國家治理視野下的人民法庭(1949-2014)

禹得水，高 峰

(1．重慶市沙坪壩區(qū)人民法院 重慶 400030；2．西南政法大學(xué)，重慶 400030)

國家治理視野下的人民法庭(1949-2014)

禹得水1，高 峰2

(1．重慶市沙坪壩區(qū)人民法院 重慶 400030；2．西南政法大學(xué)，重慶 400030)

人民法庭的發(fā)展經(jīng)過了建國后的“革命法庭”、改革開放后的“政法法庭”，直到現(xiàn)在的“國家法庭”三個階段，人民法庭的發(fā)展在每個階段都有自己的規(guī)律和特點。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，中國的人民法庭面臨著治理資源有限導(dǎo)致供給不足、自利化傾向?qū)е禄鶎又卫韮?nèi)卷化、工具技術(shù)操作架空國家法律、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)壓抑程序自治成長的突出問題。展望未來，必須繼續(xù)堅持人民法庭制度，堅持人民法庭發(fā)展的改革方向，提出前瞻性和實踐性相結(jié)合的治理方案，從國家治理資源供給、強化人民法庭管理；確保規(guī)則與技術(shù)的平衡；強化司法自治的角度進行制度性變革，實現(xiàn)通過人民法庭實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的偉大夢想。

人民法庭；革命法庭；政法法庭；國家法庭；制度性問題；國家治理現(xiàn)代化

一、導(dǎo)論

國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化是中國的第五個現(xiàn)代化，對于國家實現(xiàn)深化改革目標(biāo)，促進國家制度化建設(shè)的重要方式。人民法庭作為國家進行戰(zhàn)略部署和意志推行的重要制度性安排，在基層治理的實踐中發(fā)揮出巨大的功效。從建國初期推行的革命浪漫主義的人民法庭出發(fā)，執(zhí)政黨通過革命象征的人民法庭，推行一系列的改造舊時代的計劃，促使中國的基層治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)容發(fā)生翻天覆地的變化。但是，這種意識形態(tài)性質(zhì)的法庭，始終是激進性、運動性、臨時性、不確定性、隨意性的一種創(chuàng)設(shè)，最終在隨后的“砸爛公檢法”的口號中被更加激進的革命浪潮淹沒，解體成為國家治理的碎片，也成為大民主制度失敗的一個體現(xiàn)。自1979年開始的中國改革開放，國家治理的理念、思維、方式發(fā)生巨變，國家的治理更加注重漸進性、改良性、溫和性，借助人民法庭的便民、為民、利民優(yōu)勢，通過送法下鄉(xiāng)，將國家的戰(zhàn)略藍圖貫穿到中國的大農(nóng)村之中，以重新對中國基層進行構(gòu)造，確保國家對于基層社會的壟斷和控制。不過，這一戰(zhàn)略構(gòu)想遭遇基層流動性、叛逆性、多元性的反抗，人民法庭的功能并沒有發(fā)揮出來，反而自陷于生存與正當(dāng)性的困境中。從2004年至今，國家推行全面改革的重大戰(zhàn)略，人民法庭的發(fā)展迎來新的春天，國家的改革與現(xiàn)代化具有充沛的資源和能力實現(xiàn)國家的人民法庭建設(shè)，人民法庭由國家的戰(zhàn)略推進器轉(zhuǎn)型成為國家和社會互動的一個平臺，人民法庭的國家制度特色得到保留的同時，也充分吸收社會的活力，促進人民法庭在國家治理現(xiàn)代化布局中發(fā)揮更大的功用。在國家治理視野下，通過解構(gòu)人民法庭，對人民法庭進行制度性分析，發(fā)現(xiàn)存在治理資源有限導(dǎo)致供給不足、自利化傾向?qū)е禄鶎又卫韮?nèi)卷化、工具技術(shù)操作架空國家法律、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)壓抑程序自治成長的突出問題。治理瓶頸已經(jīng)嚴(yán)重阻礙人民法庭的深化發(fā)展，違背了司法改革和國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。從國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化的角度來說，人民法庭的變革必須堅持國家法庭的改革路徑，通過破解制度性難題，從而真正實現(xiàn)通過人民法庭實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

二、革命法庭(1949-1979)

人民法庭是中國共產(chǎn)黨的司法治理的重要制度創(chuàng)新。最早提出人民法庭的規(guī)范性的政法概念的是在1947年9月開始實施的《中國土地法大綱》①該大綱第13條規(guī)定：“對于一切違抗或破壞本法的罪犯，應(yīng)組織人民法庭予以審判及處分。”。建國之后的人民法庭實際上是由臨時設(shè)置的土改人民法庭、鎮(zhèn)壓反革命人民法庭逐步發(fā)展起來的，實際上建國前三十年的人民法庭沒有擺脫革命的主旋律，以至于有學(xué)者稱其為“組建上的特定任務(wù)導(dǎo)向；功用上的階級鎮(zhèn)壓傾向；運作中的司法群眾化；程序的儀式化和象征性?！盵1]所以稱之為“革命法庭”。

(一)意識形態(tài)的絕對主導(dǎo)。人民法庭一開始就是一個革命意識形態(tài)、激進政治運動性質(zhì)、強烈附屬于革命要求的制度創(chuàng)設(shè)。實際上，自1949年開始之后的三十年內(nèi)，中國的人民法庭的種種遭遇都是延續(xù)建國初對于人民法庭的理念、使命、規(guī)劃的浪潮的結(jié)果。1954年的《人民法院組織法》確立了國家法院的體系構(gòu)建，也大致確定人民法庭的基本功能、任務(wù)、職權(quán)、條件等。但是，法律的創(chuàng)設(shè)在隨后的革命洪流中不斷被日漸高漲的革命洪流淹沒，導(dǎo)致人民法庭始終沒有擺脫革命屬性，真正成長為具有合法性、自治性、現(xiàn)代性的國家司法機構(gòu)，更沒有成長為專業(yè)化、獨立化的審判機關(guān)。換句話說，這是一種革命法庭，或者說是紅色法庭，其具有獨特的面相：人民民主專政或者說是絕對的無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)等抽象的名詞涵蓋了所有可能的法律辭藻，革命成了一切合法性的根本來源。人民這一抽象名詞被無限美化和拔高，人民的絕對正當(dāng)與對敵人的完全否定構(gòu)成了裁判是非的唯一尺度，法律在此時只能被抽象名詞所解釋，法律只是一種裝飾革命的外衣；人民法庭沒有任何的司法屬性，只是一種特殊的革命斗爭工具。

