新型小城市建設(shè)的動(dòng)因、過(guò)程與路徑選擇——基于杭州市中心鎮(zhèn)改革的思考

新型小城市建設(shè)的動(dòng)因、過(guò)程與路徑選擇——基于杭州市中心鎮(zhèn)改革的思考

□張丙宣

摘要：新型城鎮(zhèn)化肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要使命，是新時(shí)期中央和地方發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。從杭州市新型小城市建設(shè)的動(dòng)因、過(guò)程與未來(lái)可能的路徑選擇來(lái)看，地方政府以行政主導(dǎo)方式開(kāi)啟了新型城市化之路，但政績(jī)導(dǎo)向卻沒(méi)有把政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革與社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化政策為內(nèi)外因素所削弱。為此，新型城市化需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同與合作作用，創(chuàng)新城鎮(zhèn)行政管理體制和公共服務(wù)機(jī)制，使小城市履行職能和行使權(quán)力的法治化，提高辦事效率和公共服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；小城市建設(shè)；杭州市；中心鎮(zhèn)改革

收稿日期：2014-07-15

作者簡(jiǎn)介：張丙宣，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榈胤秸母?、社?huì)治理。

基金項(xiàng)目：杭州市軟科學(xué)課題研究成果(編號(hào)：20130834M03)，浙江省社科規(guī)劃“之江青年課題”研究成果(編號(hào): 14ZJQN005YB)，浙江工商大學(xué)行政管理重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)基金課題。

中圖分類號(hào)：F292文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

十八大以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化被賦予了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的使命，成為各級(jí)政府的重要工作，并隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的出臺(tái)被提高到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。然而，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)存在同質(zhì)化、盲目擴(kuò)張、公共服務(wù)水平低下等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量的提升，也制約了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。浙江省在經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)管理體制改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面一直走在全國(guó)前列。從上世紀(jì)90年代初的中心鎮(zhèn)建設(shè)到強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，再到率先把基礎(chǔ)雄厚的27個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)作為新型小城市改革試點(diǎn)，浙江積累了先行先試的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，給我們提供了眾多經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、從小城鎮(zhèn)到小城市：動(dòng)力與過(guò)程

城市化是人口、產(chǎn)業(yè)、功能等聚集的過(guò)程，是城市不斷向外擴(kuò)張和新型城鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)的過(guò)程。建國(guó)六十多年的新中國(guó)經(jīng)歷了西方三個(gè)多世紀(jì)的城市化過(guò)程：(1)1949年到1978年，為完成工業(yè)化，國(guó)家嚴(yán)格限制城市的發(fā)展，以犧牲城市化為代價(jià)，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化，城市化率從10.64%僅僅提高到17.92%。(2)改革開(kāi)放以來(lái)，城市化進(jìn)程加快，1978年到1998年，國(guó)家開(kāi)始從限制城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中小城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，到1998年城市化率達(dá)到了30.40%，中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。(3)1999年到2014年，國(guó)家放棄了限制大城市發(fā)展的政策，實(shí)施“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新政策*王小魯：《中國(guó)城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2010年第10期。，到2014年城市化率達(dá)到54.77%。雖然，近年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，但與高收入國(guó)家78%的水平相比仍有不少差距。而且，大中城市發(fā)展迅速，致使超大城市和特大城市的交通擁擠、環(huán)境污染等城市病問(wèn)題愈加嚴(yán)重。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，強(qiáng)調(diào)人本、集約、生態(tài)、文化等元素，把新型城鎮(zhèn)化提高到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。處于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革前沿的杭州市的小城市建設(shè)正是在這個(gè)背景下產(chǎn)生。

(一)小城市建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制

從小城鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)變，背后的動(dòng)力主要來(lái)源于在早期工業(yè)化基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)業(yè)集聚壓力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，以及政府經(jīng)營(yíng)城市、提高政府競(jìng)爭(zhēng)力的需要。

第一，工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚的推動(dòng)作用。杭州是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的最早發(fā)源地之一。20世紀(jì)70年代末80年代初，社隊(duì)企業(yè)起步并迅速發(fā)展壯大，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村遍地開(kāi)花，推動(dòng)了農(nóng)村的工業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。20世紀(jì)90年代中后期，產(chǎn)業(yè)集群開(kāi)始在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生了一批工業(yè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如瓜瀝鎮(zhèn)形成了化纖織造、五金機(jī)械、電器電子三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，塘棲鎮(zhèn)形成了機(jī)械制造、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等?？梢?jiàn)，農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集，為杭州新型城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和公共服務(wù)的中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，變城鄉(xiāng)二元對(duì)立為一體化，涉及到調(diào)整需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及國(guó)土資源開(kāi)發(fā)的空間結(jié)構(gòu)等等。從這個(gè)意義上講，中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚不僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、公共服務(wù)設(shè)施共建的重要支撐，更是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。

