做好新常態(tài)下資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌這篇大文章

浙江省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)開發(fā)管理處 邱建平

礦產(chǎn)資源開發(fā)是一把“雙刃劍”，一方面，要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障；另一方面，又會(huì)造成生態(tài)環(huán)境破壞。新常態(tài)下，資源保護(hù)比開發(fā)重要，節(jié)流比開源重要，空間管制比資源管理重要。按照肩負(fù)“干在實(shí)處永無止境，走在前列要謀新篇”新使命的要求，當(dāng)前在礦產(chǎn)開發(fā)管理工作中，要重點(diǎn)做好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌這篇大文章，而且比過去任何時(shí)候都顯得緊迫和重要。

一、必須統(tǒng)籌空間布局、統(tǒng)籌投放時(shí)序、統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)

（一）統(tǒng)籌空間布局，主要體現(xiàn)在編制與實(shí)施礦產(chǎn)資源規(guī)劃上

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是宏觀調(diào)控的重要手段。一是嚴(yán)格實(shí)施礦產(chǎn)資源規(guī)劃。充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管依據(jù)作用，堅(jiān)持開發(fā)保護(hù)并重、保護(hù)優(yōu)先，開源節(jié)流并舉、節(jié)約優(yōu)先。只有符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃的，才能審批采礦權(quán)。調(diào)整規(guī)劃，要嚴(yán)格控制。二是嚴(yán)格執(zhí)行“三區(qū)（兩區(qū)）”管理制度。對(duì)既有甲類礦產(chǎn)，又有乙類礦產(chǎn)的縣市區(qū)，要按照“規(guī)劃開采區(qū)集聚，規(guī)劃限采區(qū)收縮，規(guī)劃禁采區(qū)關(guān)?！钡囊?，統(tǒng)籌安排礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、保護(hù)等各項(xiàng)工作，在規(guī)劃開采區(qū)，新設(shè)經(jīng)營(yíng)性建筑石料類采礦權(quán)的出讓期限一般不得低于10年，礦山的年均開采規(guī)模一般不得低于100萬噸，鼓勵(lì)礦山企業(yè)做大做強(qiáng)。現(xiàn)在浙江省砂石料采礦權(quán)平均開采規(guī)模約63萬噸，還要想辦法做大，控點(diǎn)、擴(kuò)量、做大；在規(guī)劃限采區(qū)，新設(shè)或延續(xù)的采礦權(quán)，其期限不得跨越規(guī)劃實(shí)施期；在規(guī)劃禁采區(qū)，嚴(yán)格禁止設(shè)立經(jīng)營(yíng)性采礦權(quán)。對(duì)只有乙類礦產(chǎn)的縣市區(qū)，要實(shí)行“兩區(qū)管理”，就是“規(guī)劃開采區(qū)集聚，規(guī)劃禁采區(qū)關(guān)停”，規(guī)劃禁采區(qū)的面積盡可能大，規(guī)劃開采區(qū)盡可能小。三是嚴(yán)格執(zhí)行全省采礦權(quán)總量控制政策。今年全省采礦權(quán)總數(shù)控制在1500個(gè)以內(nèi)，下達(dá)給各市的總量不得突破。現(xiàn)在有的地區(qū)，磚瓦粘土沒有固定取土點(diǎn)，還在發(fā)證，還有沒有這個(gè)必要？明年對(duì)經(jīng)營(yíng)性建筑砂石料采礦權(quán)還要研究總量壓縮、布局優(yōu)化的政策。

（二）統(tǒng)籌投放時(shí)序，主要體現(xiàn)在砂石料規(guī)劃開采區(qū)塊劃定上

國(guó)土資源部已經(jīng)明確取消采礦權(quán)設(shè)置方案審批，把采礦權(quán)設(shè)置方案納入新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃。作為浙江省來講，主要是砂石粘土開采規(guī)劃區(qū)塊的劃定問題。前不久，省廳下發(fā)了《關(guān)于市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制規(guī)程的通知》（廳函〔2015〕35號(hào)），又舉辦了培訓(xùn)班。需要再?gòu)?qiáng)調(diào)三點(diǎn)。