(二)集中式、運動式的群眾審判。建國初期的中國共產(chǎn)黨為了迅速將社會主義推向全國，發(fā)動了一系列的政治運動。中共在農(nóng)村推行土地改革和鎮(zhèn)壓反革命的運動，并且要求人民法庭積極參與其中。1950年7月14日，政務(wù)院通過的的《人民法庭組織通則》就要求通過人民法庭積極行使革命審判權(quán)力，直接針對危害新生政權(quán)的階級敵人，以戰(zhàn)役形式鞏固新生革命政權(quán)②1950年《人民法庭組織通則》規(guī)定：“(人民法庭)其任務(wù)是運用司法程序，懲治危害人民與國家利益、陰謀暴亂、破壞社會治安的惡霸、土匪、特務(wù)、反革命分子及違抗土地改革法令的罪犯，以鞏固人民民主專政，順利地完成土地改革。此外，關(guān)于土地改革中劃分階級成分的爭執(zhí)及其他有關(guān)土地改革的案件，亦均有人民法庭受理之?！?。1951年10月24日，最高人民法院、最高人民檢察署和司法部聯(lián)合發(fā)出指示，要求人民法庭積極參與土地改革運動，甚至規(guī)定“一切準(zhǔn)備土改與實行土改地區(qū)的人民司法機關(guān)能否主動積極地參加人民法庭的工作，應(yīng)該成為考察他們的政治責(zé)任心強弱與工作成績大小的重要標(biāo)志?！盵2]118-119?？傮w而論，1951年開始組織的人民法庭，設(shè)置簡單直接，目的指向明確，直接將土改糾紛以及對抗勢力直接列為被審判范圍，直接將糾紛定性為敵我矛盾，將對抗勢力定性為有罪分子。通過先定階級原罪，再定具體罪狀，然后采取公審公判，讓被告人直面群眾的方式審判。這種審判雷厲風(fēng)行，沒有程序正義、法官不獨立，沒有被告人陳述、沒有辯護律師參與、可以稱之為“非理性的審判”[3]。這一行動的直接后果就是群眾司法被推向全國，革命審判在全國風(fēng)靡開來通過在暴風(fēng)驟雨的群眾運動，讓群眾以大民主的方式參與審判，完全將人民意志作為凌駕于一切法律之上，純粹以抽象的人民感覺作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)。此后的幾十年之內(nèi)，人民法庭的發(fā)展軌跡一直沿著革命化的道路繼續(xù)前行，任何一次政治運動的發(fā)展不過是群眾化的集中式、運動式審判的又一次爆發(fā)而異。直到文化大革命時候，此種大民主審判也就發(fā)展到了頂峰?？梢哉f，那種任何人只要掌握了革命和人民的正確詞匯就可以任意采取揪斗、宣布有罪、無情打擊和迫害的行徑，實際上正是幾十年的革命化、群眾化審判的必然結(jié)果。

(三)存續(xù)的短暫性。1951年設(shè)置的人民法庭是為了實現(xiàn)國家的任務(wù)開始建立的組織，具有特定的歷史使命，完成之后就需要走下歷史舞臺①1950年《人民法院組織通則》第1條規(guī)定“為保障革命之需與人民政府的土地改革政策法令的實施，省及省以上人民政府得視情況的需要，以命令成立或批準(zhǔn)成立縣(市)人民法庭?！?。1954年9月28日公布的《人民法院組織法》初步為人民法庭的性質(zhì)、地位、功能做出新的規(guī)劃②1954年《人民法院組織法》第17條規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！?。1961年，劉少奇在湖南農(nóng)村考察期間指出：“應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村區(qū)一級設(shè)立公安派出所和人民法庭，方便群眾告狀，并有利于案件的及時正確解決。”[4]865在領(lǐng)導(dǎo)人的親自批示下，全國法院開始一輪建立人民法庭的高潮，初步確立了“一區(qū)一庭”的格局，部分地區(qū)建立巡回人民法庭。自1966年開始，中國長期蔓延的革命思潮和左傾錯誤都發(fā)展到了頂峰，國家的治理體系全面崩盤，國家的治理完全淪為真空狀態(tài)。“砸爛公檢法”導(dǎo)致人民法庭陷入全面癱瘓。人民法庭變成空殼，先是被各種造反派奪權(quán)，后來被革命委員會全面掌握，人民法庭的審判職能被工農(nóng)兵組成的革命審判完全代替，司法人員被作為改造對象被送往勞改場所進行再教育。即使文革后期國家有部分省市重新建立起來人民法庭，解放一批司法人員，依然不能說明人民法庭得以恢復(fù)重建。

三、政法法庭(1979-2004)

改革開放后的撥亂反正為人民法庭的恢復(fù)建立創(chuàng)造根本性前提，也為其性質(zhì)、功能、特色預(yù)設(shè)了要求。人民法庭是國家向基層逐漸滲透的一種產(chǎn)物，目的是解決逐漸增加的鄉(xiāng)村糾紛，尤其是紛繁復(fù)雜的民商事糾紛，借以緩解基層法院的一種制度安排。也就是說，向農(nóng)村派出法庭是國家的一種回應(yīng)性的現(xiàn)實需求。此后由于中國出現(xiàn)較大的發(fā)展差異，中央考慮如何能夠積極應(yīng)對全國的發(fā)展大局，怎樣能夠在維護穩(wěn)定的前提下迅速提升經(jīng)濟，促進國家富強、民族振興和人民富裕。此后推出的維穩(wěn)綜治格局可以說是影響中國法治數(shù)十年的重要事件，也直接住到了人民法庭發(fā)展的理念、走向和具體制度安排，成為人民法庭發(fā)展的基本歷史背景。也因此，筆者稱此一階段的人民法庭為“政法法庭”。此一階段的政法法庭大致有幾個典型特征：

(一)社會控制思維主導(dǎo)人民法庭的發(fā)展。建國之后，由于農(nóng)村長期處于被改造、被想象，曾經(jīng)的穩(wěn)定被隨意性極大的各種政策、運動、革命所代替，傳統(tǒng)農(nóng)村的治理秩序被破壞到了極致，農(nóng)村事實上處于一種無法無天的無政府狀態(tài)。因此，改革之后的第一件事就是要“確保社會控制能力，確保國家的秩序穩(wěn)定，以實現(xiàn)社會整合”[5]的目的。從1979年到1983年之間，國家恢復(fù)制度化建設(shè)之后面臨的治安壓力增大，此時黨和國家全面動員治安維穩(wěn)力量參與社會控制。通過1983年“嚴(yán)打”，國家才逐漸解決社會秩序的穩(wěn)定問題。為更有效控制社會，增強國家對于社會全局的掌控能力，國家增強了司法機關(guān)的能力，并于1983年開始向農(nóng)村派出農(nóng)村人民法庭。從1983年到1990年代中期，人民法庭扎根農(nóng)村，積極參與地方維穩(wěn)控制，解決各種涉農(nóng)犯罪、經(jīng)濟糾紛、群體性事件等，為鞏固國家秩序安定立下重大功勞。從1990年代中期之后，中國通過對經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性改革，國家逐漸開始走向繁榮，但是面臨的直接挑戰(zhàn)是社會出現(xiàn)不穩(wěn)定現(xiàn)象，比如農(nóng)村的民商事糾紛、經(jīng)濟犯罪、農(nóng)村邪教等等，這些新生矛盾加之以前的計劃生育、農(nóng)村稅費等都成為影響農(nóng)村穩(wěn)定，挑戰(zhàn)國家治理能力和格局的重要因素?？梢哉f，此時的國家治理的重要關(guān)切點就是如何實現(xiàn)維穩(wěn)。維穩(wěn)就必須發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)下的集體動員機制，也就是要求所有相關(guān)部門必須在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門全力參與、互相配合，共同為維護穩(wěn)定，服務(wù)大局而努力。人民法庭作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的重要司法機構(gòu)，具有相當(dāng)大的制度性優(yōu)勢，必然被吸收進入維穩(wěn)綜治的基層治理格局中。從此，人民法庭肩負(fù)起調(diào)解農(nóng)村糾紛、宣傳法制、治理農(nóng)村邪教、“參與向農(nóng)村收糧收款、強行搞計劃生育等”[6]等任務(wù)，和基層司法所、派出所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴的“兩所一庭”的基層治理模式。