第三，地方政府經(jīng)營(yíng)城市和提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的需要。為提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力，20世紀(jì)90年代中后期，城市政府開(kāi)始經(jīng)營(yíng)城市。2005年，杭州市委書(shū)記王國(guó)平提出“將經(jīng)營(yíng)從企業(yè)層面延伸到城市層面，把城市當(dāng)作最大的國(guó)有資產(chǎn)來(lái)整體規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)，最大限度地促進(jìn)城市增值，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展”*王國(guó)平：《城市論：以杭州為例》(上冊(cè))，人民出版社2009年版，第465頁(yè)。。為此，城市政府還通過(guò)改革城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)的活力。1996年以來(lái)，杭州市通過(guò)在中心鎮(zhèn)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和新型小城市建設(shè)等改革，向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)。在某種意義上，建設(shè)新型小城市是地方政府吸引經(jīng)濟(jì)資源和市場(chǎng)要素，為在區(qū)域發(fā)展和城市競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)的需要。

(二)小城市建設(shè)的過(guò)程分析

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果。改革開(kāi)放后，浙江迅速進(jìn)入農(nóng)村工業(yè)化時(shí)代，尤其是杭州，其城鎮(zhèn)化起步較早，其城市化和新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

①中心鎮(zhèn)培育階段：2007年，杭州市有19個(gè)中心鎮(zhèn)被列入浙江省重點(diǎn)培育行列，2008年，杭州市從行政管理、財(cái)政體制、規(guī)劃、土地要素等方面向中心鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)培育力度，即“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。為進(jìn)一步增強(qiáng)中心鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，2009年，杭州市推進(jìn)了中心鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革，進(jìn)一步擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力。②小城市建設(shè)階段：2010年，杭州市制定了《“十二五”中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，提出“把人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ?、區(qū)位條件優(yōu)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代新型小城市”，市委、市政府先后制定了《關(guān)于以新型城市化為主導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于加快杭州中心鎮(zhèn)金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《杭州市中心鎮(zhèn)建設(shè)扶持資金管理辦法》等政策。2011年，杭州市出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見(jiàn)》，提出強(qiáng)化中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展功能，實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)到小城市的跨越，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。”2012年，浙江省首批27個(gè)小城市試點(diǎn)中，杭州市的瓜瀝鎮(zhèn)、塘棲鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)被列為試點(diǎn)對(duì)象。

在較早工業(yè)化形成產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上，杭州市政府通過(guò)完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，走差異化的小城市發(fā)展道路，創(chuàng)新小城市管理體制機(jī)制，提高小城市的公共服務(wù)能力。

第一，建立梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。杭州市初步構(gòu)建了“中心城市(杭州市區(qū))—中等城市(五個(gè)縣城)—小城市(中心鎮(zhèn))—特色鎮(zhèn)—中心村—特色村”梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。同時(shí)，重點(diǎn)培育和建設(shè)27個(gè)中心鎮(zhèn)，把它們建成人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的新型小城市；開(kāi)展“風(fēng)情小鎮(zhèn)”建設(shè)，培育特色鎮(zhèn)。各區(qū)縣(市)根據(jù)本地實(shí)際，形成各具特色的規(guī)劃格局。杭州市27個(gè)中心鎮(zhèn)全部完成了土地利用規(guī)劃編制，24個(gè)中心鎮(zhèn)新編和修編了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，13個(gè)中心鎮(zhèn)新編和修編了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

