PPP模式視野下公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型

PPP模式視野下公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型*項(xiàng)目名稱:2015年度研究生學(xué)術(shù)研究及社會(huì)調(diào)研項(xiàng)目——《PPP模式視野下公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型》。

劉愛萍

華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042

摘要:在我國的實(shí)踐中，PPP模式更多是應(yīng)用在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如高架、鐵路、公路及城市軌道交通的建設(shè)，但PPP模式在公益類事業(yè)領(lǐng)域相對(duì)來說沒有得到有效地利用，如何在公益類事業(yè)單位中以PPP模式引進(jìn)民間資本是本文探討的主題。論文通過對(duì)公益類事業(yè)單位現(xiàn)狀及PPP模式理論的分析，論證運(yùn)用PPP模式促進(jìn)公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型之契合，分析了二者結(jié)合的障礙并給出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞:PPP模式;公益類事業(yè)單位;民間資本

中圖分類號(hào):D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡介:劉愛萍(1992－)，女，漢族，江西鷹潭人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，研究生，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，研究方向:金融法。

自十八屆三中全會(huì)提出“要通過改革讓社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”以來，PPP模式已受到社會(huì)廣泛關(guān)注。目前，在我國的實(shí)踐中PPP模式更多是應(yīng)用在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如高架、鐵路、公路及城市軌道交通的建設(shè)，但PPP模式在公益類事業(yè)領(lǐng)域相對(duì)來說沒有得到有效地利用。從世界范圍來看，PPP模式還被很多國家和地區(qū)廣泛應(yīng)用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障房建設(shè)及社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，并取得了豐碩的成果。我國公益類事業(yè)單位分布在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、科技等各個(gè)領(lǐng)域，但是目前公益類事業(yè)單位面臨著資源不足、效率不高，分配不公等急需解決的問題。PPP模式的重要性日益增加，已經(jīng)提到國家治理能力現(xiàn)代化、市場發(fā)揮決定性作用，建立現(xiàn)代財(cái)政制度等機(jī)制變革的高度。①

一、公益類事業(yè)單位的現(xiàn)狀分析

事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事監(jiān)獄、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。②2011年3月下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政管理職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三種類型。指導(dǎo)意見明確提出了新的一輪事業(yè)單位改革的基本路徑和總體目標(biāo)，其中，從該意見中可以看出公益類事業(yè)單位是本輪事業(yè)單位改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

目前我國公益類事業(yè)單位的發(fā)展實(shí)踐中也暴露了很多問題，首先，公益類事業(yè)單位出現(xiàn)行政化傾向，高度依賴政府資源，機(jī)構(gòu)內(nèi)部官僚主義嚴(yán)重，公益服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行效率低下;其次，不少公益類事業(yè)單位偏離公益導(dǎo)向，變相追求利潤最大化，在追逐小群體利益的同時(shí)，損害了社會(huì)整體利益;最后，由于籌資渠道單一等原因，公益服務(wù)資源和提供能力明顯不足?！翱床‰y”、“看病貴”和“天價(jià)擇校費(fèi)”等都是備受社會(huì)詬病的問題，也是公益定位虛化和公益服務(wù)能力不足的集中體現(xiàn)③。

二、新公共管理理論: PPP模式與公益類事業(yè)轉(zhuǎn)型之契合

(一)新公共管理理論下PPP模式之興起

20世紀(jì)七八十年代，新公共管理思想興起，鼓勵(lì)政府權(quán)力下放，將公共服務(wù)的購買與提供職能相分離以產(chǎn)出或工作表現(xiàn)為基礎(chǔ)來對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估;將公共服務(wù)外包給私營部門;將公共服務(wù)私有化。④在此理論的背景下，引入私人部門的市場力量改善社會(huì)治理模式、提高政府對(duì)公共事務(wù)管理的績效，重視激勵(lì)、競爭和考核機(jī)制;甚至可將政府事務(wù)向市場私人部門外包，政府通過向市場購買物品和服務(wù)來履行其公共服務(wù)的職能。

新公共管理理論的出現(xiàn)為PPP模式的興起和發(fā)展提供了理論上的支持。20世紀(jì)末，英國正處于新公共管理理論思潮當(dāng)中。在此理論的指導(dǎo)下，英國在必須改善龐雜、低效的國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系之時(shí)，采取緊縮的貨幣政策和減少公共支出、減少政府債務(wù)的“雙減”財(cái)政政策。進(jìn)行民營化改革引進(jìn)私人資本是減少公共支出的必然結(jié)果，私人部門也因此開始逐步參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供之中。這種更多依靠私人組織，更少依靠政府的供給方式，提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的輸出質(zhì)量和供給效率，在此后的幾十年間波及到全球。PPP模式反映了政府在公共管理理念和社會(huì)治理模式下的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了政府職能市場化和政府決策的民主化。

