中日社會救助制度的比較分析及其啟示

楊　剛

中日社會救助制度的比較分析及其啟示

楊剛

社會救助制度作為社會保障制度的最后一層保護傘，對于消除貧困、維持社會穩(wěn)定、保護公民基本生存權，起著不可替代的作用。本文關注日本作為東亞國家中發(fā)達國家的代表，經由60多年的立法保證與實踐，如何建立起比較健全的社會救助體系，托底基本的民生保障，并分析中日兩國在救助原則、制度設計、實施效果等方面的相似與差異性，從而對中國的社會救助如何發(fā)展才能更好托起底線提出建議。

一、中日社會救助體系

（一）日本的社會救助現狀

日本現行的社會救助制度由1950 年5月頒布的《生活保護法》確立?！皣邑熑巍薄盁o差別平等”“補足性”原則是日本社會救助制度最大的特征。具體來說，日本現行的社會救助制度由八個救助項目構成，貧困者申請社會救助并通過資格審查以后，便能按需享受這些待遇，以托底基本的民生保障。

從運行效果來說，近年來日本社會救助的受助人數以及救助率都在增加，到2011年，社會救助體系的保護人數達到了2067244人，救助率達到了16.2‰。

日本的社會救助秉承促進自立和最低生活保障原則，救助水平并不高，意在起到基本托底作用。以一個1級地區(qū)（大都市）標準家庭①的最低生活基準為例（圖1），盡管從總體看，最低生活基準呈明顯的上升趨勢②，但自2004年到2012年均停滯在162170日元，這個數字只相當于2012年大都市家庭月平均消費支出243202日元的66.68%③，2012年日本家庭月平均收入429167日元的37.79%。實際上，2013年日本政府還下調最低生活基準④。

圖1. 日本最低生活基準年度變化（1960—2012年）

表1. 日本社會救助體系

表2. 2012年中國社會救助情況

表3. 2009年中日兩國社會救助支出與財政關系

（二）中國的社會救助現狀

二、中日社會救助的相似性分析

（一）背景分析

中日兩國均有著重視家庭的傳統(tǒng)，家族贍養(yǎng)被放在首位。但近年來，受生育率下降與子女獨立觀念增強的影響，中日兩國的家庭規(guī)模均在不斷地減小。2011年，日本平均家庭規(guī)模為2.58人，中國為2.92人，均比上年度有了進一步減少。而家庭規(guī)模越小，就越是容易掉入貧困的行列，社會救助制度承擔的壓力就越大。以日本為例，2011年接受社會救助的家庭中，1人家庭所占的比例高達75.7%，受助家庭平均規(guī)模只有1.38人。家庭功能的弱化是中日兩國面對的共同問題。

（二）制度目標與定位

1. 社會救助制度在社會保障體系中的定位

中日兩國均是重視權利與義務相對等的社會保險型國家，社會保險制度是整個社會保障的核心，社會救助制度則起“兜底”作用。如表3所示，兩國社會救助支出占財政支出、社會保障支出的比例都不大，中國相對來說稍多于日本，這與中國的經濟發(fā)展水平要落后于日本，貧困人數絕對數量大相關?？偟膩碚f，社會救助在整個社會保障體系中起輔助性的作用。

從與其他制度銜接來看，為貧困者繳納或減免養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險費用，將其納入社會保險體系之中，是兩國重要的社會救助方式。日本“全民皆年金”“全民皆保險”的社會保險制度能保證貧困者也能被納入社會保險體系之中，三層次的國民年金制度保證了貧困者亦能享受基本的國民年金，醫(yī)療保險則有對低收入者、身體殘疾者以及社會弱勢群體補貼或減免醫(yī)療費用的制度規(guī)定⑦。生活保護法中關于護理救助的條款與護理保險緊密相連。而中國正在開展的專項醫(yī)療救助的一個重要工作就是對低保、五保等低收入家庭進行補貼，將其納入醫(yī)療保險體系之中。在未來制度規(guī)劃上，中國也強調要做好各項社會保障制度之間的銜接。