第二，采取多種小城市建設(shè)模式，走差異化的發(fā)展道路。杭州市根據(jù)區(qū)域發(fā)展的差異，采取三種小城市建設(shè)模式：組團(tuán)帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、縣域副城模式、“風(fēng)情小鎮(zhèn)”模式。組團(tuán)帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式是“以組團(tuán)建設(shè)帶動(dòng)組團(tuán)中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，形成相對(duì)獨(dú)立、各具特色、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)群”*倪偉?。骸逗贾菪〕擎?zhèn)建設(shè)的模式選擇》，《杭州日?qǐng)?bào)》，2012年1月1日。，通過(guò)建設(shè)諸如工業(yè)園區(qū)、高教園區(qū)、新城等功能區(qū)，吸引杭州市中心人口、產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)聚集，減小大城市的壓力，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與小城市的均衡發(fā)展?？h域副城模式是在杭州所轄的五縣市的縣城之外，“選擇若干綜合實(shí)力強(qiáng)、基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)作為城市副城……形成向上聯(lián)結(jié)縣城、向下服務(wù)帶動(dòng)周邊的格局”*倪偉?。骸逗贾菪〕擎?zhèn)建設(shè)的模式選擇》，《杭州日?qǐng)?bào)》，2012年1月1日。，分散縣市中心人口壓力，實(shí)現(xiàn)縣域的均衡發(fā)展?！帮L(fēng)情小鎮(zhèn)”模式，是對(duì)有地域、人文、田園和生態(tài)特色的小城鎮(zhèn)，通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)提升、旅游拓展、村莊整治、土地整理等項(xiàng)目，建成一批田園城市內(nèi)涵豐富、生態(tài)功能健全、江南風(fēng)情明顯、體現(xiàn)杭州特色的“風(fēng)情小鎮(zhèn)”*倪偉?。骸逗贾菪〕擎?zhèn)建設(shè)的模式選擇》，《杭州日?qǐng)?bào)》，2012年1月1日。。

第三，創(chuàng)新小城市的行政管理體制和公共服務(wù)機(jī)制，逐步提高小城市的公共服務(wù)能力。在小城市建設(shè)上，杭州市積極創(chuàng)新行政管理體制和公共服務(wù)機(jī)制：一是下放事權(quán)與財(cái)權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項(xiàng)目審批、社會(huì)管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等涉及13個(gè)部門(mén)44項(xiàng)行政管理事項(xiàng)及權(quán)限，使中心鎮(zhèn)具有與縣(市)級(jí)政府基本相同的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理服務(wù)權(quán)、社會(huì)事業(yè)管理服務(wù)權(quán)和城市管理權(quán)。建立與小城市相適應(yīng)的一級(jí)財(cái)政體制，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政按當(dāng)年地方財(cái)政收入比核定收入基數(shù)，增收部分全額留鎮(zhèn)使用，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，地方留成部分按規(guī)定全額用于該鎮(zhèn)相關(guān)項(xiàng)目和事務(wù)*辛嘉良、郭峰：《44項(xiàng)行政管理權(quán)限下放中心鎮(zhèn)》，《杭州日?qǐng)?bào)》，2009年12月5日。。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行雙重管理，各派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和中層干部任免、調(diào)整，均需征得鎮(zhèn)黨委政府同意。二是創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，完善小城市的教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的聚集與水平的提升。省級(jí)小城市建立了行政審批服務(wù)、城市綜合執(zhí)法、就業(yè)保障服務(wù)、城市應(yīng)急維穩(wěn)四個(gè)中心，公共服務(wù)覆蓋小城市周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。體制機(jī)制創(chuàng)新提高了小城市的公共服務(wù)能力。其中，省級(jí)小城市的行政審批中心鎮(zhèn)均日辦理事項(xiàng)264項(xiàng)，辦結(jié)率達(dá)99.5%；就業(yè)保障中心累計(jì)介紹就業(yè)10060人次，解決勞資糾紛500多起；鎮(zhèn)均有執(zhí)法資格人員20人，行使110項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)；應(yīng)急維穩(wěn)中心排除事故隱患，快速處理各類糾紛；試點(diǎn)鎮(zhèn)學(xué)前教育普及率、建成區(qū)義務(wù)教育集聚率、高中段毛入學(xué)率分別達(dá)到99.59%、93.98%、99.58%，比2010年分別提高了2.72%、10.48%、4.08%；千人醫(yī)院床位數(shù)為5.31張，千人醫(yī)生數(shù)為3.61人*瓜瀝鎮(zhèn)政府：《蕭山區(qū)瓜瀝鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年(2011-2013年)行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》，2013年11月；塘棲鎮(zhèn)政府：《余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年(2011-2013)行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》，2014年1月；新登鎮(zhèn)政府：《富陽(yáng)市新登鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年(2011-2013年)行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》，2014年1月；分水鎮(zhèn)人民政府：《桐廬縣分水鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年(2011-2013年)行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》，2013年12月。。