(二)國家的政治目的是人民法庭治理的重要考量。人民法庭的恢復(fù)建設(shè)到發(fā)展成熟，其實是在國家整個治理體系下的綜合考量。制度設(shè)計的初衷是人民法庭的政治功能，即解決問題的功能。在這種背景下，農(nóng)村人民法庭的建設(shè)成為一項政治任務(wù)，甚至可以說是以法律的手段行使政治的目的。正如蘇力教授說“中國的現(xiàn)代國家權(quán)力至少對某些農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的控制仍然相當(dāng)孱弱，‘送法下鄉(xiāng)’是國家權(quán)力試圖在其有效權(quán)力的邊緣地帶以司法方式建立或強化自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意求得以貫徹落實的一種努力?！盵7]23“建設(shè)現(xiàn)代民族國家，將國家的力量延伸到共和國每一寸土地，不但以此來保證國家的統(tǒng)一，民族的團結(jié)……這種不屈不撓的法治努力背后是執(zhí)政黨‘愚公移山，改造中國’的政治決心和決斷，在中國的一些邊疆地區(qū)，其中還有重大的國際政治考量，包括‘反恐’的考量；是執(zhí)政黨的組織和紀(jì)律，以及執(zhí)政黨員的忠誠和信念?！盵8]11人民法庭依靠本土資源實現(xiàn)國家深化改革的重要目的，一是集中精力恢復(fù)重建中國的經(jīng)濟；二是實現(xiàn)國家控制下的秩序穩(wěn)定；三是確保國家的法律和政策的貫徹落實；四是確保人民群眾對于國家的擁護和支持。通過人民法庭行使審判權(quán)力，積極參與地方建設(shè)，不斷宣傳法制，人民法庭有效地將國家的戰(zhàn)略任務(wù)完成，實現(xiàn)國家的政治目的。1998年召開的第一屆全國人民法庭工作會議指出“全國共有人民法庭17411個，法庭干警達75553人……人民法庭的設(shè)置要規(guī)范化、規(guī)?；玫貫辄h在農(nóng)村的工作大局服務(wù)”，可以說，人民法庭的工具色彩依然沒有抹去，作為治理工具或是維穩(wěn)綜治的參與者的角色依然沒有改變，人民法庭作為政法干線的重要機關(guān)的定位依然如故。

(三)人民法庭以服務(wù)中心任務(wù)為使命。中心任務(wù)在中國改革開放之后有兩個階段：一是單純經(jīng)濟建設(shè)為中心的階段，時間跨度為1979年到1990年代中期；二是維穩(wěn)綜治下的經(jīng)濟建設(shè)，時間跨度為1990年代中期到2004年。實際上，1979年之后的中國法治進程就是在經(jīng)濟建設(shè)和維護穩(wěn)定的兩個主旋律之下進行的。人民法庭不單單是一個輸送正義判決的地方，事實上人民法庭是一個為經(jīng)濟保駕護航的重要機構(gòu)。1979年開始的人民法庭恢復(fù)建設(shè)，是國家開始回應(yīng)農(nóng)村的司法需求的具體表現(xiàn)。農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展是決定人民法庭創(chuàng)設(shè)的條件，促進人民法庭的制度性恢復(fù)重建。文革中“砸爛公檢法”導(dǎo)致的農(nóng)村司法真空無法為改革開放之后的農(nóng)村經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展和秩序穩(wěn)定創(chuàng)造條件，因此改革開放后就逐步開啟恢復(fù)公檢法的步伐。自1983年開始，中國逐漸試點農(nóng)村法庭，農(nóng)村法庭直接面臨的是經(jīng)濟解封之后的中國廣大農(nóng)村。此時的人民法庭直接目的就是要幫助農(nóng)村走出困境，解決生存難題，解決農(nóng)村的各種糾紛，維護農(nóng)村的秩序。甚至說為了確保地方經(jīng)濟發(fā)展，人民法庭接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資任務(wù)安排，積極參與地方經(jīng)濟建設(shè)，是當(dāng)時人民法庭發(fā)展的一個面相。1990年代中期以來，維穩(wěn)和經(jīng)濟發(fā)展共同成為執(zhí)政者的考量。人民法庭承擔(dān)起為經(jīng)濟保駕護航與確保地區(qū)穩(wěn)定的兩項使命。人民法庭服務(wù)大局，服務(wù)中心任務(wù)也成為其政法法庭的外在表現(xiàn)。

四、國家法庭(2004-2014)

國家法庭指的是人民法庭作為一個司法自治機構(gòu)開始走上歷史的舞臺，人民法庭的建設(shè)全面進入國家治理的范疇，人民法庭的發(fā)展進入新的時代。這一重要論斷的背景是國家的治理者超越了激進的人民法庭廢除論，從中國的具體實踐處把握，做出全面加強人民法庭工作的重大決定。2005年，最高人民法院出臺的《關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》(以下簡稱《決定》)，就是這一戰(zhàn)略部署的開端①《決定》指出：“人民法庭是黨通過司法途徑保持和人民群眾密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，是展示國家司法權(quán)威和提高司法公信力的重要窗口。人民法庭處在維護社會穩(wěn)定的第一線，處于化解和調(diào)處矛盾糾紛的前沿，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的責(zé)任重大。只有通過不斷增強司法能力，提高司法水平，人民法庭才能依法妥善處理和化解各種社會矛盾，推進基層社會主義民主法制建設(shè)的進程，維護社會的公平和正義。”。此后的人民法庭一直延續(xù)這一思路發(fā)展到現(xiàn)在。這段時期的人民法庭發(fā)展具有幾個特點：

(一)人民法庭治理理念從控制到平衡。人民法庭不是一種革命斗爭的工具，不是維穩(wěn)綜治的武器，人民法庭應(yīng)該是維護人民司法利益，回應(yīng)人民需求，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和中國法治現(xiàn)代化的維護者、推進者。人民法庭的理念是解決人民糾紛、建設(shè)國家法治、促進社會和諧，這是中國人民法庭十年來發(fā)展形成的基本共識，也是人民法庭治理理念的根本轉(zhuǎn)折。一是人民法庭的法治思維超越維穩(wěn)思維逐漸成為主流。從2004年起，中國高舉科學(xué)發(fā)展的大旗，從政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)對中國進行全面統(tǒng)籌改革，經(jīng)過2004-2014的十年努力，中國成長為一個強大的國家，一個有能力、有智慧解決各種矛盾、紛爭的大國。對于中國的法治建設(shè)來說，十年之內(nèi)中國成功建成中國特色法律體系，實現(xiàn)國家對于社會治理的基本規(guī)則依據(jù)。對于中國的政治、社會、文化建設(shè)來講，和諧成為中國十年間積極倡導(dǎo)，收獲巨大的建設(shè)。通過重心下移、抓基層、強基礎(chǔ)，中國的基層治理格局基本形成，國家和社會抵抗風(fēng)險危機的能力大大提高。中國社會治理理念轉(zhuǎn)變，直接帶來人民法庭發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變：追求和諧、注重平衡成為人民法庭發(fā)展的理念指引；追求法治、尊重程序成為人民法庭發(fā)展成為國家法庭的基本軌跡。二是人民法庭治理格局的多元化成為主流。人民法庭的發(fā)展出了遵循國家制定法律之外，廣泛援引各種習(xí)慣規(guī)則，積極利用調(diào)解、和解等多元手段，逐步促進人民法庭治理多元化的形成。多元化治理的積極效果就是人民法庭逐漸擺脫維穩(wěn)思維的束縛，將關(guān)注重心集中在糾紛解決上面，強調(diào)國家的政治、社會、法律效果的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)和諧司法的目的。

