國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況分析

■ 郭冬艷/王永生

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況分析

■ 郭冬艷/王永生

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置有三種典型模式：集體土地所有權(quán)和使用權(quán)收歸國(guó)家所有、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體土地權(quán)屬關(guān)系不變。權(quán)屬處置過程中存在的突出問題：強(qiáng)征和“以租代征”，補(bǔ)償不到位；強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，不合法征用，流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)相矛盾等問題。建議：(1)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力；(2)尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；(3)完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益；(4)跟蹤調(diào)研，開展試點(diǎn)探索，完善頂層設(shè)計(jì)。

國(guó)家公園；集體土地；權(quán)屬處置

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“建設(shè)國(guó)家公園體制”，各地紛紛積極響應(yīng)：湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國(guó)家公園；湖南省提出要把張家界國(guó)家森林公園建設(shè)成一流國(guó)家公園；西藏自治區(qū)爭(zhēng)取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯(cuò)、瑪旁雍措湖納入國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)范圍。國(guó)家公園1的建設(shè)符合生態(tài)環(huán)境與旅游消費(fèi)達(dá)到共存的國(guó)際慣例，是一種實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與開發(fā)利用雙贏的先進(jìn)方式。但不可忽視的是，我國(guó)大部分國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)內(nèi)還存在社區(qū)，部分生態(tài)旅游區(qū)處于集體土地之上，有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題，這種“人多地少”的約束形成景區(qū)和社區(qū)混雜現(xiàn)實(shí)，使得我們必須考慮到國(guó)家公園建設(shè)過程中集體土地權(quán)屬處置問題。這一問題引起很多爭(zhēng)議，比如杭州西溪國(guó)家濕地公園強(qiáng)征土地，重慶市租用土地建設(shè)國(guó)家公園等，需要進(jìn)一步研究，探索完善國(guó)家公園使用集體土地的政策。

1 國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置模式

各地在國(guó)家公園建設(shè)中對(duì)于集體土地權(quán)屬的處置有三種典型模式，包括所有權(quán)改變、所有權(quán)不變使用權(quán)改變、所有權(quán)與使用權(quán)均不變。此外，也存在上述兩種或者三種模式混合的情況。

1.1 集體土地所有權(quán)和使用權(quán)收歸國(guó)家所有

為建設(shè)國(guó)家公園需要，將集體土地征收為國(guó)有土地，相應(yīng)的所有權(quán)和使用權(quán)由國(guó)家所有。這種模式主要發(fā)生在國(guó)家公園的核心區(qū)與緩沖區(qū)，實(shí)驗(yàn)區(qū)很少。

2012年12月湖南省公布《岳麓山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》，其中第十條規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護(hù)。按照規(guī)劃的要求，征收核心景區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法做好補(bǔ)償安置工作。2008年，杭州西溪國(guó)家濕地公園建設(shè)征收22.79萬m2集體所有土地，分三期建設(shè)濕地公園，現(xiàn)已投入使用。

1.2 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

流轉(zhuǎn)模式不改變土地的所有權(quán)關(guān)系，但是通過征用、租賃和抵押等方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)之間的集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1995年，國(guó)家土地管理局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》，其中第十二條規(guī)定，新建、擴(kuò)建自然保護(hù)區(qū)或者劃定自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，需要征用集體所有土地或者劃撥國(guó)有土地的，依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。2014年3月，遼源市人民政府發(fā)布了《遼源國(guó)家礦山濕地公園農(nóng)村集體土地利用辦法》，其中第五條規(guī)定，濕地公園建設(shè)利用農(nóng)村集體土地可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股或其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。

1.3 集體土地權(quán)屬關(guān)系不變

公園內(nèi)的集體土地權(quán)屬關(guān)系不變，包含土地所有權(quán)和使用權(quán)兩方面，但土地使用受到公園規(guī)劃限制。

2006年3月，寧夏回族自治區(qū)出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)六盤山、賀蘭山、羅山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》，其中第十四條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地可以由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂社區(qū)共建協(xié)議，按照自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定進(jìn)行管理。2011年10月浙江衢州市出臺(tái)的《浙江衢州烏溪江國(guó)家濕地公園保護(hù)管理暫行辦法》第五條規(guī)定，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬關(guān)系維持不變，農(nóng)村集體土地未經(jīng)合法征收，不得改變?yōu)閲?guó)有，農(nóng)民享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。2014年4月，安徽省公布《黃山風(fēng)景區(qū)名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，其中第五條規(guī)定，屬集體所有和林業(yè)單位管理的土地、林木等，在管委會(huì)的指導(dǎo)下，由其所有人或者承包人負(fù)責(zé)管理、保護(hù)。

2 存在的一些突出問題

2.1 土地征收中存在的問題

土地征收過程中的強(qiáng)征、以租代征、補(bǔ)償不到位問題：強(qiáng)征集體土地，凸顯現(xiàn)行制度缺陷；補(bǔ)償不到位，土地征收補(bǔ)償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。

以杭州西溪國(guó)家濕地公園強(qiáng)征集體土地為例。首先，違反農(nóng)民意愿，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便；其次，由于建設(shè)公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在；再者，采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來進(jìn)行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農(nóng)民則認(rèn)為貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國(guó)家公園為例：首先，違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定；其次，干擾正常的建設(shè)用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護(hù)，向農(nóng)民許諾的補(bǔ)償可能落空。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、不合法征用等問題：強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違反自愿原則，不利于社會(huì)穩(wěn)定；由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，導(dǎo)致土地定價(jià)偏低，不利于提高農(nóng)民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規(guī)定。