簡(jiǎn)言之，杭州市新型小城市建設(shè)基本是在行政主導(dǎo)下，通過(guò)建立多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，采取多種城鎮(zhèn)建設(shè)模式，走差異化的發(fā)展道路，創(chuàng)新體制機(jī)制，提高城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口向的小城市聚集，實(shí)現(xiàn)大中小城市的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、小城市建設(shè)存在的主要問(wèn)題

良好的政策只有在地方得到落實(shí)，才能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效果。但小城市建設(shè)由于長(zhǎng)期以來(lái)的管理體制機(jī)制不順，導(dǎo)致城市功能不完善；城鎮(zhèn)政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致城鎮(zhèn)的同質(zhì)化，農(nóng)民不愿意被市民化，城鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)利的不匹配導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府的選擇性治理，這些因素從內(nèi)部和外部削弱了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化政策。

(一)小城市管理的體制機(jī)制不順，導(dǎo)致城市功能不完善

新型城鎮(zhèn)化未能完全理順城鎮(zhèn)管理體制，譬如杭州每個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)多達(dá)30個(gè)。雖然試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了行政服務(wù)中心和綜合執(zhí)法中心，一定程度上整合了派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市管理的一體化。但有些部門(mén)的資源仍由各個(gè)部門(mén)管理，小城市政府根本管不著、指揮不動(dòng)、協(xié)調(diào)不了，進(jìn)而導(dǎo)致小城市的功能和公共服務(wù)的碎片化，在諸如道路維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、地下污水、環(huán)境衛(wèi)生、河道保潔等市政管理問(wèn)題上，各部門(mén)各自為政，影響了城市整體服務(wù)能力的提升。在城市管理上，小城市數(shù)字城管均處于起步階段，亟待加強(qiáng)潔化、綠化、美化方面的管理，解決普遍存在的亂停車(chē)、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設(shè)等問(wèn)題。另外，城市管理的體制機(jī)制不順，還造成了城市忽視各自獨(dú)特的人文歷史、自然景觀，缺乏地方文化因素和文化符號(hào)的繼承保護(hù)，個(gè)性特色不突出。

(二)政績(jī)導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)同質(zhì)化

建設(shè)新型小城市，旨在實(shí)現(xiàn)中小城市的均衡發(fā)展。實(shí)際上，新型小城市建設(shè)使小城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)秀人才等優(yōu)越的資源進(jìn)一步向中心城區(qū)聚集，大城市的聚集效應(yīng)得到進(jìn)一步增強(qiáng)，而小城市的聚集功能并未得到提升，大中小城市之間的不均衡發(fā)展被進(jìn)一步強(qiáng)化。作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，淪為市縣政府“泵吸”資源、實(shí)現(xiàn)自我利益、鞏固發(fā)展優(yōu)勢(shì)的工具*Hsing, Y.The Great Urban Transformation: Politics of Land and Property in China, New York:Oxford University Press, 2010， pp.53-55.，而新型城鎮(zhèn)化并沒(méi)有給小城市帶來(lái)新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚效果也并不盡如人意。相反，大城市高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)被轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)，給小城市帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，政府的服務(wù)功能不全、能力不足仍然是困擾小城市政府的重要問(wèn)題?？梢?jiàn)，不管是發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)集聚，還是服務(wù)功能的完善，小城市沒(méi)有因?yàn)楸毁x予更大的管理權(quán)而與其他小城鎮(zhèn)之間有什么特別的不同，小城市與小城鎮(zhèn)的同質(zhì)化成為一種不可阻擋之勢(shì)。迪馬吉奧和鮑威爾認(rèn)為組織同質(zhì)化通過(guò)強(qiáng)制、模仿和規(guī)范三種機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)*DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, 1983, 48(2): 147-160.。這三種機(jī)制在杭州以及中國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中都普遍存在。小城鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)政府規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不得不走與其他城鎮(zhèn)相同的發(fā)展道路；小城鎮(zhèn)政府模仿其他城鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，既減少失敗風(fēng)險(xiǎn)，也能提升其行為的合法性；在壓力型體制中，必須遵循政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，為做出政績(jī)而重復(fù)建設(shè)，甚至大搞形象工程。走異質(zhì)化、創(chuàng)新發(fā)展的道路是新型城市化的應(yīng)有之意，而目前小城市的同質(zhì)化表明政府主導(dǎo)的發(fā)展模式已經(jīng)嚴(yán)重限制了體制創(chuàng)新的活力。