2. 社會救助制度的目標

四口井分別為S1、S2、S3、S4，K49+818 段降水井布置示意圖見圖2。（注：G1、G2為水位觀測孔，不在本方案設計范圍內。）

中日兩國在社會救助目標的表述上，都強調了“最低生活保障”與“鼓勵受助者自立”。日本《生活保護法》第1條規(guī)定：“本法基于日本國憲法第二十五條規(guī)定的理念，國家對生活貧困的所有國民，按照其貧困的程度，進行必要的保護，以保障其最低限度的生活，并幫助其自立為目的?！雹嘀袊鴦t在《城市最低生活保障條例》第三條指出“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針?！彼^“促進自立”，日本將其概括為人格自立、生活自立、勞動自立與經濟自立，鼓勵受助者盡可能自主生活，不依賴于社會。不同于西方福利國家，中日兩國抵觸“養(yǎng)懶漢”，具有勞動能力的受助者有義務接受就業(yè)指導并積極就業(yè)。日本直接規(guī)定有工作能力和工作機會但無工作意愿的人不在社會救助的保護范圍之內，中國在最低生活保障實施時，地方政府也通常規(guī)定在為受助者提供就業(yè)指導的同時，若受助者多次拒絕合理的就業(yè)機會，就會失去享受社會救助的資格。

（三）資格審查與不道德行為懲戒

中國與日本對于受助者資格審查都相對嚴格。日本《生活保護法》規(guī)定，社會救助是在一個人傾盡了全力，包括使用了財產、能力與任何其他的方式后仍然處于貧困時提供，資格審查便是要確認受助者是否真正無法依靠自己的力量自立。日本的資格審查有三個方面的內容：家庭關系、資產與工作能力的利用。首先，民法及其他法律規(guī)定的家屬撫養(yǎng)義務要優(yōu)先于生活保護法。雖然生活保護法不能強制撫養(yǎng)人履行撫養(yǎng)義務，但救助機構有救助后向撫養(yǎng)人追討部分或全部救助費用的權利。其次，對財產的審查包括銀行資產、儲蓄、養(yǎng)老金與其他津貼、不動產、車、撫養(yǎng)人收入等各個方面，原則上救助者應該先變賣用于居住且不具有極大變賣價值的不動產、車，以及變現存款⑨。最后，將基于三點對是否利用了工作能力進行判定：是否具有工作能力、是否具有工作意愿、是否能獲得一份工作，具有工作能力且能獲得工作但沒有工作意愿的人不能獲得社會救助，而具有工作能力且有工作意愿但無法獲得工作的人則在社會救助的保護范圍之內。與此類似，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是中國認定低保對象的三個基本要件。

在對于社會救助中不道德行為的規(guī)制上，中日兩國都明確規(guī)定了罰則。日本相對而言要更為嚴格，《生活保護法》規(guī)定：對于虛假申請或以不正當手段自行或幫助他人接受了社會救助的人，不僅要收回已支付的保護費用，更會對其處以三年以下徒刑或30萬日元以下的罰金。中國對于采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取享受城市居民最低生活保障待遇的人，除了要追回救助款物外，還會對情節(jié)嚴重者處以金額l倍以上3倍以下的罰款。中日兩國都規(guī)定了接受社會救助的家庭有主動向有關部門告知家庭收入變動狀況的義務，對于怠于報告或進行虛偽報告者，日本將處以30萬元以下的罰金。中國也將會給予其與騙保者一樣的懲罰。日本還試圖在最新的《生活保護法》修訂案中將懲罰金額從30萬日元提高到100萬日元，并賦予工作人員更大的調查權⑩。

三、中日社會救助的差異性分析及其啟示

（一）立法規(guī)范

日本現行的社會救助制度是由1950年5月頒布的《生活保護法》確立的。1946年確立了“無差別平等”與“國家責任”的舊《生活保護法》被認為是日本現代意義上社會救助制度的開端，但立法先行的制度性與規(guī)范性始終貫徹了日本社會救助的發(fā)展脈絡?，F行的《生活保護法》已經運行60多年，其確立的基本原則和制度框架一直都沒有改變，立法共有十一章八十六條，對社會救助的理念、目標、基本原則、救助種類與范圍、救助機關與實施、救助方法、救助設施、服務機構、受助者的權利與義務、資金籌集都有詳細界定，使得社會救助制度真正形成一個體系，各環(huán)節(jié)都有法可依，并具統(tǒng)一性，讓制度實施更具公平和效率。

