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    關(guān)于對(duì)違法殯葬行為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題的探析

    2015-10-27 06:55:28
    中國民政 2015年7期
    關(guān)鍵詞:土葬限期強(qiáng)制執(zhí)行

    劉 珺

    關(guān)于對(duì)違法殯葬行為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題的探析

    劉 珺

    1997年頒布實(shí)施的《殯葬管理?xiàng)l例》,依法規(guī)范了遺體處理和喪事活動(dòng)管理,特別是對(duì)違規(guī)土葬、亂埋遺體、亂建墳?zāi)沟冗`法殯葬行為,經(jīng)民政部門責(zé)令限期改正而拒不改正的,明確賦予了民政部門直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限,發(fā)揮了法律的指引作用,也為民政部門打擊逃避火化、違規(guī)建墳行為提供了有力手段。2012年底,根據(jù)新頒布的《行政強(qiáng)制法》,國務(wù)院取消了民政部門對(duì)上述違法行為直接強(qiáng)制執(zhí)行,如違法行為人拒不改正的,民政部門需要依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一立法上的新變化,對(duì)各地殯葬管理特別是遺體火化造成了一定影響,對(duì)殯葬改革基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)影響尤甚,違規(guī)土葬出現(xiàn)反彈,火化率有所下滑。這種情況下,如何用足現(xiàn)有行政手段加大對(duì)違法殯葬行為的監(jiān)管力度,進(jìn)而加強(qiáng)行政與司法資源的對(duì)接與整合,維護(hù)遺體處理和喪事活動(dòng)管理的正常秩序,促進(jìn)殯葬改革順利推進(jìn),已經(jīng)成為殯葬管理中亟需破解的難題。

    一、當(dāng)前治理違法殯葬行為 面臨的問題及原因分析

    (一)治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施。實(shí)行火葬、改革土葬作為殯葬改革的核心內(nèi)容,就是通過在人口稠密、耕地較少、交通方便的地區(qū)推行遺體火化,在地廣人稀、交通不便、暫不具備火葬條件的地區(qū)實(shí)行遺體入墓集中安葬,最大限度地降低殯葬活動(dòng)對(duì)耕地、木材等自然資源的消耗,促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此,在實(shí)行火葬的地區(qū)逃避火化、違規(guī)土葬或在合法安葬設(shè)施以外亂埋遺體、亂建墳?zāi)沟男袨?,都與殯葬改革的基本要求相違背,是對(duì)現(xiàn)有殯葬管理秩序的破壞?!稓浽峁芾?xiàng)l例》第20條明確禁止上述行為,但按照2012年修改后的規(guī)定,民政部門只能責(zé)令限期改正,這樣的行政處理方式在沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行措施做保障的情況下,民政部門作出的具體行政行為的執(zhí)行效果很難達(dá)到。

    一是就處理性質(zhì)而言,責(zé)令限期改正不具有較強(qiáng)的制裁性和懲罰性。在《殯葬管理?xiàng)l例》第20條中,責(zé)令限期改正只是單獨(dú)適用,既沒有作為行政處罰的前置程序或與行政處罰并行適用,也不能等同于通過對(duì)當(dāng)事人科處新的義務(wù)來達(dá)到懲戒的目的的行政處罰,其目的僅在于制止和糾正違法行為,使違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài),是一種具有教育和救濟(jì)功能的行政行為,因此,即使違法行為人不改正也無需承擔(dān)不利的法律后果。

    二是就殯葬活動(dòng)的特殊性而言,違法行為人自行改正的可能性很小。糾正遺體或骨灰違規(guī)下葬行為,不只涉及拆除墓位等違章建筑物那么簡單,還會(huì)被認(rèn)為有悖于“入土為安”的傳統(tǒng)習(xí)俗和對(duì)逝者的極端不敬,沒有直接有效的外力介入,違法行為人一般不會(huì)自行改正。殯葬管理的社會(huì)環(huán)境及法制條件并不利于民政部門對(duì)違法殯葬行為的治理,責(zé)令限期改正的法律效力在實(shí)際操作中只能是大打折扣,這樣不僅影響了民政部門的行政效率,而且使其執(zhí)法權(quán)威受到損害。

    (二)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行面臨諸多難題。當(dāng)前,因民政部門對(duì)治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施,加之沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限,違法行為人對(duì)責(zé)令限期改正的處理決定聽之任之的情況越來越多,違規(guī)土葬、亂埋亂葬的現(xiàn)象在一些農(nóng)村地區(qū)也隨之增加,民政部門在通過自身努力無法促使違法行為人自覺履行相關(guān)行政決定時(shí),只有尋求司法途徑予以解決?!缎姓?qiáng)制法》第13條第2款規(guī)定,法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在這里,違法行為人不履行具體行政行為的,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是民政部門的法定職責(zé)。但申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并非是一條捷徑,而要面臨諸多的現(xiàn)實(shí)困難。