(三)農(nóng)民不愿市民化與城市化背道而馳

本地農(nóng)民的市民化是新型城鎮(zhèn)化聚集人口的方式之一。但是，農(nóng)民(尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民)不愿退出宅基地、不愿做市民*毛丹、王燕鋒：《J市農(nóng)民為什么不愿做市民——城郊農(nóng)民的安全經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第6期。、不愿被市民化是城郊農(nóng)民的普遍心態(tài)。農(nóng)民不愿做市民的意愿挫敗了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的良好意圖，邢幼田用“市民領(lǐng)域”(civic territory)的概念研究了城市化過(guò)程中大部分被驅(qū)逐和去地域化的農(nóng)民，其對(duì)政府的抵抗行動(dòng)在一定程度上抵消了地方政府城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)*Hsing, Y. The Great Urban Transformation: Politics of Land and Property in China, New York: Oxford University Press, 2010, p.14.。在新型城市化過(guò)程中，農(nóng)民不愿當(dāng)市民，挫敗了地方政府整合鄉(xiāng)村土地資源，壟斷土地，將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的目標(biāo)。在杭州，農(nóng)民不愿當(dāng)市民，并不是因?yàn)槌擎?zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致進(jìn)城找不到工作，而是本地農(nóng)民無(wú)論是生活方式、與城市的聯(lián)系等方面已經(jīng)市民化，農(nóng)民身份成了分享集體收益和獲取個(gè)人不菲補(bǔ)償?shù)馁Y格。當(dāng)然，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民不愿市民化，是長(zhǎng)期以來(lái)地方政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的發(fā)展模式帶來(lái)的后遺癥。它表明地方政府尚未適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，更缺乏解決新型城市化問(wèn)題的創(chuàng)造性思維和持續(xù)性創(chuàng)新能力。

(四)城鎮(zhèn)政府能力的弱化導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府選擇性治理

新型小城市建設(shè)雖然擴(kuò)大了小城市政府的管理權(quán)，但是，普遍存在于小城市政府的“責(zé)任大、權(quán)力小”的問(wèn)題并未得到根本解決，尤其是隨著中心鎮(zhèn)規(guī)模的增大和外來(lái)人口的增多，區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、計(jì)劃生育、外來(lái)人口管理服務(wù)等任務(wù)艱巨。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，小城市政府并沒(méi)有把公共服務(wù)供給當(dāng)回事*e Mesquita, B. B. & Downs, G. W. Development and Democracy, Foreign Affairs, 2005, 84(5): 77-86.。繼續(xù)把不斷增加的財(cái)力投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域而不是公共服務(wù)供給領(lǐng)域，是小城市政府的普遍選擇。從硬件服務(wù)角度看，城鎮(zhèn)內(nèi)部的基礎(chǔ)性功能設(shè)施相對(duì)薄弱，特別是部分老舊區(qū)域、背街小巷的基礎(chǔ)配套設(shè)施往往較差，聯(lián)結(jié)小城鎮(zhèn)與中心縣城、市區(qū)的快速路網(wǎng)、快速公交相對(duì)缺乏。從軟件服務(wù)角度看，城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療資源并不呈網(wǎng)狀節(jié)點(diǎn)分布，而是越靠近中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越密集、越遠(yuǎn)離中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越稀缺；在享受“同城同待遇”、推進(jìn)公共服務(wù)均等化方面，小城鎮(zhèn)面臨著諸如難以為進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活保障，難以治理亂停車(chē)、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設(shè)等現(xiàn)實(shí)難題。實(shí)際上，出于政績(jī)考慮，將有限財(cái)力投入到能夠產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而不是難見(jiàn)效益的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，是任期較短的小城鎮(zhèn)政府主要官員的理性選擇。

可見(jiàn)，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政績(jī)導(dǎo)向的發(fā)展模式雖然大張旗鼓地開(kāi)啟了新型城鎮(zhèn)化的大門(mén)，但是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)并不是新型城鎮(zhèn)化的全部?jī)?nèi)容，還包括農(nóng)民進(jìn)城、公共服務(wù)、城市功能的完善、環(huán)境治理等等內(nèi)容，這些都不是發(fā)展型地方政府擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，基層政府既不具備承擔(dān)該責(zé)任的能力，也缺乏解決這些問(wèn)題的創(chuàng)造力。