(二) PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢

公私合作伙伴關(guān)系(Public－Private－Partnership)，起源于英國，繼而在美國、加拿大等西方國家得到廣泛的響應(yīng)，通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)(主要是公用性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))而通過正式的協(xié)議建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系，其中公共部門與私人部門互相取長補(bǔ)短，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。⑤與傳統(tǒng)的提供公共服務(wù)的方式相比，PPP模式不僅可以民不公共資金的不足，提高服務(wù)水平，有效降低成本，合理分配風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢;⑥還有著優(yōu)化政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能的作用。在政府的大力推動(dòng)下，在全社會(huì)展開了PPP模式的探討和試點(diǎn)工作，PPP正日益成為我國公共產(chǎn)品供給的新模式和新機(jī)制。

(三) PPP模式與公益類事業(yè)轉(zhuǎn)型之契合

從世界范圍來看，PPP模式還被很多國家和地區(qū)廣泛應(yīng)用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障房建設(shè)及社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，并取得了豐碩的成果。澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)

設(shè)施及發(fā)展公益事業(yè)中處于世界領(lǐng)先地位。如墨爾本皇家兒童醫(yī)院、維多利亞監(jiān)獄建設(shè)與管理都是PPP項(xiàng)目的成功案例。以維多利亞監(jiān)獄為例，由私人部門承接設(shè)計(jì)、施工并經(jīng)營，私人部門按照政府部門的要求建造并管理監(jiān)獄，政府對(duì)私人部門付費(fèi)和進(jìn)行監(jiān)管。⑦我國當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)在于不斷推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化給中國的公益事業(yè)領(lǐng)域提供有效的公共物品和服務(wù)提出了巨大挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，不僅可以應(yīng)對(duì)困難，還有利于促使國家治理能力的現(xiàn)代化。

私人部門具有盈利的天性，利用其商業(yè)敏感促進(jìn)社會(huì)投資者與公共部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面控制，避免公共部門不計(jì)成本的經(jīng)營方式。同時(shí)引入私人資本適度競爭，建立有效的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制，提高公益類事業(yè)單位經(jīng)營管理效率和服務(wù)水平。在另一方面，通過建立社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制、科學(xué)而及時(shí)的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于公益產(chǎn)品和公益服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，這樣就能夠很好地保障和增強(qiáng)公益類事業(yè)單位的公益性。此外，PPP模式的應(yīng)用不僅是因?yàn)槠涫且环N融資模式，更是一種管理模式。管理是指同別人一起，或通過別人使活動(dòng)完成得更有效的過程。⑧從未來發(fā)展來看，如果公私部門間的利益能夠得以科學(xué)、合理地協(xié)調(diào)，PPP模式必是一種能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)、政府與企業(yè)“多贏”的模式。制度既是參與人持續(xù)不斷的戰(zhàn)略互動(dòng)的產(chǎn)物，同時(shí)又要穩(wěn)定地獨(dú)立于個(gè)體參與者的行動(dòng)選擇。⑨

三、PPP模式推動(dòng)公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的障礙及相關(guān)建議

(一) PPP模式在我國發(fā)展過程中的障礙

PPP模式在我國經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，經(jīng)歷試點(diǎn)階段，推廣階段，整頓階段以及全面開放階段的四個(gè)階段，全國各地，尤其是以上海、深圳、廣州、南京、成都等為代表的城市明顯加快了私有資本進(jìn)入的步伐，取得了顯著的成績。但是成績的背后，也同樣存在著很多問題，首先政府角色尚未得到明確定位，重引資輕競爭觀念仍然根深蒂固，政府壟斷性角色難以有效轉(zhuǎn)變，主管公私合作制的機(jī)構(gòu)也尚未建立;其次政府監(jiān)管體系建設(shè)相對(duì)滯后，缺乏專門的監(jiān)管法規(guī)，監(jiān)管權(quán)利配置也存在不當(dāng);再次公眾權(quán)益經(jīng)常會(huì)在政府與代理企業(yè)的博弈中受到損害;最后相關(guān)法律法規(guī)存在缺位與錯(cuò)位。

(二)公益類事業(yè)單位引入PPP模式的相關(guān)建議

1．明確公私產(chǎn)權(quán)