1.明確規(guī)劃開采區(qū)、開采規(guī)劃區(qū)塊、礦區(qū)的關(guān)系。規(guī)劃開采區(qū)，相對(duì)于規(guī)劃限采區(qū)、規(guī)劃禁采區(qū)而言，是一個(gè)規(guī)劃功能分區(qū)的概念。開采規(guī)劃區(qū)塊，是指為指導(dǎo)采礦權(quán)設(shè)置，在規(guī)劃編制階段所劃定的規(guī)劃開采空間單元。一個(gè)開采規(guī)劃區(qū)塊即為一個(gè)擬設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍（礦區(qū)），只設(shè)一個(gè)開采主體。對(duì)于交通運(yùn)輸條件較差的邊遠(yuǎn)山區(qū)，擬設(shè)置的規(guī)模與范圍較小的礦山，不單獨(dú)劃分規(guī)劃開采區(qū)，直接劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。對(duì)于擬設(shè)工程性采礦權(quán)，有條件的，盡量劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。對(duì)于規(guī)劃期內(nèi)需調(diào)整范圍或整合已設(shè)采礦權(quán)的，也應(yīng)劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。

2.重視砂石料規(guī)劃開采區(qū)的劃定工作。一是規(guī)劃開采區(qū)是長(zhǎng)期允許開采的區(qū)域。對(duì)乙類礦產(chǎn)（砂石粘土等無風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)）來說，規(guī)劃開采區(qū)是指礦產(chǎn)品有穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，已形成規(guī)模開采或具備規(guī)模開發(fā)的基礎(chǔ)；資源開發(fā)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境影響較小，或雖有影響但采后易于治理的區(qū)域。也可以說，是一個(gè)長(zhǎng)期允許開采的區(qū)域。因此，劃定乙類礦產(chǎn)規(guī)劃開采區(qū)時(shí)，要綜合考慮市場(chǎng)需求情況、資源賦存狀況、交通運(yùn)輸條件、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦地綜合利用等因素，盡可能選擇資源條件允許、環(huán)境影響小、區(qū)位較隱蔽的區(qū)域。避開國(guó)道、省道、縣道兩側(cè)可視范圍。

二是規(guī)劃開采區(qū)是規(guī)劃不能隨意調(diào)整的區(qū)域。規(guī)劃開采區(qū)一旦劃定，不得隨意調(diào)整，避免造成更多的生態(tài)環(huán)境破壞。原則上開展規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后，遇下列情況可以調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃：一是地質(zhì)勘查有重大發(fā)現(xiàn)的；二是市場(chǎng)條件、技術(shù)條件、環(huán)境條件等發(fā)生重大變化的；三是產(chǎn)業(yè)政策或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局調(diào)整的；四是相關(guān)規(guī)劃調(diào)整的；五是其他需要調(diào)整的情況。因此，在劃定乙類礦產(chǎn)規(guī)劃開采區(qū)時(shí)，必須進(jìn)行詳細(xì)的實(shí)地調(diào)查和聯(lián)合踏勘，與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行疊圖分析，多方案比對(duì)、綜合論證，廣泛征求意見，集體研究確定。

三是規(guī)劃開采區(qū)是礦山開采規(guī)?；?、集約化程度高的區(qū)域。規(guī)劃開采區(qū)要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)礦山，提高規(guī)?；⒓s化水平。實(shí)現(xiàn)規(guī)模化開采，資源利用率100%（礦山開采剝離物利用、泥砂分級(jí)回收）；破碎車間封閉，除塵設(shè)施，皮帶運(yùn)輸；廢水循環(huán)使用，不外排；礦山道路硬化、綠化；礦地綜合利用。