三、協(xié)同與合作：推動(dòng)新型小城市建設(shè)的路徑選擇

“以人為本，集約、智能、綠色、低碳”是新型城鎮(zhèn)化和小城市建設(shè)的目標(biāo)。道格拉斯·諾斯強(qiáng)調(diào)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，認(rèn)為制度具有促進(jìn)或限制發(fā)展的作用*North, D. C. Structure and Change in Economic History. New York: Norton, 1981, pp.201-210.。制度通過(guò)調(diào)動(dòng)或抑制人們的創(chuàng)造力來(lái)發(fā)揮作用。政績(jī)導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)化已經(jīng)制約和限制了人們的創(chuàng)造力，新型城鎮(zhèn)化需要調(diào)動(dòng)和重啟人們的想象力和創(chuàng)造力，當(dāng)然包括政府及其技術(shù)官員的創(chuàng)造力。為此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以人為本，發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制的作用，走功能分化、協(xié)同與合作的發(fā)展之路。

(一)以人為本，把社會(huì)的想象力和創(chuàng)造力導(dǎo)入新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城市化、保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)的城市化。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不管是企業(yè)家，還是本地農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工人員，都不應(yīng)該以犧牲他們?nèi)魏我环降睦鏋榇鷥r(jià)。農(nóng)民和土地的關(guān)系是新型城鎮(zhèn)化面臨的核心問(wèn)題之一。在此問(wèn)題上，不應(yīng)采取征地拆遷一刀切的模式，而應(yīng)有多種解決方式，譬如浙江嘉興的兩分兩換、安徽宣城的農(nóng)村房改、四川成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、甘肅慶陽(yáng)的土地股份合作社、北京市集體土地流轉(zhuǎn)、山東寧陽(yáng)的“股份+合作”等等，使農(nóng)民在有序退出宅基地過(guò)程中，從土地流轉(zhuǎn)中得到保障。另外，新型城鎮(zhèn)化并不是完全由政府主導(dǎo)的城市化，它需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的想象力和創(chuàng)造力。埃德蒙·菲爾普斯在《大繁榮》一書(shū)中認(rèn)為經(jīng)濟(jì)起飛的深層原因是“激發(fā)、鼓勵(lì)和支持人們大規(guī)模參與發(fā)明的那些社會(huì)變革”，在于“調(diào)動(dòng)草根階層的想象力和能量”*Phelps, E. S. Mass Flourishing: How Grassroots Innovation Created Jobs, Challenge, and Change. Princeton: Princeton University Press, 2013, pp.289-309.。因此，新型城鎮(zhèn)化并不是僅僅依靠科層技術(shù)專家，還廣泛依賴于全社會(huì)的想象力和創(chuàng)造力。

(二)完善小城市的功能

完善小城市的功能涉及到政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，小城市功能可以交給社會(huì)組織承擔(dān)的，能夠進(jìn)行市場(chǎng)化的，盡可能交給是社會(huì)、交給市場(chǎng)。政府要管好該管的，既要把政府該管的事情管好，又要把職能界定清楚。在完善小城市功能上，一是把產(chǎn)業(yè)定位與小城市定位區(qū)分開(kāi)來(lái)。產(chǎn)業(yè)是城市的命脈，但是一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)定位并不完全就是城市的定位，更不能用產(chǎn)業(yè)定位取代城市定位。二是推動(dòng)服務(wù)功能的聚集。為加快小城市的功能聚集，應(yīng)該加快建設(shè)區(qū)域商貿(mào)服務(wù)中心、購(gòu)物中心、人居中心、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，做大做強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)；改善試點(diǎn)鎮(zhèn)的居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，發(fā)展公共交通；健全和提高試點(diǎn)鎮(zhèn)的高中、初中、小學(xué)教育的質(zhì)量，提高醫(yī)療衛(wèi)生的質(zhì)量和服務(wù)水平，提高小城市對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射力。三是小城市職能和權(quán)力的法治化。小城市一方面需要深化擴(kuò)權(quán)改革，另一方面更需要履行職能與行使權(quán)力的法治化，避免上級(jí)政府隨意的下放或上收職能和管理權(quán)限，最大限度地減少小城市建設(shè)的不確定性。

