推進社區(qū)協(xié)商制度化建設(shè)的問題分析和對策建議

王立標　首一葦　王自興

推進社區(qū)協(xié)商制度化建設(shè)的問題分析和對策建議

王立標首一葦王自興

社區(qū)協(xié)商是指社區(qū)居民及社區(qū)內(nèi)外多元主體，通過平等對話、理性商討、公開審議等途徑，就社區(qū)公共事務(wù)表達訴求、溝通交流、形成共識的民主形式。社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主體系的重要組成部分，是基層協(xié)商的重心所在。社區(qū)協(xié)商的核心是社區(qū)內(nèi)外平等主體間基于理性的公共協(xié)商，實質(zhì)在于擴大社區(qū)居民有序的政治參與、維護社區(qū)居民合理訴求和合法權(quán)益。推進基層協(xié)商制度化，需要系統(tǒng)總結(jié)我國社區(qū)協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀，分析存在問題，不斷完善社區(qū)協(xié)商制度和程序，切實提高社區(qū)公共決策的民主性、科學性和實效性。

一、我國社區(qū)協(xié)商的主要類型

近年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)積極推進民主協(xié)商活動，形成了各具特色、有效管用的協(xié)商類型，創(chuàng)造了基層民主的有效實現(xiàn)形式和成功經(jīng)驗，促進了民主選舉與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的相互銜接、良性循環(huán)。城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的積極性日益高漲，重視協(xié)商、參與協(xié)商、崇尚協(xié)商的民主氛圍更加濃厚，民主參與、多元共治的協(xié)商機制逐步建立，人民群眾合理訴求得到及時解決，合法權(quán)益得到有效維護。從社區(qū)協(xié)商的性質(zhì)來看，可以分為以下幾種類型。

（一）議事類民主協(xié)商。指圍繞社區(qū)重大事務(wù)和群眾切身利益相關(guān)的重要事項，通過采取懇談會、議事會、聽證會、論證會等形式，在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上進行決議的協(xié)商類型，以浙江省溫嶺市的“民主懇談會”為代表。民主懇談會是以公眾參與和對話為基本特征，鼓勵、引導和支持基層群眾參與社區(qū)公共政策制定和公共事務(wù)決策，在協(xié)商討論、對話交流、規(guī)勸疏導基礎(chǔ)上，各方利益博弈達到平衡、取得共識。溫嶺模式的創(chuàng)新之處在于利益相關(guān)方借助規(guī)范化、制度化的渠道，通過意見表達、對話溝通、協(xié)商討論等形式，在民主決策、民主管理環(huán)節(jié)實現(xiàn)更大范圍的公共參與，充分吸收利益相關(guān)方的不同意見，使公共決策更加科學化和民主化。

（二）決策類民主協(xié)商。指把民主協(xié)商作為重大事項決策的必經(jīng)程序，強化公眾參與和監(jiān)督的協(xié)商類型，以河南省鄧州市的“四議兩公開”、江蘇省揚州市的“五議決策法”等為代表?！八淖h兩公開”，指所有村級重大事項都必須在村黨組織領(lǐng)導下，通過“四議兩公開”的程序?qū)嵤?，即黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議內(nèi)容和實施結(jié)果公開?！拔遄h決策法”，是指由村（居）民委員會或村（居）民代表提議，社區(qū)黨組織、村（居）民委員會及部分村（居）民代表合議，通過召開村（居）民座談會、發(fā)放征求意見書等形式群議，村（居）民會議或村（居）民代表會議討論決議，最后請村（居）民對決議執(zhí)行情況進行評議。該類型民主協(xié)商主要是把進入決策程序的村（居）級重大事務(wù)納入基層黨員、居民協(xié)商過程，暢通群眾參與決策和監(jiān)督的渠道，嚴格基層自治組織辦事程序，充分尊重和保障黨員的民主權(quán)利和群眾的自治權(quán)利。