(二)司法自治屬性初步具備。人民法庭不再單純依附于基層的黨政機關(guān)，開始具有司法自治色彩。換句話說，人民法庭具有了作為司法裁斷性質(zhì)的專門機構(gòu)的特征，即“在分化的政治網(wǎng)絡(luò)中，法院的型構(gòu)樣式呈現(xiàn)出以下幾方面的特征：工作目標(biāo)的專一性、對糾紛解決的獨占性、機構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)性、人員的分離性” 一是農(nóng)村對人民法庭的依賴和壓力都得到緩解。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)日漸合理化，2006年中國廢除以農(nóng)業(yè)稅為主的各項稅費；國家人口政策調(diào)整，基層政府計劃生育壓力的減小，人民法庭專注于審判有了正當(dāng)性理由。此時的國家控制重點從農(nóng)村基本轉(zhuǎn)移到城市，城市犯罪成為國家控制的重點，農(nóng)村人民法庭面臨的主要是留守人群，社會控制的壓力減弱。國家信息科技的發(fā)展帶來控制手段從“人防”到“技防”，客觀上不再需要依賴人民法庭出動人力參與基層綜合治理。二是人民法庭的基礎(chǔ)保障大大提高，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的依賴適度降低。由于以前的司法投入過低的事實，導(dǎo)致人民法庭不可避免地存在片面依賴外界支援的情況?；诖?，治理者審時度勢，做出重大的戰(zhàn)略部署。2005年最高人民法院強調(diào)把加強基層建設(shè)作為人民法院工作的重點，特別是將加強人民法庭工作作為加強人民法院基層建設(shè)的重中之重。自2005年以來，全國大部分地區(qū)的人民法庭整體面貌發(fā)生巨大變化，有的人民法庭的基礎(chǔ)設(shè)施甚至比基層人民法院還要好。人民法庭的基礎(chǔ)保障充分，能夠提升干警的積極性和自信心，鼓勵其集中精力履行審判職責(zé)?？梢哉f，只有在國家治理現(xiàn)代化的新時代，人民法庭才具有實現(xiàn)司法自治的基本能力。

(三)國家治理人民法庭的制度化。國家治理人民法庭的主要形式有：一是以全國性會議形式對人民法庭的發(fā)展進行宏觀指導(dǎo)和戰(zhàn)略部署。1998年11月28日，全國人民法庭工作會議在北京召開，這是新中國成立后中國第一次針對人民法庭工作召開的大會。這次大會的意義非凡，表明國家的治理者開始真正將視覺關(guān)注到基層、關(guān)注到一線。然而人民法庭的基礎(chǔ)設(shè)施、審判資源、物資裝備等問題依然沒有得到妥善解決，基層人民法庭治理資源匱乏的問題一直存在。直到2005年在廣東佛山召開第二屆全國人民法庭工作會議，做出全面強化人民法庭工作作為全國法院基層建設(shè)的重中之重的戰(zhàn)略安排。此次會議為國家治理人民法庭的制度化奠定基礎(chǔ)，開啟了新的征程。2014年，最高人民法院在中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，召開了第三次全國人民法庭工作會議。這次會議延續(xù)對于人民法庭發(fā)展進行規(guī)劃的傳統(tǒng)，圍繞如何促進人民法庭參與中國的國家治理提出許多創(chuàng)新性舉措。可以說，此次會議將影響中國十年之內(nèi)的人民法庭建設(shè)。二是通過樹立人民法庭先進人物，激勵基層人民法庭和干警。①《決定》第35條指出：“最高人民法院每四年對先進人民法庭和優(yōu)秀人民法庭法官進行一次專項表彰；高級人民法院和中級人民法院每兩年進行一次專項表彰。各級人民法院都要及時大力宣傳人民法庭和人民法庭法官的先進事跡?！眹铱隙ㄈ嗣穹ㄍサ慕ㄔO(shè)，開始將注意力投放到一線的人民法庭及干警上面，最高人民法院每年評選出來的先進典型體現(xiàn)了國家對于基層政法的一種關(guān)心。例如周強院長強調(diào)對翟樹全等先進典型，要加大宣傳力度，充分發(fā)揮其先進典型的模范帶頭作用，弘揚司法為民、公正司法、甘于奉獻的精神，為創(chuàng)建平安社區(qū)、平安鄉(xiāng)村作出積極貢獻。②周強：《部署貫徹第三次全國人民法庭工作會議精神》,2014年7月27日人民法院報第一版，來源于中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后訪問時間：2015年1月20日。優(yōu)秀的基層人民法庭與干警成為逆向激勵的典范，也成為中國特色人民法庭治理制度化的一種方式。三是信息化建設(shè)。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，人民法庭的軟硬件升級，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)無紙化辦公，以及直面信息社會的能力大大提升。最高人民法院不斷強調(diào)增強人民法庭的信息化建設(shè)，加快司法公開的步伐，為實現(xiàn)人民法庭的治理現(xiàn)代化提供條件。

五、國家治理視野下人民法庭的制度性問題分析

在國家治理視野下考察人民法庭的歷史演變，可以為我們了解人民法庭的現(xiàn)狀提供最真實的背景材料。實際上，人民法庭經(jīng)歷制度性變革之后，終于走上了國家法庭的正軌，著實不易。但是，我們不能忽視人民法庭面臨的制度性問題，如果忽視當(dāng)下阻礙人民法庭國家化、現(xiàn)代化的潮流，勢必造成人民法庭發(fā)展陷入困局。因此，認(rèn)真對待問題是人民法庭走向未來的基本前提。

(一)治理資源有限導(dǎo)致供給不足

通過分析可知，中國的農(nóng)村社會與人民法庭之間存在一種 “需求-供給”的單方面制度結(jié)構(gòu)，即社會的權(quán)屬確定、糾紛解決、治安維穩(wěn)、民生改善等都需要國家介入調(diào)控，即尋法到庭；而國家正是通過人民法庭確定規(guī)則、定紛止?fàn)?、維護安定、促進交易等多重手段確保司法為民的宗旨得以落實，即送法下鄉(xiāng)。不過，這種彼此契合的結(jié)構(gòu)由于是單面相的供給，無法避免治理資源有限的現(xiàn)實難題，最終限制國家治理的能力。具體來說：

一是人才配置不能滿足現(xiàn)實需求?！稕Q定》中要求人民法庭隊伍建設(shè)按照“三審一書一警”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。以湖北省為例，實際相差數(shù)額為“審判人員360人、書記員111人、司法警察603人，總量相差1074人，98.25%的法庭人員配置不達標(biāo)” 實際上，有些省份情況更差。并且，某些偏遠(yuǎn)的人民法庭建制更是在上個世紀(jì)的水平。由此導(dǎo)致幾個突出問題：一是難以組成有效的合議庭。法官單獨辦案，缺乏有效監(jiān)督；或是借用書記員辦案，超越法律規(guī)定。

