從單一到多元：政府績(jī)效評(píng)估主體體系的合理構(gòu)建

李丹陽(yáng)

南開大學(xué)，天津　300071

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從單一到多元：政府績(jī)效評(píng)估主體體系的合理構(gòu)建

李丹陽(yáng)

南開大學(xué)，天津300071

摘要：隨著“服務(wù)型政府”的提出和發(fā)展，績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的不竭動(dòng)力，是促進(jìn)政府公共服務(wù)水平提高的重要手段。然而政府在績(jī)效評(píng)估存在的主體單一問(wèn)題，制約了績(jī)效評(píng)估作用的發(fā)揮，使得構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估多元主體體系成為必須。因此，本文從中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在分析政府單一主體績(jī)效評(píng)估的不足的基礎(chǔ)上，從政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求角度，提出權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體三位一體的多元體系對(duì)改進(jìn)中政府績(jī)效評(píng)估實(shí)效和改善政府工作的實(shí)踐邏輯。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效；績(jī)效評(píng)估；評(píng)估失效；多元主體

2012年后，根據(jù)十八大報(bào)告關(guān)于“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”的要求，作為衡量政府工作效率和實(shí)績(jī)的重要方式和手段，績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?lái)源，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)管理和創(chuàng)新行政管理的重要手段，在全國(guó)范圍內(nèi)得到廣泛的應(yīng)用和發(fā)展。然而縱觀中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐歷程，評(píng)估效果不佳和評(píng)估反饋缺失等問(wèn)題在各地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中頻現(xiàn)，使得績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的激勵(lì)作用無(wú)法充分發(fā)揮，其重要原因在于評(píng)估主體單一局限于行政體系內(nèi)部。而政府績(jī)效評(píng)估主體選擇，直接關(guān)系到評(píng)估方法設(shè)定、指標(biāo)體系建立和評(píng)估客體選擇等問(wèn)題，關(guān)系到整個(gè)績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，對(duì)績(jī)效評(píng)估最終效果起到莫大影響。從這一層面講，構(gòu)建多元的評(píng)估主體體系，理所應(yīng)當(dāng)成為政府創(chuàng)新行政管理的重要選擇。

一、主體單一化：政府績(jī)效評(píng)估失效的重要原因

從理論上講，政府績(jī)效評(píng)估主體可分為內(nèi)部和外部?jī)刹糠?。?nèi)部評(píng)估主體主要是指被評(píng)估的政府本身，主要是政府行政體系內(nèi)部各個(gè)層級(jí)的政府組織。外部評(píng)估主體范圍則較廣，包含地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)，社會(huì)媒體，社會(huì)組織，公眾等。然而從實(shí)踐來(lái)看，由于行政主導(dǎo)理念根深蒂固、公民社會(huì)發(fā)展不健全等原因，各類資源在橫向上向行政體系內(nèi)部集中，在縱向上向行政體系上級(jí)集中，外部主體參與政府績(jī)效評(píng)估的能力和條件有限，造成政府，尤其是較高層級(jí)的政府，壟斷了政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，使得政府憑借這種高度集中的權(quán)力和資源，實(shí)現(xiàn)了自身在績(jī)效評(píng)估中的超然權(quán)威地位，成為政府績(jī)效評(píng)估惟一的主體角色構(gòu)成，致使整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估主體體系呈現(xiàn)單一性的特征。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，政府績(jī)效評(píng)估是組織的利益相關(guān)者收集的政府績(jī)效信息，并據(jù)此做出價(jià)值判斷的過(guò)程，而當(dāng)前中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體單一化，將政府各類利益相關(guān)者排除在外，顯然是不合理的，其缺陷主要有以下幾點(diǎn)：

(一)致使評(píng)估過(guò)程封閉，評(píng)估結(jié)果合法性受質(zhì)疑

由于評(píng)估主體決定了績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)選定、指標(biāo)設(shè)置、客體選擇、數(shù)據(jù)分析和結(jié)果反饋等績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，以政府為單一評(píng)估主體的政府績(jī)效評(píng)估，實(shí)際上使績(jī)效評(píng)估成為行政體系內(nèi)部“自導(dǎo)自演的把戲”，政府既是規(guī)則制定者，又是執(zhí)行者，績(jī)效評(píng)估從發(fā)起，到指標(biāo)設(shè)置，再到數(shù)據(jù)采集和分析，結(jié)果報(bào)告，全部由政府本身完成，評(píng)估過(guò)程封閉，無(wú)法被政府之外的其他主體和客體接觸和了解，這一方面加劇政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督缺失，直接弱化了政府績(jī)效評(píng)估的效用，降低了評(píng)估的合法性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估結(jié)果飽受社會(huì)質(zhì)疑。