（三）管理類民主協(xié)商。指以保障城鄉(xiāng)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，以江蘇省邳州市村級“四權(quán)”建設(shè)、連云港市海州區(qū)“三會村治”模式、沛縣村級事務(wù)“1+5管理法”等為代表。村級“四權(quán)”建設(shè)通過規(guī)范和落實“村黨組織決策權(quán)、村代會決定權(quán)、村委會執(zhí)行權(quán)、群眾監(jiān)督權(quán)”，從制度和機制上解決“做什么、做不做、誰來做、做得怎么樣”等問題，加強了基層黨組織、基層自治組織和農(nóng)民群眾三者之間的民主協(xié)商，提高了村級治理的規(guī)范化水平。“三會村治”模式借鑒企業(yè)治理結(jié)構(gòu)模式，通過設(shè)立村民議事會、村民委員會、村民監(jiān)事會，分別行使決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)“村權(quán)三分、三會自治”，形成了“黨支部領(lǐng)導、議事會決策、村委會辦事、監(jiān)事會監(jiān)督”的農(nóng)村治理新格局。村級事務(wù)“1+5管理法”是指在村級黨組織核心領(lǐng)導下，村民通過參與提議、商議、決議、執(zhí)行、監(jiān)督五個環(huán)節(jié)，決定村級重大事項的管理制度。該類型的民主協(xié)商理順了村“兩委”權(quán)責關(guān)系，改進了農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導方式和工作方法，把黨的要求、發(fā)展任務(wù)與村民意愿有機結(jié)合，實現(xiàn)了以黨內(nèi)民主帶動基層民主，保障了民主協(xié)商持續(xù)健康發(fā)展。

（四）監(jiān)督類民主協(xié)商。指城鄉(xiāng)社區(qū)通過民主評議、民意測驗、述職評議等形式，對社區(qū)公共事務(wù)開展監(jiān)督的協(xié)商類型，以浙江省杭州市余杭區(qū)的“雙述雙評”為代表。所謂“雙述雙評”，是指村干部既向鎮(zhèn)黨委述職又向群眾述職，既接受組織評價又接受群眾評價。一是村述鎮(zhèn)評。村“兩委”班子成員分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、中層干部、聯(lián)系村脫產(chǎn)干部述職，與會人員對述職村級人員進行無記名投票評議，評議后在“雙述雙評”領(lǐng)導小組的監(jiān)督下，當場計票、公布結(jié)果。二是村述民評。村兩委班子成員分別向村組干部、全村黨員、村民代表進行述職，與會人員采用無記名投票方式對述職人員進行評議，評議后由村民代表計票、監(jiān)票，當場公布評議結(jié)果?！半p述雙評”制度，改進了對村干部工作的評價方式，改善了農(nóng)村黨群、干群關(guān)系，使村民真正成了村里有話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主人。

二、當前我國社區(qū)協(xié)商存在的主要問題

經(jīng)過多年的探索、總結(jié)和推廣，我國社區(qū)協(xié)商取得了重大進展，但還處于初步發(fā)展階段，面臨以下主要問題：

（一）社區(qū)協(xié)商活動多是自上而下推動進行，民主協(xié)商的內(nèi)生動力不足。我國的社區(qū)協(xié)商是在黨委領(lǐng)導、政府主導的權(quán)力結(jié)構(gòu)下運行的，有的基層政府把民主協(xié)商作為硬性考核指標向社區(qū)下達，社區(qū)也把民主協(xié)商作為被動的考核任務(wù)，“政府越推動，群眾越不動”。在一些協(xié)商活動特別是重大事件協(xié)商中，村（居）委會往往事先形成一致意見和解決方式，再通過協(xié)商形式把村（居）委會意志傳達給社區(qū)居民，社區(qū)居民存在被協(xié)商、被決策的現(xiàn)象。