二是辦案力不從心，服務(wù)水平低下。人民法庭大約要承擔(dān)基層法院40%的案件量，但是微薄的人力如何能夠支撐不斷激增的糾紛，知識結(jié)構(gòu)老化難以應(yīng)對發(fā)展新形勢。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟異軍突起，直接改變中國的農(nóng)村面貌，糾紛的類型從以往的家庭瑣事、鄰里糾紛向復(fù)雜民商事糾紛轉(zhuǎn)變。如何應(yīng)對這一新的司法態(tài)勢，是人民法庭能否創(chuàng)新跟上形勢的表現(xiàn)。根據(jù)湖北省數(shù)據(jù)，“全省正規(guī)高等院校法律本科以上畢業(yè)人員364人，平均每個法庭僅0.58人。”[11]83根據(jù)筆者在河南某縣城的三個人民法庭的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)三個法庭真正科班出身的法律人才只有1人。此外，年輕、高學(xué)歷、知識化的法律人才不愿意到農(nóng)村人民法庭，人民法庭內(nèi)部多數(shù)是沒有接受過系統(tǒng)法學(xué)訓(xùn)練的“老板凳”，辦案方式簡單化。事實上，這些法官不會使用電腦辦公的絕不是少數(shù)，更遑論網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上文書送達、網(wǎng)上司法公開等，他們已經(jīng)不能夠有效提供便民、利民的司法服務(wù)。

三是人民法庭隊伍不穩(wěn)定，人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。隊伍建設(shè)始終是人民法庭建設(shè)的重中之重。實際上，人民法庭都是在遠(yuǎn)離繁華的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上，地理位置偏遠(yuǎn)，交通多有不便，基礎(chǔ)設(shè)施也不健全，上升空間有限。一方面是干警缺乏扎根基層的奉獻精神。人民法庭普遍存在“進城”愿望，尤其是有知識、有學(xué)歷的年輕人，更加不愿意呆在偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)。二是人才向外流失現(xiàn)象明顯。更好的發(fā)展空間，更大的物質(zhì)回報都會誘使干警離開人民法庭。根據(jù)湖北省十堰市調(diào)研“2005-2009年，法庭流失人員24人，全部是40歲以下的非城區(qū)法庭的工作人員。其中30歲以下的14人，占58.33%?！盵11]84根據(jù)重慶市某區(qū)的調(diào)研，該區(qū)2012年，四個人民法庭人才流失80%。這種結(jié)果已經(jīng)嚴(yán)重威脅到基層人民法庭的長遠(yuǎn)發(fā)展，必須引起重視。

(二)自利傾向?qū)е轮卫韮?nèi)卷化

中國的治理依靠的是自上而下的推動模式，這就決定了中國獨特的治理結(jié)構(gòu)，即自上而下的層層委托和自下向上的層層負(fù)責(zé)的“委托-代理”治理結(jié)構(gòu)。此種治理結(jié)構(gòu)越是向下層發(fā)展，就會出現(xiàn)典型的“道德風(fēng)險”[12]，即作為代理人的基層開始采取或明或暗的方式背離作為委托人的國家上層，從而實現(xiàn)自身利益最大化。這一結(jié)果直接導(dǎo)致的就是理論上的“基層治理內(nèi)卷化”,即“盡管內(nèi)卷化的國家政權(quán)想脫離社會權(quán)力的影響，但它無法使自身完全官僚化。”[13]55以人民法庭為例，人民法庭是國家法律在最基層的一種實現(xiàn)機構(gòu)，人民法庭肩負(fù)著國家賦予的重任，但是由于人民法庭自身的利益需求，難以避免導(dǎo)向治理內(nèi)卷化的命運。一是人民法庭以經(jīng)濟為重而非以審判為重。人民法庭的主要職能是審判而非服務(wù)經(jīng)濟，然而由于現(xiàn)實中經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)，部分人民法庭將開展創(chuàng)收、高額收取訴訟費用作為主要任務(wù)，完全背離了人民法庭的審判機構(gòu)的基本定位。二是人民法庭將權(quán)力 “委托”、“打包”，從而導(dǎo)致司法權(quán)力的異化行使。部分人民法庭出于自身便利目的，將權(quán)力委托給花錢雇傭的聘任制人員，但是由于這些聘任制人員并非是國家正式干警，他們采取迥異于國家干警的非正式方式處理各種糾紛，有時采用超越司法規(guī)則的方式。但是結(jié)果人民法庭正式干警不用承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，可以將責(zé)任推卸在聘任制人員身上。

從制度上來講，人民法庭治理的內(nèi)卷化還有幾個后果：一是人民法庭存在的合法性危機。由于人民法庭將權(quán)力作為換取自身利益最大化以及風(fēng)險最小化的手段，利益導(dǎo)向而非制度成為人民法庭行為的主要依據(jù)，這就嚴(yán)重限制了人民法庭的自身發(fā)展，導(dǎo)致人民法庭自陷于合法性的困境之中，也壓制其在基層發(fā)展的進一步可能。二是直接帶來人民法庭的公信力危機以及司法權(quán)威的下降。人民法庭的公信力是人民法庭的生命力，人民法庭的司法權(quán)威是人民法庭的護身符。人民法庭的公信力和權(quán)威的基礎(chǔ)是程序、規(guī)則、正義，如果人民法庭喪失了基本的道德和法律遵循，反而將利益訴求作為自己的唯一目的，這就嚴(yán)重踐踏了人民法庭的公信力，掃蕩了人民法庭的制度權(quán)威。

(三)工具技術(shù)操作架空國家法律

規(guī)則之治是現(xiàn)代化法院的基本標(biāo)志，實踐中工具主義盛行，超越甚至架空國家法律的現(xiàn)象十分突出。一是畸形的結(jié)案模式。實踐中，人民法庭面臨數(shù)量巨大的訴訟案件，如何合力化解糾紛，解決當(dāng)事人之間的矛盾成為人民法庭干警的最主要的考量。而能否案結(jié)事了、雙方滿意成為衡量法官水平高低的最主要指標(biāo)。這種內(nèi)在要求導(dǎo)致的直接后果就是對于結(jié)案率的一種畸形要求。但是，有些案件不適合調(diào)解的案件，也被強行調(diào)解，甚至是采取強制要求撤訴方式，將案件終局。二是審判程序的混亂操作。程序正義是司法理性的基本標(biāo)志，遵循程序、重視規(guī)則才是審判理性的基本特征。然而，人民法庭的審判程序存在嚴(yán)重的程序不規(guī)范問題，甚至是程序違法的問題。實踐中，有些法官指出從來沒有看完過一本法學(xué)書，用的就是幾個法條，就能夠?qū)⑹虑椤皵[平”。“在事實認(rèn)定過程中，偏愛言詞證據(jù)，并根據(jù)自身的經(jīng)驗對案件事實進行‘加工’的實用的經(jīng)驗方法；在調(diào)查取證方面，采取的‘主動為常態(tài)，被動為例外’策略；在庭審方式上，選取的‘法官+庭下’為中心的模式等?！盵14]