(二)削弱績(jī)效評(píng)估專業(yè)性

政府作為績(jī)效評(píng)估的單一主體，還體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置部分。從20世紀(jì)90年代地方政府績(jī)效評(píng)估興起之后，中國(guó)政府部門開發(fā)了大量的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，如由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)發(fā)布的《農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)》及《全國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展指數(shù)》，中央文明辦和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市調(diào)查司制定的《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系試行》等。然而，相較于專門從事績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究的組織而言，政府在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置方面存在不專業(yè)、技術(shù)性不強(qiáng)的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，無(wú)論是《農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)》，還是《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系試行》，更多的是一種導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，而非完整而詳細(xì)的政府績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)。雖然2003年以后，隨著中央政府“構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的提出和推進(jìn)，中國(guó)各地方政府開始尋求與高校研究機(jī)構(gòu)合作，嘗試開發(fā)更具專業(yè)性的指標(biāo)體系，但由于這些高校研究機(jī)構(gòu)始終沒(méi)有明確的地方政府績(jī)效評(píng)估主體地位，其開發(fā)進(jìn)程緩慢，成果不顯著。指標(biāo)體系的不完善，造成地方政府績(jī)效評(píng)估在指標(biāo)框架設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)采集等方面都存在不專業(yè)的問(wèn)題。

(三)績(jī)效信息采集不完全，致使評(píng)估結(jié)果存在偏差

政府績(jī)效評(píng)估的主要目標(biāo)在于通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)政府不斷提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量，從而提高公眾對(duì)政府的滿意度，進(jìn)而提高政府合法性，因此績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)應(yīng)該來(lái)源于公眾。而在以政府為單一主體的政府績(jī)效評(píng)估主體體系構(gòu)建下，政府既是評(píng)估數(shù)據(jù)的收集者，又是數(shù)據(jù)的提供者，公眾對(duì)政府的意見(jiàn)很可能被扭曲、修改，甚至是忽視。這就造成績(jī)效信息不完全，不能真實(shí)反映民意，造成評(píng)估結(jié)果偏差。

以政府為單一評(píng)估主體，嚴(yán)重地扭曲了中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程，使得績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的作用很難發(fā)揮出來(lái)，評(píng)估效用和效率都難以與預(yù)期目標(biāo)保持一致。因此，建立多元化的政府績(jī)效評(píng)估主體體系，已經(jīng)成為提高政府績(jī)效評(píng)估水平，實(shí)現(xiàn)政府有效管理的關(guān)鍵所在。

二、多元主體構(gòu)建：政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求

政府績(jī)效評(píng)估必須由多個(gè)主體共同完成，從根本上講，是由政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求決定的。

從內(nèi)生角度講，政府績(jī)效評(píng)估一般具備三個(gè)基本屬性，即評(píng)估的技術(shù)性、信息性和權(quán)力性。所謂技術(shù)性，是指績(jī)效評(píng)估過(guò)程本身需要一定的專業(yè)技術(shù)和知識(shí)；而信息性，是指績(jī)效評(píng)估僅依賴于所采集到的績(jī)效信息；所謂權(quán)力性，是指由于政府是公權(quán)力的集中體，對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估，就是對(duì)高度集中的政治和行政權(quán)力的績(jī)效評(píng)估，因而需要評(píng)估主體具備相當(dāng)?shù)臋?quán)力和權(quán)威。

從權(quán)力性來(lái)講，對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估，實(shí)際上最有權(quán)威的評(píng)估主體就是政府本身，尤其在中國(guó)，政治權(quán)力和行政權(quán)力高度集中于政府部門，因此對(duì)政府部門的績(jī)效評(píng)估的主體體系中必須包含政府本身。

從技術(shù)性來(lái)講，顯然具備專業(yè)評(píng)估知識(shí)和技術(shù)的組織是最佳的主體選擇。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，技術(shù)主體往往是獨(dú)立于政府的第三方組織，這類組織以績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效信息有效收集處理等問(wèn)題為研究對(duì)象，以盈利或非盈利方式向其他社會(huì)組織提供績(jī)效評(píng)估的技術(shù)支持。

從信息性來(lái)講，為保障信息的完整性和真實(shí)性，以360度績(jī)效評(píng)估方法為準(zhǔn)繩，對(duì)政府績(jī)效信息的收集，既要包含行政體系內(nèi)部對(duì)政府工作的實(shí)際過(guò)程信息的采集，又要包含政府工作服務(wù)對(duì)象——公眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)信息。其中公眾作為政府公共服務(wù)的接受者，對(duì)政府工作績(jī)效有真實(shí)感知，因而也構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要主體。

本質(zhì)而言，政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求就是其實(shí)現(xiàn)的必需條件，只有同時(shí)具備這些條件，才能保證績(jī)效評(píng)估工作順利開展。就此而言，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有作用，其首要在于構(gòu)建包含權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體三方的多元主體體系。

三、多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)：改善政府績(jī)效評(píng)估實(shí)效的邏輯