（二）社區(qū)多元主體的協(xié)商意識不強，不愿協(xié)商、不會協(xié)商等問題不同程度存在。一是從村（居）“兩委”層面看，部分社區(qū)干部習慣于原有的工作模式，對民主協(xié)商有畏難嫌煩心態(tài)，存在選擇性、隨意性協(xié)商現(xiàn)象，遇到與社區(qū)居民相關(guān)的事項依然由村（居）“兩委”班子成員或少部分人研究決定。二是從社區(qū)居民層面看，受文化水平等因素影響，一些社區(qū)居民對民主協(xié)商的意義和作用認識不到位，缺少社區(qū)參與的主體意識，社區(qū)積極推動、居民被動接受的狀況比較普遍。居民對民主選舉的熱情較高，對后續(xù)的民主協(xié)商缺少參與的積極性。同時由于有些社區(qū)對協(xié)商結(jié)果不能完全落實，也挫傷了居民參與的積極性。三是從基層政府看，由于基層政府及其派出機關(guān)與自治組織之間權(quán)責邊界不清晰，政府工作任務(wù)頻繁以分解攤派、簽訂目標責任狀等形式層層下移，缺少與自治組織有效的協(xié)商渠道和機制。四是從社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位層面看，社區(qū)社會組織培育發(fā)展不夠，數(shù)量少、代表性不強，部分駐區(qū)單位社區(qū)參與意識淡薄，對社區(qū)開展的民主協(xié)商活動支持、參與和配合不夠。

（三）社區(qū)協(xié)商的水平有待提高，關(guān)系社區(qū)發(fā)展的重大事項協(xié)商不夠。一是在協(xié)商主體上，老年人多，中青年少；退休人員多，在職機關(guān)干部少；個人代表多，集體代表少。二是在協(xié)商內(nèi)容上，一般性事務(wù)和文體活動類議題多，事關(guān)公共事務(wù)和群眾切身利益的議題少。三是在協(xié)商議題的確定上，社區(qū)點題的多，居民出題的少。四是在協(xié)商方式上，開會等傳統(tǒng)渠道多，利用互聯(lián)網(wǎng)、信息交流平臺等協(xié)商渠道少；會上短暫交流討論多，會前征求意見、雙向互動、反復溝通的少。五是在協(xié)商過程上，事先定調(diào)多，實質(zhì)協(xié)商少；被動接受多，針鋒相對少。

（四）社區(qū)協(xié)商活動形式化傾向嚴重，有協(xié)商之名、無協(xié)商之實。由于社區(qū)協(xié)商是新生事物，有的社區(qū)盲目跟風，為了協(xié)商而協(xié)商，一些協(xié)商活動只是走走過場，說些無關(guān)痛癢的事情。針對通過民主協(xié)商形式達成的結(jié)果，缺乏事后持續(xù)的跟蹤、評估和問責機制，來確保協(xié)商結(jié)果有效落實。群眾評議的隨意性、趨同性使評議失去實效，社會組織等第三方評估、信息網(wǎng)絡(luò)和大眾傳媒等社會監(jiān)督發(fā)展還不成熟，民主協(xié)商的監(jiān)督機制亟需建立健全。

（五）社區(qū)協(xié)商制度化建設(shè)滯后，缺少全國層面的頂層設(shè)計。近年來，我國修訂了村民委員會組織法，制定了村務(wù)公開和民主管理、改進村委會選舉等系列文件，但是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度保障相對滯后，存在重民主選舉、輕民主協(xié)商的現(xiàn)象。對于什么樣的問題必須協(xié)商、需要多少人數(shù)提出的意見才有資格提交會議討論、什么樣的人參與什么樣的協(xié)商、什么樣的協(xié)商程序必須走、協(xié)商結(jié)果如何保證落實等問題還缺乏普遍性指導規(guī)則和程序規(guī)定。