與之對比，盡管《中華人民共和國社會救助法》已經提上了立法日程，但自2008年發(fā)布意見征集稿起到2013年8月列入立法計劃，這部法律都還沒有真正頒布與施行。目前中國社會救助制度的依據都來源于國務院或民政部頒布的各項行政法規(guī)或規(guī)范性文件。強制性不足、理念不明確、制度規(guī)范性不強、體系不完善、制度銜接不緊密、地方差異大等問題仍然存在。立法的滯后性是中國社會救助亟待解決的一個重要問題。

（二）最低生活保障標準

中日在救助待遇的支付上都采取了差額支付的方式，即救助家庭收入與最低生活基準之間的差額。但中日兩國作為差額基準的最低生活標準在制定方法與數額上都有所差異。從制定方法來看，日本的最低生活基準的構成更具有科學性、公平性與規(guī)范性。日本的最低生活基準由厚生勞動大臣來統(tǒng)一計算與制定，其依據包括受助者的年齡、性別、家庭構成、居住區(qū)域、救助項目等。

具體來說，一個家庭社會救助所得的公式應為：最低生活費=一類生活扶助+二類生活扶助+特殊家庭加算額+必要的其他扶助項目-收入。其中，一類生活扶助是以年齡為別的個人日常支出（如食物與衣服），年齡細化至8個檔次；二類生活扶助是以地區(qū)為別的家庭日常支出（如水、電、煤、取暖費用等），地區(qū)細分至6類；特殊家庭加算額包括對單親母子家庭、殘疾人、學齡兒童、住院人員等的津貼；必要的其他扶助則是視受助家庭的需求而定的在生活扶助之外的其他7類扶助項目。

統(tǒng)一又考慮了差異性的救助標準讓日本的最低生活基準更具有科學性與公平性，更能針對每個家庭個性化的貧困成因來提供幫助以保證救助的效率性。

與此對比，中國的最低生活保障制度中，低保標準的制定是由各個地方政府自行負責，標準制定方法可由地方在基本生活費用支出法、恩格爾系數法和消費支出比例法中自行選擇。這顯然會造成地域差異，與社會救助應該堅持的公平理念背道而馳。在層次性上，盡管有辦法規(guī)定，對低保家庭中的老年人、殘疾人、未成年人和重病患者等生活困難人員，可以采取多種措施提高救助水平，但以何種方法、什么樣的標準來救助并沒有規(guī)范化的說明。

從救助水平上來看，盡管日本國內亦存在著對社會救助水平偏低的爭論，但仍然遠遠高于中國。將2011年日本大都市一個典型三口之家的最低生活基準，與2011年中國城鎮(zhèn)最低生活保障標準相比，日本月人均最低生活基準占到人均消費支出的55.99%，人均收入的34.37%，但中國分別只有22.76%與14.39%。

（三）籌資與政府責任分擔

社會救助作為維護公民基本生存權利，具有收入再分配功能的制度，慣例上均由政府來承擔籌資責任，中國和日本也不例外。在這一點上，有所差異的便是中央與地方的責任分攤問題。從制度上來看，日本的中央與地方責任劃分更為明確，且中央在其中占據了更為重要的位置，中國則把壓力更多的壓給了地方。日本《生活保護法》明確規(guī)定，社會救助所需費用75%由中央政府承擔，25%由地方政府承擔，甚至在福利設施的建造維護之上，也都詳細規(guī)定了中央與地方政府各自的職責，且中央要承擔更多。反觀中國，在低保資金的籌集上是“原則上由地方政府進行籌集，納入財政預算，中央財政給予適當補貼”，在制度表述上并不明確規(guī)定中央財政的責任，也不將其作為籌資主體。但在制度運行中，近年來中國中央財政的出資比例均超過了50%。

綜上所述，中國的社會救助制度與日本具有一定的相似性，這些相似性主要表現在社會壓力、目標原則與主導救助理念之上，就此來說，日本的社會救助發(fā)展經驗對中國的可借鑒性很強，將這些理念貫穿到具體的制度運行上時，中日兩國就在資格審查與道德風險行為的懲戒上有了相似的規(guī)定。但從體系的完善、立法及其確立的制度規(guī)范性、責任劃分的明確、救助的水平來看，中國都還要遠遠滯后于日本，還需要加快改革步伐，切實促進社會救助體系的發(fā)展，更要強調社會救助資源結構、治理能力和實施績效的系統(tǒng)完整。

（作者系東北財經大學公共管理學院教授）

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