由權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體共同構(gòu)建的多元評(píng)估主體體系，可以最大限度的將政府工作的利益相關(guān)者納入績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，保障政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際效用，更好地促進(jìn)政府改善工作實(shí)效，提高公眾滿意度和政府合法性。這是因?yàn)橄噍^于單一主體，多元主體的績(jī)效評(píng)估有以下三點(diǎn)相對(duì)優(yōu)勢(shì)：

(一)實(shí)現(xiàn)了更開放的評(píng)估過(guò)程，減輕了地方政府的行政壓力

評(píng)估主體的多元化，實(shí)際上是將政府績(jī)效評(píng)估的具體工作，交給其他的主體去做，避免了政府在評(píng)估過(guò)程中的“自導(dǎo)自演”，這一方面減少了政府的工作量，政府工作壓力的實(shí)質(zhì)性減輕，另一方面也使得評(píng)估過(guò)程不再是政府內(nèi)部的“暗箱操作”、道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為，減弱了公共服務(wù)對(duì)象對(duì)政府的質(zhì)疑，從而維護(hù)了政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的權(quán)威性和合法性，減輕了政府官員在心理方面的壓力。

(二)實(shí)現(xiàn)了更專業(yè)的評(píng)估指標(biāo)設(shè)置，保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性極高的工作，要求評(píng)估人員具備極高的政治、法學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)量政治學(xué)等方面的技術(shù)條件和專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，而多數(shù)政府及其官員，都不具備這樣的技術(shù)和知識(shí)條件。多元化的主體構(gòu)建中，則可以通過(guò)將專業(yè)性的評(píng)估組織納入主體體系中，讓更專業(yè)的人員去構(gòu)建指標(biāo)和收集評(píng)估信息，從而實(shí)現(xiàn)整體政府績(jī)效評(píng)估的專業(yè)化和科學(xué)性，進(jìn)而為地方政府未來(lái)的工作改進(jìn)，提供最科學(xué)合理的意見(jiàn)和建議。

(三)實(shí)現(xiàn)了更廣泛的信息收集，保障績(jī)效評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和完整性

顯然，單一主體下，地方政府績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)自于政府內(nèi)部，而中國(guó)目前的國(guó)情下，政府內(nèi)部上下級(jí)之間有著強(qiáng)有力的資源傳道鏈條，如此采集的評(píng)估數(shù)據(jù)，其真實(shí)性難以保證。而通過(guò)主體多元化設(shè)置，實(shí)現(xiàn)外部評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估的相互配合，使更多的利益相關(guān)者可以為地方政府績(jī)效評(píng)估提供數(shù)據(jù)，從不同角度關(guān)注政府工作和公共服務(wù)的實(shí)際效果，從而最大限度地保證了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和完整性。

上述三個(gè)優(yōu)勢(shì)同時(shí)發(fā)揮，可以彌補(bǔ)當(dāng)前中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際缺陷，有利于科學(xué)合理地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用。為保障上述三個(gè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，需要多元主體之間保持基礎(chǔ)性聯(lián)系和相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系。所謂基礎(chǔ)性聯(lián)系，是指三個(gè)主體之間必須以“利益相關(guān)者”為基礎(chǔ)，在政府績(jī)效方面有一定的聯(lián)系，從而保證三者主體地位平等。所謂相對(duì)獨(dú)立，是指三個(gè)主體在制度性聯(lián)系的基礎(chǔ)上，在具體的績(jī)效評(píng)估工作細(xì)節(jié)方面互不干涉。在此基礎(chǔ)上，政府績(jī)效評(píng)估流程將呈現(xiàn)一種自發(fā)循環(huán)和有效反饋的完整鏈條：政府或權(quán)力主體確定績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)意向后，權(quán)力主體授權(quán)技術(shù)主體進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的具體權(quán)限，技術(shù)主體根據(jù)評(píng)估目標(biāo)確定信息主體范圍，并由權(quán)力主體賦予被確定的信息主體績(jī)效信息供給的義務(wù)，由技術(shù)主體獨(dú)立開展信息搜集、分析、評(píng)估和反饋工作，權(quán)力主體接到技術(shù)主體的評(píng)估反饋，根據(jù)反饋結(jié)果推進(jìn)政府工作改進(jìn)，信息主體則對(duì)政府工作改進(jìn)狀況與其供給信息的匹配度進(jìn)行監(jiān)督，在匹配度不高的情況下要求權(quán)力主體進(jìn)行再次評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估的不斷循環(huán)，保證了三個(gè)主體的相互制衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的權(quán)力主體掌控、技術(shù)主體支撐和信息主體監(jiān)督分化型共建，持續(xù)推進(jìn)政府工作的改進(jìn)。

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作者簡(jiǎn)介：李丹陽(yáng)(1991-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，南開大學(xué)行政管理碩士在讀，研究方向：行政管理。

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)15-0288-02