三、建立健全社區(qū)協(xié)商制度的主要內(nèi)容

社區(qū)協(xié)商在我國城鄉(xiāng)社區(qū)有根、有源、有生命力，是社會主義協(xié)商民主的重要基礎(chǔ)，是完善基層群眾自治制度的重要內(nèi)容。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展社區(qū)協(xié)商，重點在社區(qū)居民中開展協(xié)商，解決好誰來協(xié)商、與誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何落實等問題，確保社區(qū)協(xié)商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。

（一）確立社區(qū)協(xié)商的基本原則。一是堅持黨的領(lǐng)導。充分發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導核心作用，加強黨對政治原則和重大方針、政策、問題的領(lǐng)導，推進基層群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，確保正確的發(fā)展方向。二是堅持以人為本。始終把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好基層群眾的根本利益作為民主協(xié)商的出發(fā)點和落腳點，既尊重多數(shù)人的共同愿望，又傾聽少數(shù)人的合理要求，使社區(qū)決策獲得最廣泛、最可靠的群眾基礎(chǔ)和力量源泉。三是堅持依法協(xié)商。嚴格按照法律法規(guī)明確的內(nèi)容和程序進行協(xié)商，及時將基層群眾創(chuàng)造的先進經(jīng)驗和做法上升為制度規(guī)范，充分保障基層群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使協(xié)商過程在公平、公正、有序的環(huán)境下進行。四是堅持公開透明。堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，推進協(xié)商內(nèi)容公開、程序公開、過程公開、結(jié)果公開，及時準確向基層群眾公開涉及群眾切實利益的信息，讓社區(qū)協(xié)商活動在陽光下進行。

（二）擴大社區(qū)協(xié)商的參與主體。要建立社區(qū)協(xié)商的復合代表制度，即在社區(qū)黨組織領(lǐng)導、自治組織主導下的多元主體共同參與的民主協(xié)商制度。具體包括：一是固定參與協(xié)商的主體。包括社區(qū)黨組織、村（居）委會、村（居）民監(jiān)督委員會成員，各樓樓棟長、村小組組長，村（居）民代表，業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位等代表，社區(qū)商戶代表以及與協(xié)商內(nèi)容直接相關(guān)人員代表。二是公共利益代表的主體。包括聯(lián)系社區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員、相關(guān)部門工作人員。三是自主參與協(xié)商的主體。對協(xié)商議題感興趣、對社區(qū)事務(wù)關(guān)心的村（居）民、社區(qū)精英、專業(yè)社會工作者在條件允許的情況下也可參與協(xié)商。

（三）明確社區(qū)協(xié)商的主要內(nèi)容。凡涉及村（居）民自治的重大事務(wù)、群眾關(guān)注的熱點問題，在決策前都要采取民主協(xié)商的形式，集中民智、反映民意。主要包括：自治章程、村規(guī)民約、居民公約等社區(qū)管理制度的制定和修改；城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、村（居）委會、村（居）監(jiān)督委員會建設(shè)事項；村（居）重大事項決策、重要項目建設(shè)、重要活動開展和大額資金使用等“三重一大”事務(wù)；社區(qū)公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展事項；其他涉及村（居）民切身利益的重要問題。各地可結(jié)合本地實際，以縣（市、區(qū)）為單位研究制定社區(qū)協(xié)商目錄，將涉及村（居）民利益的決策列入目錄，為開展社區(qū)協(xié)商提供基本遵循。