    一是調(diào)查取證難。違法殯葬行為情況比較復(fù)雜,特別是遺體違規(guī)土葬隱蔽性強(qiáng),取證困難。一些逝者家屬將遺體深埋后,不建造墳?zāi)梗膊涣粝氯魏螛?biāo)識(shí),如果拒不配合調(diào)查,民政部門很難查出具體埋葬地點(diǎn)。部分違規(guī)修復(fù)的墳?zāi)箽v史久遠(yuǎn),難以確定具體的行政相對(duì)人。在可執(zhí)行內(nèi)容不確定或具體行政行為涉及的義務(wù)人不確定的情況下,也就不具備申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件。

    二是申請(qǐng)執(zhí)行周期長。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定,民政部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,必須在被執(zhí)行人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。因此,按照法律程序申請(qǐng)法院處理一宗違規(guī)土葬案件,最快也要在民政部門作出責(zé)令限期改正的處理決定之日起三個(gè)月以后,如果被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟,申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間將更長。而違規(guī)土葬因涉及到遺體的掩埋腐爛,對(duì)執(zhí)行具有較強(qiáng)時(shí)限性要求,數(shù)月后再予執(zhí)行,遺體基本上已高度腐化,此時(shí)執(zhí)行將會(huì)面臨更多的現(xiàn)實(shí)困難。

    三是申請(qǐng)執(zhí)行立案難。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條第1款規(guī)定,法律法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但實(shí)踐中,法院本身就普遍存在執(zhí)行案件多和執(zhí)行難問題,特別是對(duì)于挖墳掘墓這類敏感特殊的“骨頭案”,更是不愿介入,多數(shù)都是不受理或不立案,即使立了案也是久拖不決或一裁了事,直接讓民政部門單獨(dú)執(zhí)行。執(zhí)行的效果自然是不盡如人意,司法的震懾作用也被大大消弱。

    二、用足行政手段治理違法殯葬行為

    違規(guī)土葬、亂埋亂葬是違反殯葬管理法規(guī)的一類行為,但又具有與其他違法行為更為復(fù)雜的特殊性,一旦尸骨違規(guī)下葬成為事實(shí),再起出遷走,會(huì)涉及傳統(tǒng)習(xí)俗、死亡禁忌、人倫情感等多種因素,面臨來自逝者家庭甚至家族的強(qiáng)大阻力及社會(huì)輿論的巨大壓力,歷來被視為殯葬管理的難點(diǎn)。因此,針對(duì)當(dāng)前治理違法殯葬行為面臨的上述困難和問題,還應(yīng)當(dāng)從實(shí)際從發(fā),本著有利于規(guī)范行政行為,實(shí)現(xiàn)行政目的,提高行政效率,有效維護(hù)殯葬管理秩序和保護(hù)公民合法權(quán)益的角度,將監(jiān)管重心從事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)移到事前防范上來,將監(jiān)管手段從倚重強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)移到思想教育和激勵(lì)引導(dǎo)上來,將監(jiān)管方式從民政部門單獨(dú)執(zhí)法拓展到多部門聯(lián)合執(zhí)法上來,才能從根本上轉(zhuǎn)變監(jiān)管無力、訴訟無門的被動(dòng)局面。

    (一)事前監(jiān)管預(yù)防違法行為。

    殯葬管理的重點(diǎn)在農(nóng)村,難點(diǎn)在基層,偷埋亂葬行為絕大多數(shù)發(fā)生在一些農(nóng)村基層地區(qū)。目前,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)多是由民政助理員身兼數(shù)職,很少有專職的殯葬管理或執(zhí)法人員,根本沒有力量對(duì)殯葬活動(dòng)加強(qiáng)事前監(jiān)管。因此,要將源頭預(yù)防作為重中之重,必須要充實(shí)基層一線的殯葬管理和執(zhí)法力量,將殯葬管理的觸角從縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)延伸到村(社區(qū)),建立殯葬信息報(bào)告制度和預(yù)警機(jī)制,完善遺體火化管理信息反饋制度和骨灰去向跟蹤制度,暢通信息渠道,及時(shí)掌握情況,采取必要措施,防止違法殯葬行為發(fā)生。