這種后果就是法律規(guī)則被架空，規(guī)則意識、程序意識被工具化操作、技術(shù)化操作代替，人民法庭的治理淪為非正式主導(dǎo)的地步。問題的存在必有其深層次的誘因，工具主義橫向的背后有制度性的解釋：一是法官內(nèi)心對于事實與法律的考量。對于事實和法律的爭論始終存在，蘇力教授的觀點比較有啟發(fā)性，他指出法官，尤其是基層法官“首要任務(wù)是，能夠有效并迅速地處理這些案件，重視糾紛解決是基層法官最主要的關(guān)注……案件處理必須結(jié)果比較公平，判斷先于法律適用、法律推理和論證，抓住核心爭議，防止矛盾激化”[7]199這是從合理化角度來論證的。如果從相反角度來看，就可以看做法官內(nèi)心對于程序正義的忽視，對于技術(shù)化和經(jīng)驗操作的看重。二是不當(dāng)?shù)目冃Э己酥笜?biāo)體系。績效考核是一種通過將任務(wù)分解，采取量化考核方式，從而確保實質(zhì)性反應(yīng)工作狀況的一種司法管理方式。實踐中，對于人民法庭考核的壓力主要來自于案件的結(jié)案率、兌現(xiàn)率、調(diào)解率、涉訴信訪等，這些指標(biāo)的潛在暗示就是要求人民法庭將案件“擺平”，而無論采取什么方式。可以說，績效考核看中的是結(jié)果的分?jǐn)?shù)、排名，而非過程是否公開、客觀、是否存在差異化等問題。這種考核導(dǎo)致規(guī)則沒有被重視，程序被棄置，完全被工具化操作架空。

(四)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)壓抑程序自治成長

權(quán)力網(wǎng)絡(luò)就是指人民法庭作為一個權(quán)力單位，無時無刻不在權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)之中，難以跳出既定的圈子，沒能成長為程序獨立自治的機構(gòu)。

一是人民法庭深陷于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制約之中，難以客觀中立行使審判權(quán)。人民法庭的物質(zhì)基礎(chǔ)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，人民法庭不能夠不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排部署。其一是經(jīng)費支持。當(dāng)前的人民法庭經(jīng)費支持除了基層人民法院劃撥之外，剩余的就依靠訴訟費用的返還，但是經(jīng)費依然難以支撐日漸負(fù)責(zé)的現(xiàn)實需要。所以，現(xiàn)實中人民法庭接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費支持是客觀存在的。其二是相關(guān)設(shè)施和服務(wù)的提供方面。人民法庭干警如果需要解決戶口、住房、醫(yī)療、小孩上學(xué)等現(xiàn)實問題時候，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，是絕對不能夠獲得任何結(jié)果的。長此以往，如何能夠保證中立立場，如何能夠公平客觀對待當(dāng)事人。當(dāng)前，有些人民法庭管轄范圍內(nèi)存在工業(yè)開發(fā)區(qū)，一旦發(fā)生勞資沖突，人民法庭就會在行使審判權(quán)過程中十分猶豫?現(xiàn)實中難免會有一些投機分子為了利益驅(qū)使，就拋棄了對于法律的遵守，作出違背常識和法律的裁判。

二是人民法庭淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“維穩(wěn)”的重要機構(gòu)，難以保持獨立性。維穩(wěn)就是要求集體動員，全面參與，在黨委和政府的完全主導(dǎo)下，通過單方面的控制，利用“情、理、法、利”等多種手段，將矛盾和糾紛全部壓制在基層。當(dāng)前的維穩(wěn)形勢依然嚴(yán)峻的情況之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)很難認(rèn)同自己的管轄范圍內(nèi)會有脫離控制的機構(gòu)。換句話說，黨政機關(guān)如果不把具有法律優(yōu)勢和權(quán)威力量的人民法庭納入其中，是絕對不會甘心的。人民法庭的地位變得相當(dāng)尷尬，究竟是地方黨委政府的“維穩(wěn)”急先鋒，還是現(xiàn)實當(dāng)中司法的守護者，正義的彰顯者？壓力倒逼下的結(jié)果往往是服從現(xiàn)實的需要，人民法庭不能夠變成通過司法解決糾紛的獨立自主的司法機構(gòu)，反而成為壓制矛盾解決，制造更多問題的力量?！皬姆山嵌戎v，人民法庭屬于縣人民法院的派出機構(gòu)，與鄉(xiāng)政府既非隸屬關(guān)系，亦非平行關(guān)系。然而在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭事實上處于鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)之下……人民法庭實際上構(gòu)成了黨和政府綜合治理實踐中的重要一環(huán)，并且在這種總體實踐中處于從屬地位。”[15]這種程序不獨立的結(jié)果就是法治尊嚴(yán)沒埋沒，人民法庭的尊嚴(yán)和榮耀被踐踏，司法的公信力不斷滑坡。

六、通過人民法庭實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

國家治理者站在推進平安中國、法治中國建設(shè)、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分重視人民法庭的制度優(yōu)勢和功能作用，認(rèn)識到人民法庭在基層政權(quán)建設(shè)和基層治理中的重要意義，指明了人民法庭發(fā)展的光輝前景①周強院長強調(diào)要認(rèn)真領(lǐng)會學(xué)習(xí)孟建柱同志的講話精神，在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下認(rèn)真思考人民法庭的建設(shè)問題。參見：周強：《部署貫徹第三次全國人民法庭工作會議精神》，2014年7月27日人民法院報第一版，來源于中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后訪問時間：2015年1月20日?；仡欉^去，立足現(xiàn)在，展望未來，人民法庭是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，是人民司法路線長達半個多世紀(jì)的踐行者，人民法庭的功績不容磨滅，并且會在未來中國的司法改革浪潮中掀起更猛烈的風(fēng)暴。筆者以國家治理為邏輯出發(fā)點，勾勒出人民法庭的變革歷史，也審慎指出人民法庭發(fā)展的制度性障礙。筆者堅信通過合理改革，積極破解難題，一定可以讓人民法庭在國家治理現(xiàn)代化的軌道上前行，并且伴隨人民法庭的現(xiàn)代化、國家化，一定能夠為為構(gòu)建法治中國、平安中國打下堅實的治理基礎(chǔ)，為實現(xiàn)中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大夢想提供動力來源。

(一)深化人民法庭改革，增強國家司法資源的供給

周強院長指出：“特別是在全面深化改革的新形勢下，人民法庭充分發(fā)揮職能作用，妥善化解矛盾糾紛，不斷滿足人民群眾多元司法需求，對于維護基層社會穩(wěn)定，依法保障和促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展具有重要意義?！雹僦軓姡骸恫渴鹭瀼氐谌稳珖嗣穹ㄍスぷ鲿h精神》，2014年7月27日人民法院報第一版，來源于中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后訪問時間：2015年1月20日。因此，人民法庭的改革必須以提供充分有效的司法供給為基礎(chǔ)；只有資源充沛，才有力量、有積極性參與到國家司法改革建設(shè)中來，才能為國家治理的深化提供源源不斷的動力。

一是強化人民法庭的專業(yè)化建設(shè)。專業(yè)化建設(shè)就要求人民法庭成為專注基層、專注司法、專注審判的司法力量。具體來說：其一是人民法庭先行先試為司法體制改革創(chuàng)造經(jīng)驗。根據(jù)最高院的部署，全國首先在六個省市進行司法體制改革試點。此后，為積極穩(wěn)妥推進司法體制改革，周強院長要求“按照中央關(guān)于司法體制改革的統(tǒng)一部署，人民法庭要在完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度方面先行先試，為在全國逐步推開積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件?！逼涠窃鰪姾献h庭功能。目前的合議庭難以適應(yīng)司法現(xiàn)狀的發(fā)展，未來應(yīng)該注重專業(yè)化和鄉(xiāng)土化結(jié)合，司法化和經(jīng)驗化結(jié)合，建立一支強大的合議庭，積極應(yīng)對各種司法挑戰(zhàn)，全力解決各種司法糾紛，為確保審判質(zhì)量和效率提供強大的支撐。其三是建立專門化法庭。中國的農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生天翻地覆的變化，中國的人民法庭也面臨各種新類型、新難度的案件壓力，有些人民法庭可以受理民二庭、民三庭的案件。因此可以根據(jù)情況建立專門化的人民法庭，以專門解決某一類案件。

