作為智囊團(tuán)中的專家學(xué)者在輔助政府決策的過(guò)程中應(yīng)樹(shù)立高度的社會(huì)責(zé)任感。

5.危機(jī)決策的法制環(huán)境不健全。法律是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證公平正義的基本準(zhǔn)則，任何人的行為都不能逾越法律。處于非常態(tài)下的危機(jī)決策行為，需要法律為其提供正當(dāng)性和合法性，然而現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)危機(jī)管理的相關(guān)法律法規(guī)體系存在著很大的不足，具體說(shuō)來(lái)分為：其一，由于對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者行使危機(jī)決策權(quán)力的過(guò)程缺乏切實(shí)有效的監(jiān)管，使得領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策權(quán)力的運(yùn)用出現(xiàn)濫用或者缺失的現(xiàn)象。為了能快速解決危機(jī)事件，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為危機(jī)決策的首要負(fù)責(zé)人，會(huì)在危機(jī)決策中迅速集聚權(quán)力，決策程序相對(duì)簡(jiǎn)化，以便能夠在最短的時(shí)間內(nèi)作出決策。這一過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策極易侵害公民的利益。此外，部分領(lǐng)導(dǎo)者因怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)責(zé)任，而在危機(jī)決策的關(guān)鍵時(shí)刻，放棄決策權(quán)力，不履行自身的職責(zé)義務(wù)，導(dǎo)致危機(jī)發(fā)展為災(zāi)難。

其次，現(xiàn)有的危機(jī)管理方面的法律體系存在很大的不足。部分現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠，無(wú)論多么有威懾力的法律，如果不能得到落實(shí)，那么只能是一紙空談。此外，部分法律法規(guī)太過(guò)分散、老舊，需要及時(shí)補(bǔ)充更新，以適應(yīng)復(fù)雜的危機(jī)管理工作。

四、提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的建議

1.增強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)前都會(huì)有征兆，可是由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)淡薄，在危機(jī)初露端倪之時(shí)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，采取相應(yīng)措施，致使危機(jī)釀成大禍，帶來(lái)很多不必要的損失。這就要求進(jìn)行危機(jī)決策的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，有較強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)。一方面公共行政領(lǐng)導(dǎo)者樹(shù)立“居安思?！薄ⅰ耙磺惺虑槎加锌赡馨l(fā)生”的思想，在日常工作中，關(guān)注久積社會(huì)問(wèn)題的變化，留心各類信息的傳播，培養(yǎng)自身的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)識(shí)別能力，將危機(jī)決策納入日常決策中。另一方面，平時(shí)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要注意危機(jī)決策資源的積累，其中主要包括人財(cái)物等有形資源和信息、智慧、經(jīng)驗(yàn)等無(wú)形資產(chǎn)，這樣有利于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的做出。

2.提高公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。首先，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的心理素質(zhì)。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為危機(jī)第一決策人，必須具備處驚不變、大膽果敢的心理品質(zhì)。面對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者具有很強(qiáng)的克制力，壓制內(nèi)心的恐懼和焦慮，以沉穩(wěn)冷靜的方式，快速有序地應(yīng)對(duì)危機(jī)。同時(shí)，面對(duì)非常規(guī)的危機(jī)決策，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要果敢善斷，能準(zhǔn)確地判斷危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)，迅速獲取相關(guān)信息，并從眾多的備選方案中，準(zhǔn)確地挑選出最佳的決策方案。

其次，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)。在危機(jī)決策中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要勇于承擔(dān)責(zé)任，積極履行職責(zé)，危難時(shí)刻不退縮，以國(guó)家和人民的利益為重，想方設(shè)法化解公共危機(jī)。然而，從有限理性的角度出發(fā)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為一個(gè)社會(huì)人，在危機(jī)關(guān)頭的自利思想會(huì)影響其決策的正確性。因而，在公務(wù)員常規(guī)培訓(xùn)中，要積極開(kāi)展思想教育，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)處理過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)于玩忽職守、不履行職責(zé)的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者加以懲處，達(dá)到以儆效尤的目的。最后，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的知識(shí)水平。一方面要加強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)教育，即組織公共行政領(lǐng)導(dǎo)者定期進(jìn)行必要的危機(jī)決策知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的知識(shí)儲(chǔ)備，加深公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)決策的認(rèn)識(shí)，避免公共行政領(lǐng)導(dǎo)者因知識(shí)的缺乏而束手無(wú)策。另一方面進(jìn)行必要的危機(jī)演練，即進(jìn)行公共危機(jī)模擬訓(xùn)練，展現(xiàn)危機(jī)爆發(fā)的情景，這種方式既豐富了公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的經(jīng)驗(yàn)，又有利于領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的提升。

3.完善信息系統(tǒng)，提高信息獲取能力。由于客觀條件的限制，日常決策中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不可能搜集到所有的信息，尤其在情況緊急的危機(jī)關(guān)頭，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者更加不可能獲取足夠的信息用以決策。因此，在危機(jī)決策中，利用有限的條件盡可能多的搜集與危機(jī)相關(guān)的信息，就顯得及其重要。一方面要利用新型的科技手段，提高信息搜集工作的質(zhì)和量，一改原來(lái)不科學(xué)的搜集方式利用互聯(lián)網(wǎng)、大眾傳媒等傳播速度快時(shí)效性強(qiáng)的信息傳播渠道，獲取更充足的信息資源。另一方面，改變?cè)械男畔C(jī)構(gòu)的管理體制，變分級(jí)式管理為縱向條式管理，建立一個(gè)直接隸屬于中央及地方各級(jí)政府的信息系統(tǒng)，廣泛搜集各種社會(huì)信息。

4.發(fā)揮決策輔助機(jī)構(gòu)的作用。從公共行政領(lǐng)導(dǎo)者方面而言，要徹底改變對(duì)智囊團(tuán)作用的認(rèn)識(shí)，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和紛繁多出的危機(jī)事件，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要積極利用好智囊團(tuán)的優(yōu)勢(shì)，在決策制定中真正發(fā)揮智囊團(tuán)的參謀咨詢作用，這就要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，重新定義智囊團(tuán)在危機(jī)決策中的輔助作用，促使其發(fā)揮最大的價(jià)值。從智囊團(tuán)自身來(lái)講，國(guó)家要從硬件和軟件上支持專家智囊團(tuán)的發(fā)展，軟件方面完善智囊團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)，老壯青三者結(jié)合，提升研究人員的素質(zhì)，同時(shí)發(fā)展和吸納復(fù)合型、綜合性的人才；硬件方面，扶持非政府智囊團(tuán)，為他們提供資金援助。

5.健全危機(jī)決策的法制環(huán)境。健全的法制環(huán)境是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者形勢(shì)危急決策權(quán)力的外在保障條件。為此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策權(quán)力使用的監(jiān)督，健全和完善公務(wù)員引咎辭職和行政問(wèn)責(zé)等制度，將危機(jī)決策與領(lǐng)導(dǎo)者自身利益聯(lián)系到一起，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的責(zé)任感，確保決策權(quán)力用于為人民謀利益。同時(shí)，加強(qiáng)危機(jī)管理方面的立法，進(jìn)一步完善危機(jī)管理相關(guān)法律系統(tǒng)，為領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策提供合理性和合法性，讓領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策權(quán)力的行使有法可依、有法必依、違法必究。

[基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，DL11BC02]

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040；王玉華，東北林業(yè)大學(xué)講師，華南師范大學(xué)在讀博士，主要研究方向政治哲學(xué)、生態(tài)政治）

（責(zé)編：賈偉）endprint