（四）規(guī)范社區(qū)協(xié)商的基本程序。要參照以下程序：一是提出協(xié)商議題。可由社區(qū)黨組織和村（居）委會提出，五分之一社區(qū)代表或者十分之一社區(qū)村（居）民也可聯(lián)名提出。社區(qū)黨組織和村（居）委員會根據(jù)實際情況對協(xié)商議題進行審核，在協(xié)商議題提交后的七天內(nèi)確定具體協(xié)商的議題。二是公示協(xié)商活動。要將協(xié)商議題、參與主體、協(xié)商形式、時間地點、流程安排等在協(xié)商開展前向社區(qū)居民公示。三是開展民主協(xié)商。社區(qū)協(xié)商一般由社區(qū)黨支部書記或者村（居）委會主任主持，參與協(xié)商人員必須遵守協(xié)商紀律和秩序，圍繞協(xié)商議題進行理性交流、自由辯論、有序發(fā)言。四是確定協(xié)商結(jié)果。以大多數(shù)人意見為主，合理兼顧少數(shù)人意見，將協(xié)商結(jié)果作為社區(qū)決策重要內(nèi)容，及時向社區(qū)居民公示。對協(xié)商未果的議題，要擇機進一步協(xié)商或提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定。五是協(xié)商結(jié)果生效和落實。公示七天以后，如無反對意見，則協(xié)商結(jié)果正式生效。經(jīng)民主協(xié)商制定的公共政策或作出的重大決策，要認真組織實施，落實協(xié)商結(jié)果。

（五）豐富社區(qū)協(xié)商的實現(xiàn)形式。要建立健全村（居）民會議、村（居）民代表會議、民主聽證會、民主懇談會、民主評議會等會議制度，集體研究涉及村（居）民自治的重大事項。涉及部分利益群體的問題，可采取個別走訪座談、單獨約請面談等小范圍懇談協(xié)商形式，也可就有關(guān)事項以書面協(xié)商形式征求意見。探索運用信息網(wǎng)絡(luò)和移動設(shè)備等新媒體傳播工具，充分利用社區(qū)網(wǎng)站、QQ群、微信群等互動交流平臺，建立健全民主協(xié)商網(wǎng)絡(luò)參與機制。

（六）加強對社區(qū)協(xié)商的監(jiān)督。

發(fā)揮社區(qū)監(jiān)督委員會的作用，確保社區(qū)協(xié)商活動都接受社區(qū)監(jiān)督委員會的監(jiān)督。引入獨立權(quán)威的第三方，對社區(qū)協(xié)商結(jié)果的落實情況進行跟蹤評估，并向社區(qū)黨組織、村（居）委員會、監(jiān)督委員會和村（居）民反饋。發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺、報紙等媒介及時向群眾公示重大決策執(zhí)行情況，對協(xié)商結(jié)果進行跟蹤和反饋。

四、推進社區(qū)協(xié)商制度化建設(shè)的政策措施

作為一種特殊的民主形態(tài)，社區(qū)協(xié)商的完善與發(fā)展需要一定條件支持。必須立足我國的基本國情，尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，加快完善社區(qū)協(xié)商制度化發(fā)展的政策措施，為推進社區(qū)協(xié)商創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

（一）涵養(yǎng)社區(qū)協(xié)商的公共文化。深入挖掘和弘揚傳統(tǒng)文化中關(guān)于民主協(xié)商的理念和思想，合理借鑒外國社區(qū)民主協(xié)商的先進文化，培育具有中國特色、時代特點的協(xié)商文化。大力宣傳社區(qū)協(xié)商的價值取向和制度規(guī)則，把民主協(xié)商制度融入村規(guī)民約、居民公約，強化社區(qū)居民的公共精神和身份認同，激發(fā)城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的民主熱情。引導不同協(xié)商主體加強溝通與理解，尊重他人的需求和利益，節(jié)制個人訴求和意愿，營造居民之間的團結(jié)、信任與合作的氛圍，為構(gòu)建社區(qū)共同體奠定社會信任基礎(chǔ)。