二是改革人民法庭的待遇。其一是建立人員交流制度?；鶎尤嗣穹ㄔ旱耐ラL、副庭長之間應(yīng)該建立交流制度；普通干警之間也應(yīng)該建立交流制度?！氨Ｕ辖涣鲿惩?，必須擴大現(xiàn)有交流范圍，并需以滿足年齡老、中、青、知識高、中、低搭配為原則。而且不論是中層干部還是一般干警，除特殊需要外，都應(yīng)當(dāng)設(shè)定在某一職位的連續(xù)最長工作年限?！盵16]107其二是工作待遇改革。目前的人民法庭設(shè)置級別過低，人民法庭的庭長被邊緣化現(xiàn)象十分明顯。未來的人民法庭建設(shè)應(yīng)當(dāng)從設(shè)定職級，保障待遇方面入手。有學(xué)者指出：“在經(jīng)濟待遇方面，應(yīng)繼續(xù)堅持財力、物力向下傾斜政策……在政治待遇方面，要力求打破論資排輩問題。增強人民法庭庭長職位的吸引力；現(xiàn)有機關(guān)庭室負(fù)責(zé)人享有的一些權(quán)力也應(yīng)當(dāng)適度向法庭傾斜，譬如審判委員會委員，人民法庭庭長也應(yīng)當(dāng)占有名額。”[16]107

三是強化對于偏遠(yuǎn)地區(qū)人民法庭保障力度，增強國家治理的輻射力。不可否認(rèn)，中國的廣大中西部地區(qū)依然存在人民法庭保障不足的問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到國家基層治理的深化。根據(jù)《馬背上的人民法庭》這部電影，朱蘇力教授撰文指出“中國法治實踐形態(tài)在基層司法中遇到的某種危機……財政和待遇上的問題已經(jīng)使得這種法治實踐形態(tài)難以為繼……這來自真實世界。在調(diào)查訪問過的湖北、四川、青海、新疆、西藏等中西部地區(qū)而言，這一切正在發(fā)生，而并非也許；而且它反映的甚至還不是最極端的情況，也不能說是局部的情況，它其實是中國總體法治實踐中雖非主流但在中西部地區(qū)比較普遍的現(xiàn)象” 最后朱蘇力教授呼吁我們認(rèn)真對待偏遠(yuǎn)地區(qū)的人民法庭，不要在司法改革的潮流中忽略他們的呼聲。他說：“事實上，無論是徒步穿行在南方的崇山峻嶺，還是馬背行走在北國的雪域高原，人民法庭，以及那些最終也會被現(xiàn)代化湮滅的基層法官們的智慧表達，它們都是正在行進中的中國現(xiàn)代法治的一個重要組成部分，也是中國法學(xué)發(fā)展的一個重要資源?！盵8]13

(二)加強人民法庭的管理，遏制人民法庭的自利化勢頭

人民法庭制度建設(shè)的良性發(fā)展，根基在于人民法庭依法獨立行使審判權(quán)，在于人民法庭的公信力。實踐中發(fā)生的人民法庭自利導(dǎo)向合法性喪失、公信力下降的問題，已經(jīng)不得不引起我們重視。必須通過強化人民法庭的過程管理，通過人民法庭的過程正義，有效遏制自利化勢頭，促使人民法庭的健康發(fā)展。

一是重塑人民法庭干警為民服務(wù)的理念。理念是直接行動的依據(jù)。人民法庭出現(xiàn)功利化勢頭，產(chǎn)生的相關(guān)亂像，根源就在于思想意識麻痹，放棄了為民服務(wù)的宗旨，反而沉迷于尋求自我利益最大化之中。因此，有必要革新人民法庭干警的思想觀念，以推動人民法庭為民服務(wù)意識的成長。對于人民法庭來說，要始終堅持司法為民，要密切同人民群眾的血肉聯(lián)系，切實防止身在群眾之中而自覺不自覺地脫離群眾。人民法庭的司法管理活動，必須堅持司法為民導(dǎo)向，切實以為民服務(wù)作為宗旨，從而從根源處遏制人民法庭的自利化勢頭。

二是加強人民法庭的過程管理。人民法庭的建設(shè)中心應(yīng)該是審判，而非單純的物質(zhì)激勵，更不是利用行政管理架空審判運行。因為健全、完善的司法管理流程，可以為審判中心提供強大的制度支撐；而不健全的司法管理流程，必定造成審判工作的艱難，審判地位的岌岌可危，審判權(quán)威的淪喪。筆者建議：一方面要通過司法分類制度改革，區(qū)分行政管理人員與司法人員。如此改革，可以確定權(quán)力邊界，明晰責(zé)任范圍，為避免轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險提供依據(jù)。另一方面，要規(guī)范訴訟收費標(biāo)準(zhǔn)，堅決杜絕案外收費。人民法庭的經(jīng)費保障依賴國家，不能夠利用訴訟收費向當(dāng)事人索要，更不能濫權(quán)收紅包、變相腐敗等。通過加強管理，為人民法庭依法獨立行使審判權(quán)創(chuàng)造制度性支持。

三是切實推進審務(wù)公開。人民法庭的司法公開是建立人民法庭公信力的重要途徑，是回應(yīng)社會監(jiān)督和質(zhì)疑的重要方式，是提升自我管理規(guī)范化的重要抓手。目前，我國法院推行的審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大網(wǎng)絡(luò)平臺，適時發(fā)布審判活動信息，此外還有庭審電視直播、微博直播等方式。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)高度重視三大公開以及其他公開方式，從而為提升審判管理質(zhì)效提供重要途徑。有學(xué)者指出“審務(wù)公開與審判公開平行而論，共同支撐起新時期的司法開放架構(gòu)，成為當(dāng)下推進司法民主和司法監(jiān)督的一項重要措施。審務(wù)公開以審判管理為對象，與審判管理的規(guī)范化發(fā)展緊密相連?！?從未來的發(fā)展趨勢來說，審務(wù)公開將會是司法公開的關(guān)鍵所在。也因此，能夠成為破解人民法庭發(fā)展的制度性障礙的重要環(huán)節(jié)。

(三)注重規(guī)則與技術(shù)的平衡，重建國家法庭的制度性權(quán)威

規(guī)則和技術(shù)的平衡就是法律規(guī)則和實踐運作的平衡；是訴訟解決與多元糾紛解決的平衡。規(guī)則和技術(shù)的平衡，是為了掃蕩司法亂象，重回人民法庭的發(fā)展軌道，為實現(xiàn)人民法庭的制度性權(quán)威奠定堅實基礎(chǔ)。