3.突出抓好三個(gè)環(huán)節(jié)。一是開采規(guī)劃區(qū)塊選點(diǎn)環(huán)節(jié)。在深入開展砂石粘土資源調(diào)查和市場(chǎng)需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出開采規(guī)劃區(qū)塊的初步點(diǎn)位。二是組織聯(lián)合踏勘環(huán)節(jié)。開采規(guī)劃區(qū)塊點(diǎn)位初步確定后，組織當(dāng)?shù)貒?guó)土、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、公安等涉礦部門和所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府及村（社區(qū)），開展開采規(guī)劃區(qū)塊的聯(lián)合踏勘工作，并形成聯(lián)合踏勘的書面意見。三是開展區(qū)塊范圍論證和征求意見環(huán)節(jié)。開采規(guī)劃區(qū)塊范圍初步劃定后，組織當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、公安以及礦山開采所涉及的其它相關(guān)部門和采礦、地質(zhì)類專家，開展開采規(guī)劃區(qū)塊范圍的論證工作，同時(shí)征求當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府和村（社區(qū)）及利益相關(guān)人的意見，形成區(qū)塊范圍綜合論證的同意設(shè)礦的書面意見。

（三）統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)開發(fā)的全過程

浙江省的礦產(chǎn)開發(fā)已經(jīng)經(jīng)歷了只開發(fā)、不保護(hù)（上世紀(jì)九十年代前后）到先（邊）開發(fā)、后（邊）保護(hù)（本世紀(jì)初）再到環(huán)保優(yōu)先條件下開發(fā)（2010年以來）三個(gè)階段。做好環(huán)保優(yōu)先條件下開發(fā)的礦產(chǎn)開發(fā)工作是歷史的必然選擇，是統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的必然要求。

1.嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)前置制度。凡是沒有通過環(huán)評(píng)審批的，一律不予辦理采礦登記手續(xù)，不得發(fā)放采礦許可證。

2.嚴(yán)格執(zhí)行治理方案、復(fù)墾方案審查制度。各地要嚴(yán)把《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《礦山土地復(fù)墾方案》的審查、審定關(guān)，進(jìn)一步提高方案質(zhì)量。凡是沒有編制治理方案和復(fù)墾方案的，一律不予辦理采礦登記手續(xù)，不得發(fā)放采礦許可證。各地要對(duì)已辦理采礦許可登記但未按規(guī)定編制治理方案和復(fù)墾方案的，認(rèn)真開展自查自糾，限期補(bǔ)上。

3.落實(shí)好省廳、省安監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好露天開采礦山礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦山安全設(shè)施設(shè)計(jì)方案編制審查工作的通知》（廳函〔2014〕648號(hào)）精神，執(zhí)行好開發(fā)利用與礦山安全設(shè)施設(shè)計(jì)方案的聯(lián)合編制審查制度。同時(shí)要落實(shí)好綠色礦山建設(shè)制度。按照“應(yīng)建必建”的要求，進(jìn)一步抓好綠色礦山建設(shè)工作，確保到今年底前新建綠色礦山67家，綠色礦山建成率60%以上，努力樹立一批在省內(nèi)同類礦種中起引領(lǐng)作用的綠色礦山建設(shè)標(biāo)桿?，F(xiàn)在綠色礦山建設(shè)中有三大主要問題：一是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太低；二是方案實(shí)施不力；三是監(jiān)督管理不嚴(yán)。

4.嚴(yán)格執(zhí)行治理備用金制度。要通過治理備用金制度的實(shí)施，促進(jìn)采礦權(quán)人提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，自覺落實(shí)“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”的礦山自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理責(zé)任。目前浙江省執(zhí)行的治理備用金制度，雖然提出了“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”和治理備用金不低于治理費(fèi)用的要求，但由于采礦權(quán)出讓年限較長(zhǎng)，治理備用金的收繳時(shí)間與實(shí)施治理的時(shí)間跨度較大，受物價(jià)上漲等因素的影響，在實(shí)施治理時(shí)，實(shí)際治理費(fèi)用往往高于收繳的治理備用金，礦山企業(yè)不進(jìn)行治理的情況較為普遍，新賬還在產(chǎn)生，因此，迫切需要深化礦山自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理備用金制度改革，各地要積極探索新方法、新途徑，重點(diǎn)研究解決四大問題：一是采礦權(quán)人“治理備用金不低于治理費(fèi)用”做不到，如何加強(qiáng)監(jiān)管、督促采礦權(quán)人治理的問題；二是如何解決備用金“備而不用”“繳而不治”的問題；三是如何解決備用金收繳方式與礦山開采年限、開采量脫節(jié)的問題；四是如何鼓勵(lì)實(shí)施第三方治理的問題。