    (二)教育引導(dǎo)促使自行改正。

    一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)土葬、亂埋亂葬行為,首先要以政策宣傳和思想疏導(dǎo)為主,通過對(duì)違法行為人耐心細(xì)致地?cái)[實(shí)情、講道理,轉(zhuǎn)變陳舊觀念,消除僥幸心理,贏得理解支持,促使其自行改正。同時(shí),對(duì)遺體移出火化、遷墳安葬等相關(guān)費(fèi)用減免的惠民政策及公益安葬服務(wù),當(dāng)?shù)卣e極配套實(shí)施或提供,民政等相關(guān)部門要認(rèn)真予以落實(shí),為當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定提供必要的保障措施和條件。

    (三)責(zé)令改正依法及時(shí)跟進(jìn)。

    責(zé)令限期改正作為《殯葬管理?xiàng)l例》賦予民政部門的管理手段,對(duì)違法行為人具有法律的強(qiáng)制性和約束力。因此,在采取教育手段無法做通違法行為人思想工作的情況下,要及時(shí)依法作出責(zé)令限期改正的行政決定。為體現(xiàn)和維護(hù)殯葬管理者的執(zhí)法權(quán)威,責(zé)令改正的法律文書不能隨意下發(fā),更不能下發(fā)后有始無終。現(xiàn)行殯葬法規(guī)、規(guī)章沒有對(duì)作出責(zé)令限期改正的形式、程序、期限等問題作出規(guī)定,但從規(guī)范執(zhí)法、保全證據(jù)、后續(xù)法律救濟(jì)的角度,都應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)令限期改正的相關(guān)問題予以明確。一是責(zé)令改正的期限,責(zé)令改正一般不宜要求違法行為人當(dāng)場改正,除非是違規(guī)下葬正在進(jìn)行中。實(shí)際操作中可根據(jù)違法殯葬行為的性質(zhì)、違規(guī)下葬時(shí)間、喪屬距離下葬地遠(yuǎn)近等情況,確定改正期限,各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)一般在7至20天之間。二是作出責(zé)令改正的形式,責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)以書面形式作出,避免申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)因沒有法律規(guī)定的行政決定書等書面證據(jù)而不被法院受理。三是作出責(zé)令改正的程序,責(zé)令改正雖然不需要按照《行政處罰法》關(guān)于實(shí)施行政處罰的程序,但也應(yīng)當(dāng)遵循一般的行政監(jiān)督管理程序,即表明身份、進(jìn)行檢查、收集證據(jù)、指出問題、聽取當(dāng)事人陳述、申辯、下達(dá)通知書、簽字確認(rèn)等。四是法律文書的表述,責(zé)令限期改正通知書中表述的內(nèi)容應(yīng)是責(zé)令當(dāng)事人糾正違法行為,及未在限定期限內(nèi)改正可能引起的法律后果,如可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容,以增強(qiáng)通知書的法律效力和執(zhí)行力(法律效力只存在有無問題)。民政部門下達(dá)責(zé)令限期改正通知書后,還要進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管和跟進(jìn),對(duì)拒不改正或整改不到位的,要在案卷材料中體現(xiàn)對(duì)整改情況的復(fù)查等內(nèi)容。

    (四)整合資源形成監(jiān)管合力。

    違規(guī)土葬、亂埋亂葬本質(zhì)上屬于非法占用國家土地或林地資源的行為,《土地管理法》《森林法》等法律對(duì)此類行為也有相應(yīng)規(guī)定,并賦予了國土、林業(yè)部門對(duì)違規(guī)建墳,破壞種植條件或致使森林、林木受毀的行為責(zé)令改正和罰款并行適用的權(quán)限。因此,對(duì)涉及占用耕地、毀壞林木的違法殯葬行為,要盡快走出民政部門一家唱“獨(dú)角戲”的認(rèn)識(shí)誤區(qū),積極整合現(xiàn)有分散的制度和行政資源,在政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下,加強(qiáng)部門協(xié)作,實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,形成合力監(jiān)管的長效機(jī)制,

    三、積極通過司法途徑解決違法殯葬行為執(zhí)行難問題

    民政部門對(duì)違法行為人拒不改正違法殯葬行為,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,既是法律賦予民政部門的權(quán)利,也是民政部門依法管理殯葬事務(wù)應(yīng)盡的職責(zé)。因?yàn)榉商峁┝嗣裾块T作為的可能性,而民政部門在作出的行政決定未被履行的情況下,有義務(wù)在法定期限內(nèi)按照法律的規(guī)定積極作為,否則即屬于行政不作為。正如上分析,申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并非 是“藥到病除”,其前提是民政部門要用足、用盡包括行政、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段仍無法促使違法行為人改正違法殯葬行為,在這種情況下,申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行便成為確保具體行政行為得到履行的最后手段。申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行有明確程序要求,需要嚴(yán)格依法進(jìn)行。