以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來以下幾方面的負(fù)面效應(yīng)：首先，以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常生活，引發(fā)社會(huì)問題；其次，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，在價(jià)格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。

2.3 土地權(quán)屬不變時(shí)存在的問題

權(quán)屬不變情況下，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)相矛盾：作為以生態(tài)保護(hù)為目的的國(guó)家公園，其管理?xiàng)l例、辦法均有相應(yīng)的措施來進(jìn)行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下，農(nóng)民對(duì)自己所擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其用途不符合公園規(guī)劃時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護(hù)生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點(diǎn)，是國(guó)家公園建設(shè)中需要進(jìn)一步思索的問題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例，當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，結(jié)合龍虎山的實(shí)際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級(jí)審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)以及保證金制度，切實(shí)平衡了兩方面的需求。

3 建議

建設(shè)國(guó)家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿有機(jī)地結(jié)合起來。本文就上述三方面的問題對(duì)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。

3.1 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力

國(guó)家公園建設(shè)涉及國(guó)土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國(guó)家部委以及各級(jí)地方政府，審批建設(shè)過程時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重，需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。在前期集體土地處置時(shí)，由地方政府和國(guó)土部門主控，按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國(guó)家公園管理委員會(huì)負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)管。

3.2 尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與，尊重農(nóng)民話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，將土地征收限制在國(guó)家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主動(dòng)提供工作等措施，讓失地農(nóng)民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。

3.3 完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益

在國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確定合理的土地價(jià)格，調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí)，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在生態(tài)保護(hù)的前提下，積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營(yíng)獲利的需求，制定專門的實(shí)施辦法，平衡利益關(guān)系。

3.4 跟蹤調(diào)研，開展試點(diǎn)探索，完善頂層設(shè)計(jì)

各地在國(guó)家公園建設(shè)中針對(duì)如何合理利用集體土地進(jìn)行許多有益的探索，有待總結(jié)、提升。省級(jí)層面上，以云南省為典型，建成普達(dá)措、梅里雪山等八個(gè)國(guó)家公園，初步建立了國(guó)家公園管理體制；從點(diǎn)上看，通過土地流轉(zhuǎn)建設(shè)國(guó)家公園成為新熱點(diǎn)，以成都和重慶為典型。然而，總體而言，國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)還處于探索起步階段，針對(duì)集體土地如何處置問題，需要試點(diǎn)探索，條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而上。試點(diǎn)地區(qū)可以選擇條件較好的云南、福建、浙江等省，通過試點(diǎn)再總結(jié)、出臺(tái)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置相關(guān)辦法。

4 結(jié)語

國(guó)家公園由政府主導(dǎo)并具有靈活性，始終堅(jiān)持以自然資源保護(hù)和適度旅游開發(fā)為雙重任務(wù)，是資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏的有效模式。只有科學(xué)、合理合法地處置好土地問題，才能更有力地推進(jìn)國(guó)家公園的建設(shè)，因此需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)，多策并行。

[1]劉朝旭,雷國(guó)平．重慶地票制度施行中存在的問題與對(duì)策[J]．西部論壇．2011(1)：32-36．

[2]沈慶仲．西雙版納熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)的探討[J]．林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2011(2)：124-127．

[3]王剛．我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度的缺陷與完善[J]．科技致富向?qū)?2014(3)：128．

[4]張洪波．麗江老君山國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研[J]．云南社會(huì)科學(xué),2013(3)：96-99．

[5]王光軍．集體土地“以租代征”問題與對(duì)策研究[D]．南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2013．

[6]劉康,劉洪濱．國(guó)家海濱公園開發(fā)與保護(hù)的平衡—以威海國(guó)家海濱公園規(guī)劃為例[J]．海洋開發(fā)與管理,2006(4)：97-103．

Analysis on the Disposition of Collective Land Ownership in the Construction of National Park

GUO Dongyan, WANG Yongsheng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Firstly, this paper introduces the three typical patterns concerning the disposition of collective land ownership. These include: collective land ownership and use right are nationally owned; rural collective land circulation; and collective land ownership remains the same. Secondly, this paper points out the problems that we face in the ownership disposition process. These are: land expropriation under coercion, land-renting instead of expropriating, and unreasonable compensation, forced transfer, illegal requisition, low transfer pricing, and the contradiction between ecological protection and farmers’ autonomy in management. On account of this, this paper proposes that departmental interaction must be strengthened with a view to form the joint effort. At the same time, we need to respect the wishes of farmers, rein the scope of land requisition and increase compensation standards. On this basis, we should improve the flow of the market mechanism, balance ecological protection and farmers' interests, implement follow-up investigation and pilot exploration, and improve the top design.

the national park; collective land; the ownership disposal

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0021-03

2015-01-16；

2015-02-13

2014國(guó)土資源部軟科學(xué)研究項(xiàng)目：國(guó)土資源領(lǐng)域前沿動(dòng)態(tài)熱點(diǎn)問題跟蹤（201435）

郭冬艷（1989-），女，山東省臨沂市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，管理學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

1 國(guó)家公園：是指國(guó)家為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。它既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的旅游景區(qū)。各部委乃至各地方均提過“國(guó)家公園”這一概念，本文是指國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家考古遺址公園等公園的總稱。

2 相關(guān)法律解釋是指2005年3月4日，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部等專門針對(duì)《〈土地管理法〉實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)發(fā)出解釋意見，不得以征地為目的搞撤村建居，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對(duì)農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。