澳大利亞作為PPP模式運(yùn)用的領(lǐng)先者，在公私產(chǎn)權(quán)界定問題上也是有值得借鑒之處，如墨爾本皇家兒童醫(yī)院，州政府與私人投資者在開始時(shí)即談好條件，新醫(yī)院建好運(yùn)行后，將原址的就醫(yī)院交由私人投資者自行改造利用，如建超市或旅館等，所得收入歸私人投資者所有，涉及稅收項(xiàng)目將享受一定的優(yōu)惠，但是最終這塊土地及所有不動(dòng)產(chǎn)仍歸政府所有。⑩我國一些已經(jīng)采用PPP模式進(jìn)行改革的公益類事業(yè)單位中，產(chǎn)權(quán)不明確是重要問題。

2．保護(hù)投資者利益

提供公共服務(wù)始終要以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，私人投資者在PPP模式中的投資收益非常有限，所以為發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢和作用，必須對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入給予激勵(lì)。首先，給予PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠。政府自身作為使用者付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼，不征或免征流轉(zhuǎn)稅，對(duì)于政府作為使用者付費(fèi)的部分，可以考慮產(chǎn)品和服務(wù)的市場化程度另行做出安排，企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策可以有針對(duì)性的放寬等。?其次，完善PPP模式的融資結(jié)構(gòu)，為社會(huì)資本提供更多直接融資的機(jī)會(huì);完善政府擔(dān)保制度，控制政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)借助政府信用幫助項(xiàng)目融資。最后，完善社會(huì)資本的退出機(jī)制，建立約定退出機(jī)制;給予社會(huì)在本在政府嚴(yán)重違約情況下更多的退出方式選擇，保障社會(huì)資本在被迫退出時(shí)的補(bǔ)償。

3．統(tǒng)一法律規(guī)范

響應(yīng)十八屆三中全會(huì)政府對(duì)公私合作制的號(hào)召，2014年，以財(cái)政部為主導(dǎo)發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理法(征求意見稿)》，該管理辦法以特別法的形式設(shè)定了公私合作的相關(guān)規(guī)范。2015年4月正式出臺(tái)的是以發(fā)改委為首的六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以行政規(guī)章的形式規(guī)范PPP模式，相比于特別法其在效力上大打折扣。目前，PPP模式法律規(guī)范位階都比較低，并且有些部門規(guī)章之間的規(guī)定還相互沖突，給投資者依法投資帶來了困擾。未來針對(duì)PPP模式的立法要明確各種不同PPP模式的法律要求，明確PPP項(xiàng)目的適用范圍，政府審批的權(quán)限、流程和管理程序，企業(yè)的核心權(quán)利與義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛解決機(jī)制，財(cái)政規(guī)制和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等。政府與社會(huì)資本合作法案，作為統(tǒng)籌各方關(guān)系的工具，政府與社會(huì)資本天平兩端的支點(diǎn)，是政府與社會(huì)資本合作制度建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著PPP項(xiàng)目在我國發(fā)展，在總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需要制定統(tǒng)一的法律，確保PPP項(xiàng)目在未來運(yùn)營的二三十年內(nèi)各參與方利益的實(shí)現(xiàn)。

［注釋］

①莊序瑩，鄢璐．純公益項(xiàng)目共計(jì)的PPP模式研究［J］．行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2015(3)．

②＜事業(yè)單位登記管理暫行條例＞，國務(wù)院第252、411號(hào)令．

③徐曉新，張秀蘭，余曉敏．公益類事業(yè)單位改革:來自社會(huì)企業(yè)的啟示［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(5)．

④耶斯考比．公共部門與私營企業(yè)合作模式:政策與融資原則［M］．楊欣欣譯．北京:中華國社會(huì)科學(xué)出版社，2012:36．

⑤湛中樂，劉書燃．PPP協(xié)議中的法律問題探析［J］．法學(xué)，2007(3)．

⑥李延均．公共服務(wù)領(lǐng)悟公私合作關(guān)系的契約治理［J］．理論導(dǎo)刊，2010 (1)．

⑦調(diào)研組:莫小龍，王長斌，楊光，李穎，楊曉杰，劉英志．澳大利亞發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．環(huán)球財(cái)經(jīng)，2013．06．

⑧斯蒂芬·羅賓斯．管理學(xué)［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2002．5．

⑨青木昌彥．沿著均衡點(diǎn)演進(jìn)的制度變遷［A］．克勞德·梅納爾．制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的透視［C］．劉剛，馮建等譯．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003:25．

⑩調(diào)研組:莫小龍，王長斌，楊光，李穎，楊曉杰，劉英志．澳大利亞發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．環(huán)球財(cái)經(jīng)，2013．06．

?曹莉娜，丁鐵成．PPP項(xiàng)目稅收管理初探［J］．財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2015(4)．