    首先,需要履行催告程序。為最大限度地減少執(zhí)行過程中的矛盾沖突,體現(xiàn)文明執(zhí)法、人性執(zhí)法的理念,《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。民政部門可以制發(fā)催告書,催促當(dāng)事人在收到催告書一定期限內(nèi)(《行政強(qiáng)制法》規(guī)定為催告書送達(dá)十日內(nèi))盡快改正違法行為,逾期不改正的,民政部門應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。值得注意的是,該催告可以在當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之前實(shí)施,但筆者認(rèn)為,也不宜過于提前,可將催告履行義務(wù)的時(shí)間起點(diǎn)設(shè)定在法定起訴期限屆滿之日。

    其次,在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)。

    根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條、55條以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第89條規(guī)定,民政部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,必須在當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內(nèi)提出,申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提供強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書,并按要求準(zhǔn)備相關(guān)材料,具體包括據(jù)以執(zhí)行的責(zé)令限期改正決定書、當(dāng)事人意見及民政部門催告情況、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的物的情況、證明作出責(zé)令限期改正決定合法的材料等。此類案件管轄地是申請(qǐng)人所在地的基層法院,基層法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的,可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行;上級(jí)法院可以決定由其執(zhí)行,也可以決定由下級(jí)法院執(zhí)行。

    第三,法院應(yīng)依法受理。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第56條規(guī)定,法院接到民政部門強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理。針對(duì)實(shí)踐中基層法院對(duì)此類案件受理?xiàng)l件不明確、司法審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,致使民政部門能否申請(qǐng)和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行具有不確定性的問題,《行政強(qiáng)制法》第57條、58條明確規(guī)定,法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查,只要符合第55條規(guī)定提供了相應(yīng)材料,且行政決定具備法定執(zhí)行效力,沒有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、缺乏法律法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的,法院就應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。上述規(guī)定表明,法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“適當(dāng)性審查”而非“嚴(yán)格性審查”,也就是說以書面審查為主,在必要情況下就相關(guān)情況聽取被執(zhí)行人和民政部門的意見,這就避免了法院以過嚴(yán)過細(xì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查并據(jù)此拒受此類案件的情況。

    第四,執(zhí)行模式應(yīng)以法院執(zhí)行為主,民政部門積極予以協(xié)助。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定,法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件,應(yīng)由行政審判庭組成合議庭進(jìn)行審查和作出裁定,需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的,由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。因此,在實(shí)踐中,像罰款、有關(guān)收費(fèi)類的不需要采取強(qiáng)制措施或強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件,行政機(jī)關(guān)可以在法院指導(dǎo)下負(fù)責(zé)實(shí)施執(zhí)行;而像本文討論的對(duì)違法殯葬行為的強(qiáng)制執(zhí)行,需要專門的執(zhí)法力量和相關(guān)技術(shù)設(shè)備支持,應(yīng)當(dāng)由法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行。但因民政部門作為職能部門前期對(duì)相關(guān)情況比較了解,可以在法院組織下積極協(xié)助執(zhí)行,如開展調(diào)查、做被執(zhí)行人工作、協(xié)調(diào)案件解決、提出執(zhí)行的相關(guān)建議等,在必要情況下,民政部門也可協(xié)助制定執(zhí)行預(yù)案、牽頭成立由有關(guān)部門組成的執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組、召開預(yù)備會(huì)議討論執(zhí)行預(yù)案,確定執(zhí)行方案,積極配合法院完成執(zhí)行工作,但不能代替法院強(qiáng)制執(zhí)行。

    第五,法院不予受理或裁定不予執(zhí)行的救濟(jì)方式。按照《行政強(qiáng)制法》第56條、58條規(guī)定,民政部門對(duì)法院不予受理強(qiáng)制執(zhí)行案件的裁定有異議的,可以在法院作出不予受理裁定之日起15日內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議;對(duì)法院不予執(zhí)行的裁定有異議的,可自收到裁定之日起15日內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議。

    總之,民政部門對(duì)治理違規(guī)土葬、亂埋亂葬這一類違法殯葬行為,應(yīng)積極從源頭上加強(qiáng)對(duì)群眾喪事活動(dòng)的監(jiān)管和規(guī)范,充分做好行政相對(duì)人思想工作,依法采取責(zé)令限期改正等行政處理措施,敦促行政相對(duì)人自覺改正,盡可能地減少強(qiáng)制執(zhí)行案件的申請(qǐng)量,一旦申請(qǐng)法院執(zhí)行,要積極予以配合,提高此類案件執(zhí)結(jié)率,避免生效的行政決定無法得到執(zhí)行的尷尬,有效維護(hù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和行政行為的法律效力。

    (作者單位:民政部社會(huì)事務(wù)司)

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