一是必須絕對忠實于法律和事實。事實和法律是人民法庭應(yīng)當(dāng)堅持的公正底線。任何超越了這兩項基本要求的行為都是無效的。只有尊重規(guī)則，尊重事實，才能夠為國家法庭建設(shè)創(chuàng)造最根本的權(quán)威源泉。在每個案件的審理中，人民法庭一定要堅持公正理念，讓人民群眾切實從每一個案件中感受到公平正義?！霸谒痉ㄟ^程中，人民法庭的法官核心的一點是實現(xiàn)個別案件的公正處理。公正的裁判結(jié)果是法院或法官通過整個訴訟過程所要達到的一種理想結(jié)果，即法院‘給予每個人以應(yīng)得的對待’，它主要體現(xiàn)在事實認(rèn)定真實和法律適用正確兩方面，二者構(gòu)成了裁判結(jié)果公正的標(biāo)準(zhǔn)，任何一項裁判必須同時符合這兩項公正標(biāo)準(zhǔn)，否則就違背了結(jié)果公正的要求”[18]。

二是促進人民法庭技術(shù)操作的規(guī)范化。人民法庭的工具技術(shù)操作包括案件的處理方式靈活與訴訟外糾紛解決機制的多元。人民法庭司法運作的前提是堅持事實和法律的客觀公正，然后才是技術(shù)操作的規(guī)范化。推進人民法庭技術(shù)操作的規(guī)范化，必須堅持從實踐出發(fā)，充分借助和依靠現(xiàn)有的資源，加強調(diào)解等非正式糾紛解決機制的運用，形成調(diào)訴結(jié)合的制度化糾紛解決機制。指導(dǎo)和支持人民調(diào)解組織、行業(yè)組織開展調(diào)解工作，推進完善矛盾糾紛預(yù)防和化解機制，形成基層社會治理合力，夯實社會秩序良性發(fā)展的基石。并且，以規(guī)范化為主線，確保人民法庭建設(shè)的規(guī)范化，將大大提升人民法庭的權(quán)威性和公信力。

三是改革考核機制，向案件質(zhì)量傾斜。以往的績效考核過分僵化，將干警捆綁在“數(shù)”、“量”、“率”上面，以此實現(xiàn)對于基層司法現(xiàn)實的掌控。實際上，由于片面強調(diào)“數(shù)目字管理”，導(dǎo)致人民法庭的案件辦理畸形化，一些嚴(yán)重違背程序公正和實體正義的亂象出現(xiàn)，嚴(yán)重影響人民法庭的權(quán)威性。此后的績效考核改革必須堅持四個轉(zhuǎn)變：價值理念上面，從控制和效率向和諧和公正轉(zhuǎn)變；指標(biāo)設(shè)計上面，從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從客觀向主客觀相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從單一向多元化轉(zhuǎn)變；績效管理過程上面，從靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，從定性向定性和定量結(jié)合轉(zhuǎn)變，從管理虛化到管理實質(zhì)化轉(zhuǎn)變；績效結(jié)果反饋情況，從反饋受限到反饋直接，從反饋失靈到反饋效用提升轉(zhuǎn)變。

(四)增強司法自治，確保人民法庭的適度獨立

確保司法自治，除了要求人民法庭的物質(zhì)基礎(chǔ)等適度獨立之外，還需要人民法庭的角色轉(zhuǎn)變。而后者才是真正實現(xiàn)司法自治和人民法庭適度獨立的品性所在。角色轉(zhuǎn)變就是改變?nèi)嗣穹ㄍ⑴c基層司法治理的方式，即是說從參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌膶I(yè)性力量。

一是定位上的參謀助手。參謀助手就是指人民法庭不是一個維穩(wěn)工具，而是積極倡導(dǎo)法治，促進區(qū)域法治建設(shè)，提倡司法解決紛爭的重要推進力量①周強院長指出“要積極參與基層社會治理。創(chuàng)新社會治理，基層是基礎(chǔ)和關(guān)鍵，人民法庭大有可為……形成基層社會治理合力。要高度關(guān)注經(jīng)濟社會運行情況，及時對審判中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題進行分析研判，為黨委政府決策服務(wù)”。參見周強：《部署貫徹第三次全國人民法庭工作會議精神》，2014年7月27日人民法院報第一版，來源于中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后訪問時間：2015年1月20日。。其一是建立涉訴矛盾糾紛的通報機制。人民法庭應(yīng)該注意涉訴信訪可能對于基層治理的嚴(yán)重影響，建立與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的快速反應(yīng)和及時傳輸機制，及時將有關(guān)案件信息通過給基層黨政機關(guān)，從源頭上化解矛盾，避免事件的升級和超出控制。其二是建立重大項目、事件的評估機制。對于某些可能激發(fā)社會反彈的項目，對于某些可能引起公眾質(zhì)疑的事件，有必要通過人民法庭的專業(yè)性力量，秉承客觀中立、務(wù)實高效的宗旨，及時對事件作出風(fēng)險穩(wěn)定評估，提醒鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)做好應(yīng)對預(yù)案。其三是建立地區(qū)平安幸福指數(shù)的評定機制。中國深化改革的步伐不斷推進，“法治指數(shù)”[19]將成為衡量地方黨政政績的關(guān)鍵。如何將地區(qū)的平安幸福指數(shù)做好做實，是考驗人民法庭的重要任務(wù)。未來的人民法庭重心將會在指標(biāo)設(shè)計、指標(biāo)管理、指標(biāo)考核、指標(biāo)反饋等方面入手，真實反映地區(qū)公眾對于地方平安幸福的感覺，為真正解決維穩(wěn)難題，破解維穩(wěn)怪圈作出根本性努力。

二是構(gòu)建程序內(nèi)解決問題的機制。其一是加強程序公開力度，確保公眾信任。通過程序內(nèi)解決糾紛，就是利用司法審判力量，采取程序主導(dǎo)解決問題的方式，注重程序解決問題過程的公開、公信、公正，從而導(dǎo)向公眾對于糾紛解決的整體性尊重，提高解決問題的幾率。其二是加大人民陪審的力度。人民陪審制度對于確保裁判的合意性，提升裁判的可接受度具有重要功效。通過增強人民陪審的規(guī)模和力度，將國家的法律規(guī)則和精神傳遞擴散出去，促使民眾對于司法的認(rèn)可和支持，能夠大大提升人民法庭的地位和權(quán)威，為確保人民法庭依法獨立行使審判權(quán)提供強大的民意支撐。

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責(zé)任編輯：林 衍

On People's Court from the Perspective of National Governance (1949-2014)

Yu De-shui1，Gao feng2

(1.Chongqing Shapingba District People's Court, 2.Southwest university of Political Science and Law, Chongqing 400030, China)

The development of people's court has undergone three stages: the revolutionary court after the founding of the People's Republic of China, the political science and law court after China's opening up to the outside world and the state court of today's China. Every stage of the people's court has its own rules and characteristics in its development. Under the background of the modernization of national governance, the people's court faces several problems: limited resources that leads to the insufficient supply; self-interest that leads to the involution of grassroots governance; tools and technical operation that overhead the law; network of power that depresses the autonomy of law. Looking forward to the future, we shall continue to adhere to the people's court system, adhere to the reform direction of the development of the people's court, put forward the scheme of forward-looking and practical combination of governance, which includes the resource supply of national governance; strengthening the management of the people's court; ensuring the balance between rules and technology; strengthening judicial autonomy. In this way, China can realize the dream of the modernization of governance.

people's court; revolutionary court; political science and law courts; state court; institutional problem; national governance

2015-03-01

禹得水(1989-)，男，河南洛陽人，重慶市沙坪壩區(qū)人民法院執(zhí)行局干部，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心研究人員，從事刑事訴訟法學(xué)、司法制度研究；高峰(1974-)，男，四川南充人，西南政法大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事刑事訴訟法學(xué)研究。

DF82

A

1009-3745(2015)02-0018-11