二、必須做到源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管、生態(tài)嚴(yán)護(hù)

（一）源頭嚴(yán)控

在礦山選址時(shí)，要在充分考慮資源狀況以及礦山開采對(duì)生態(tài)環(huán)境影響程度最小的前提下，盡可能選擇在資源條件允許、環(huán)境影響小、區(qū)位較隱蔽的地區(qū)。從2016年1月1日起，省級(jí)以上公路、河道、鐵路兩側(cè)可視范圍內(nèi)，一律不得再新設(shè)露天開采的采礦權(quán)；在礦區(qū)范圍的劃定時(shí)，充分考慮自然地形地貌、資源合理利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上，能移平的山體就進(jìn)行整體移平，把資源開發(fā)利用、礦地綜合利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)三者有機(jī)地統(tǒng)一起來。對(duì)涉礦政策問題的處理，一要繼續(xù)堅(jiān)持執(zhí)行行之有效的聯(lián)合踏勘制度。林業(yè)等涉礦部門在聯(lián)合踏勘的表上必須簽上“同意”的意見，否則不得審批。二要明確聯(lián)合踏勘的有效期?，F(xiàn)在涉礦部門的政策多變，幾年前制定的政策現(xiàn)在可能行不通，必須重新聯(lián)合踏勘或者出具新的同意設(shè)置采礦權(quán)的意見，否則不得新設(shè)采礦權(quán)。三要繼續(xù)堅(jiān)持縣市政府牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)、涉礦部門配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)的采礦權(quán)管理的共同責(zé)任機(jī)制。沒有建立的，抓緊建立?，F(xiàn)在離開這個(gè)機(jī)制，采礦權(quán)新立就辦不了；涉礦的政策問題就處理不了；聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)管也成了一句空話。四要堅(jiān)持凈采礦權(quán)出讓。各交易中心要會(huì)同采礦權(quán)所在地的國(guó)土資源部門嚴(yán)格把關(guān)，凡是政策處理不干凈的采礦權(quán)，一律不得上市交易。

（二）過程嚴(yán)管

要把統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，貫徹節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，作為今后一個(gè)時(shí)期浙江省礦產(chǎn)開發(fā)管理工作的指導(dǎo)思想，貫穿于礦產(chǎn)開發(fā)管理工作的全過程，促進(jìn)資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。堅(jiān)持礦產(chǎn)開發(fā)的“三高”原則，即“高門檻準(zhǔn)入、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高要求監(jiān)管”。要從開采高技術(shù)、環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)、安全高系數(shù)、開發(fā)高要求等方面，在出讓公告中明確具體的開發(fā)利用要求，做到高門檻準(zhǔn)入；引導(dǎo)礦山企業(yè)通過多方案比較，優(yōu)選最科學(xué)、最環(huán)保、最高效的開采方案，采用先進(jìn)的破碎、噴淋、運(yùn)輸、降塵設(shè)備，現(xiàn)在已經(jīng)規(guī)定開采建筑石料年開采規(guī)模在100萬噸以上的，都要實(shí)行皮帶輸送，有效降低生產(chǎn)過程中的噪音、粉塵，做到高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；涉礦的環(huán)保、安監(jiān)、公安、國(guó)土資源等部門的監(jiān)管要到位，對(duì)環(huán)境敏感區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū)，更要提高監(jiān)管頻次，做到高要求監(jiān)管。

（三）生態(tài)嚴(yán)護(hù)

堅(jiān)持在環(huán)保優(yōu)先條件下的礦產(chǎn)開發(fā)，處理好資源與資源之間的關(guān)系、人與資源之間的關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)管護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。