（二）拓展社區(qū)協(xié)商的公共領(lǐng)域。要厘清基層政府及其派出機構(gòu)與社區(qū)自治組織之間的職能邊界和工作關(guān)系，推動基層群眾自治組織去行政化，切實減輕社區(qū)工作負擔，拓展社區(qū)協(xié)商的公共空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要加強對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商活動的指導，在協(xié)商涉及政府職能相關(guān)事項時要主動參與社區(qū)協(xié)商，本著積極、虛心、平等的態(tài)度，聽取對政府相關(guān)工作的合理意見和建議，營造平等對話、良性互動、同心聚力的協(xié)商氛圍，讓協(xié)商過程成為求同存異、兼顧各方、增進共識的過程。

（三）提升社區(qū)參與主體的協(xié)商能力。一方面，要加強基層黨員干部的教育培訓，引導基層黨員干部充分認識推進社區(qū)協(xié)商對于理順黨群干群關(guān)系、管理社區(qū)事務(wù)的重要意義，提高黨員干部開展民主協(xié)商的能力。另一方面，要加強對社區(qū)協(xié)商的宣傳教育，引導社區(qū)居民樹立民主意識、程序意識、規(guī)則意識，提高溝通協(xié)調(diào)能力、政策理解能力、語言表達能力和參政議政能力，引導社區(qū)居民通過理性協(xié)商方式表達利益訴求、增進社會共識。

（四）培育社區(qū)協(xié)商的多元主體。在注重發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導核心作用和社區(qū)自治組織骨干作用、強化社區(qū)居民主體地位的同時，積極拓寬社區(qū)內(nèi)外各類主體的協(xié)商渠道，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與城鄉(xiāng)社區(qū)、黨組織與自治組織、社區(qū)各組織、社區(qū)與社區(qū)之間的民主協(xié)商，提高民主協(xié)商的廣泛性。大力發(fā)展社區(qū)社會組織，支持社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，發(fā)揮社會組織在協(xié)商過程中反映利益訴求的作用。增強駐區(qū)單位社區(qū)參與意識，強化駐區(qū)單位社會責任，引導它們自覺履行公共責任。探索培育社區(qū)社會企業(yè)，發(fā)展社區(qū)福利，增厚社區(qū)社會資本。

（五）推進選舉民主與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展。一方面，要依法開展民主選舉過程中協(xié)商活動，探索建立候選人提名民主協(xié)商制度，依法細化候選人資格條件，使民主選舉過程成為體現(xiàn)社區(qū)居民真實意愿的過程。另一方面，要積極推進民主選舉后的民主協(xié)商活動，社區(qū)要定期利用民主協(xié)商方式開展工作，充分尊重社區(qū)居民的合理主張和正當訴求，依法維護社區(qū)居民的民主權(quán)利，切實防止“一選了事”的現(xiàn)象發(fā)生。

（六）加強社區(qū)協(xié)商與相關(guān)制度的有效銜接。一是加強與基層群眾自治有效銜接。廣泛聽取、認真吸收相關(guān)利益主體的意見建議，積極吸收相關(guān)利益主體參與村（居）務(wù)的日常管理，充分發(fā)揮相關(guān)利益主體在社區(qū)公共事務(wù)中的參與、評價、監(jiān)督作用。二是加強與社區(qū)治理機制的有效銜接。依托村（居）民會議或村（居）民代表會議等協(xié)商議事機制，定期召開由社區(qū)利益相關(guān)者參加的聯(lián)席會議，拓展各類主體民主協(xié)商的渠道和途徑，完善社區(qū)居民訴求表達、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障機制。三是加強與社區(qū)服務(wù)機制的有效銜接。及時發(fā)現(xiàn)居民群眾的服務(wù)需求，虛心傾聽居民對社區(qū)公共服務(wù)的意見建議，不斷提升社區(qū)服務(wù)水平。四是加強與黨內(nèi)民主、人民民主、政治協(xié)商的有效銜接。建立健全黨代表、人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系社區(qū)制度，暢通社情民意表達和反饋渠道，形成各項民主制度的整合合力，最大程度保障群眾的合理訴求和合法權(quán)益。

（作者單位：民政部政策研究中心河南省鄭州市民政局）