(三)履行職能和行使權(quán)力法治化，提高辦事效率和公共服務(wù)能力

針對(duì)城市綜合服務(wù)和綜合執(zhí)法體制不暢的問(wèn)題，應(yīng)該改革行政審批制度和市政管理體制，使小城市政府履行職能和行使權(quán)力法治化。一是清權(quán)厘權(quán)，公布權(quán)力清單。深化行政審批制度改革，以提高行政審批效率為重點(diǎn)，削減行政審批事項(xiàng)，創(chuàng)新行政審批方式，優(yōu)化行政審批流程，推進(jìn)新一輪行政審批制度改革，將省級(jí)小城市每個(gè)行政服務(wù)中心行政審批事項(xiàng)由平均近300項(xiàng)削減到150項(xiàng)以內(nèi)。小城市實(shí)際行使的審批內(nèi)容主要是建設(shè)行政許可，這部分內(nèi)容應(yīng)該從審批改為政府監(jiān)管。實(shí)行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗(yàn)收制度，提高行政審批的效率。二是創(chuàng)新市政管理模式，整合市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門(mén)管理職能，提高辦事效率和服務(wù)能力。組建市政公用管理服務(wù)中心，承擔(dān)道路、路燈、河流護(hù)欄的管理和維護(hù)，供水系統(tǒng)、下水道、污水系統(tǒng)的管理和維護(hù)，公園、綠化的管理和維護(hù)，監(jiān)督管理物業(yè)公司的運(yùn)作，承擔(dān)天然氣供氣、電網(wǎng)運(yùn)行、通信設(shè)備使用過(guò)程中相關(guān)事宜與相關(guān)部門(mén)的溝通對(duì)接工作，監(jiān)督管理地面、河道保潔工作等方面的職能，并對(duì)污水、路燈、道路、橋梁、綜合管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行數(shù)字化采集，實(shí)現(xiàn)市政公用設(shè)施的信息化管理。

(四)在大中小城市之間進(jìn)行功能分化，推動(dòng)城市間的協(xié)同與合作

新型城鎮(zhèn)化不是不要競(jìng)爭(zhēng)，而是需要克服惡性競(jìng)爭(zhēng)，需要克服由惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的城鎮(zhèn)趨同化問(wèn)題。雖然迪馬吉奧和鮑威爾指出了強(qiáng)制、模仿和規(guī)范導(dǎo)致了組織的趨同化，但是他們并沒(méi)有給出如何克服組織的同質(zhì)化，提升組織的創(chuàng)造力的答案。在新型小城市建設(shè)過(guò)程中，欲解決小城市趨同化問(wèn)題，可以從政府組織內(nèi)部三個(gè)方面著手：一是在大中小城市之間進(jìn)行功能分工，采取協(xié)同與合作的形式調(diào)動(dòng)其積極性。城市政府之間惡意競(jìng)爭(zhēng)的根源在于城市之間功能趨同、缺乏分工。雖然，橫向的大城市之間進(jìn)行功能分工很有難度，但是，縱向上的大中小城市之間分工應(yīng)該是可能的，也是可行的，尤其是在小城鎮(zhèn)和小城市之間必須有明確的功能區(qū)分。二是實(shí)行分類考核。在考核上，不同類型的城鎮(zhèn)應(yīng)該采取不同的考核方式，不能把GDP作為考核所有城鎮(zhèn)政府和小城市政府的最主要指標(biāo)，應(yīng)該把不同類型城鎮(zhèn)和小城市的特色作為考核的最主要指標(biāo)。三是延長(zhǎng)小城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期。小城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的短期任職助長(zhǎng)了城鎮(zhèn)政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和不負(fù)責(zé)任的行為，延長(zhǎng)任期有望遏制這種趨勢(shì)。

(五)發(fā)揮政府與市場(chǎng)的協(xié)同作用

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，部分小城市的工業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、醫(yī)療、教育、工商、流動(dòng)人口管理和經(jīng)濟(jì)事務(wù)等等，已經(jīng)到達(dá)了行政區(qū)劃和行政層級(jí)的天花板，如果不突破行政區(qū)劃和行政層級(jí)的束縛，市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中配置資源的能力將大打折扣。實(shí)際上，政府和市場(chǎng)是配置資源的兩種機(jī)制，因時(shí)間和環(huán)境不同，兩者之間的邊界并不總是清晰的，二者往往不斷變動(dòng)。新型小城市建設(shè)需要同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制的作用，取長(zhǎng)補(bǔ)短。雖然過(guò)去由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化因?yàn)檫^(guò)度的行政干預(yù)導(dǎo)致諸多矛盾，但是，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公民權(quán)保護(hù)、公共服務(wù)、教育、醫(yī)療、外來(lái)人口管理等方面，政府絕不能一退了之，置之不理，相反，政府在這些方面應(yīng)該扮演更加重要的角色。而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、投融資等方面，應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制決定。

(六)提高小城鎮(zhèn)政府權(quán)能，向社會(huì)賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理

新型小城市是按照城市的功能來(lái)設(shè)計(jì)的，當(dāng)然，新型小城市并不具備城市的所有功能，實(shí)際上，新型小城市是大中城市的某一功能區(qū)或衛(wèi)星城。未來(lái)的新型小城市是有限功能的城市。為此，根據(jù)小城市的功能，從市、區(qū)(縣)下放與職能匹配的權(quán)力，上收不屬于其職能的權(quán)限，尤其是對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政等專業(yè)性要求高的屬于小城市功能的事項(xiàng)，小城市政府一時(shí)無(wú)法有效承接，區(qū)縣(市)應(yīng)通過(guò)選調(diào)職能部門(mén)專業(yè)人員到小城市幫助解決。除了在政府間縱向分權(quán)外，還需要向社會(huì)賦權(quán)授能，提高小城市社會(huì)自主治理的能力，真正實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理。

四、結(jié)論

是優(yōu)先發(fā)展中小城市還是優(yōu)先發(fā)展大城市，一直是中國(guó)城市化爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。杭州新型小城市建設(shè)的個(gè)案對(duì)于理解和解決該問(wèn)題提供了新思路。杭州個(gè)案說(shuō)明，在不同歷史階段，不同層級(jí)政府對(duì)于該問(wèn)題的回答都是不同的，優(yōu)先發(fā)展哪類城市并不是盲目的，而是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的理性選擇。杭州小城市建設(shè)的個(gè)案并不完美，它仍然存在著諸如小城市功能不完善、同質(zhì)化、能力不足以及選擇性治理等嚴(yán)重問(wèn)題。當(dāng)然，這些問(wèn)題并不是杭州獨(dú)有，而是普遍存在于我國(guó)各地各階段的城市化進(jìn)程之中，根源于我國(guó)多層級(jí)多地區(qū)的管理體制，即M型政府，或者區(qū)域分權(quán)的威權(quán)主義體制(regionally decentralized authoritarian system)*Xu, Chenggang, The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development, Journal of Economic Literature, 2011, 49(4): 1076-1151.。但是，即使一直存在無(wú)法從根本上解決的問(wèn)題，杭州市從本地實(shí)際出發(fā)，因地制宜地把小城鎮(zhèn)培育成小城市，在政府主導(dǎo)下先行規(guī)劃，建立有梯度的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，創(chuàng)新管理體制和公共服務(wù)機(jī)制，提高公共服務(wù)能力，采取符合比較優(yōu)勢(shì)的改革策略，為我國(guó)城市化道路提供了新方法和新思路。

我國(guó)的小城市實(shí)踐也豐富和補(bǔ)充了全球城市化理論。工業(yè)化、商業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化既是我國(guó)也是全球各國(guó)城市化的根本推動(dòng)力。但是，在人口規(guī)模、城市類型、城市規(guī)模和城市化道路上，很少有哪個(gè)國(guó)家能與中國(guó)相提并論。我國(guó)的城市化無(wú)疑極大地拓寬了城市化的理論廣度。同時(shí)，來(lái)自杭州的個(gè)案也表明，我國(guó)的小城市建設(shè)并非僅僅由市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)生，地方政府在其中扮演著至關(guān)重要的角色，城市化需要同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)和政府的雙重作用。來(lái)自杭州個(gè)案對(duì)我國(guó)乃至廣大的發(fā)展中國(guó)家的城市化至少有四個(gè)方面的政策意義：一是坐強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)，尤其是小城市，在全球再工業(yè)化時(shí)代，甄別和扶持符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是重振城市的制造業(yè)，是城市化的首要任務(wù)；二是規(guī)劃先行，制定和不斷修編城市各類規(guī)劃，突出城市特色，完善小城市的功能；三是為本地農(nóng)民和外來(lái)人口的市民化提供切實(shí)可行的激勵(lì)機(jī)制；四是提高城鎮(zhèn)政府的權(quán)能和公共服務(wù)的水平?！?/p>

(責(zé)任編輯：熊覺(jué))