寧夏一把手：“五不直接分管”后的轉(zhuǎn)變

肖菲菲+曹偉

反腐倡廉之風(fēng)越刮越猛，中紀(jì)委網(wǎng)站儼然已經(jīng)成為2014年關(guān)注度最高的網(wǎng)站之一。

從最近中紀(jì)委網(wǎng)站公布的今年查處的四百余起案件看，其中“落馬”的縣處級以上一把手166人，占比超過三成。由此可見，一把手仍是腐敗易發(fā)高危群體，在一些領(lǐng)域仍然存在監(jiān)督不力、不到位問題。

如何形成對一把手有效的監(jiān)督？寧夏回族自治區(qū)在制度設(shè)計上進(jìn)行了有效探索。

今年6月，寧夏出臺了《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管干部人事、財務(wù)等工作的暫行規(guī)定》，其中明確要求各級黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人不直接分管干部人事、財務(wù)、行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)項目等5項工作，實行“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運行機(jī)制。那么如何劃分責(zé)任，《規(guī)定》中明確指出，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

《規(guī)定》還要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門要對規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對不執(zhí)行規(guī)定的給予問責(zé)處理，對違反組織人事紀(jì)律、財經(jīng)紀(jì)律，違規(guī)插手干預(yù)行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)行為的，將依照中央和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

吳忠市：從一把手權(quán)力無限到一班人權(quán)力有限

記者在采訪中了解到，地處寧夏平原腹地的吳忠市，于2011年就先行先試率先出臺了《關(guān)于加強(qiáng)對市直部門黨政一把手管理監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確提出一把手“五不直接分管”，涉及領(lǐng)域與3年后自治區(qū)出臺的《規(guī)定》相同。

“我們緊緊圍繞重大事項決策、重要人事安排等權(quán)力行使的最核心內(nèi)容、最容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域，嘗試對一把手管理監(jiān)督的新舉措，取得了一定成效。”吳忠市委書記、人大主任趙永清如是說。

不僅如此，2014年以來吳忠市又將《規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化，相繼出臺《干部選任初始提名辦法》、《政府投資項目審計辦法》、《公共資源交易管理監(jiān)督暫行辦法》等制度，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離、相互制約、相互促進(jìn)的權(quán)力運行機(jī)制和立體監(jiān)督格局，有力強(qiáng)化了對一把手權(quán)力的監(jiān)督制約。

此外，吳忠市還在技術(shù)層面進(jìn)行了“干預(yù)”，尤其是在公共資源交易監(jiān)管方面，針對不直接分管過程中依然存在打招呼、暗箱操作等問題，將公共資源交易中心與紀(jì)委、檢察院直接聯(lián)網(wǎng)，實時在線監(jiān)督，堵塞漏洞。

在吳忠市公共資源交易大廳，記者看到前來咨詢辦事的人員井然有序，各種信息在大廳的電子屏幕上均有顯示。

據(jù)吳忠市政府副秘書長、公共資源交易中心主任、政務(wù)服務(wù)中心主任楊桂琴在現(xiàn)場向記者介紹“五不直接分管”制度執(zhí)行以來，該交易大廳推行“一局一窗一科一長一章”的“五個一”審批模式。也就是一個審批單位、一個窗口受理、一個科室審核、一個領(lǐng)導(dǎo)審批、一個審批章辦結(jié)。同時推行項目四級服務(wù)制，實行重大項目市（縣、區(qū)）長領(lǐng)辦、重點項目部門領(lǐng)銜代辦、一般項目政務(wù)服務(wù)中心并聯(lián)審批、其它項目網(wǎng)上直接受理，建立行政審批服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量。

吳忠市是寧夏沿黃河城市帶核心區(qū)域，作為全市的水利管理部門，與水利工程息息相關(guān)，作為先試地區(qū)的部門又如何制約一把手的權(quán)力？

吳忠市水務(wù)局局長蘇曉理對《小康》雜志記者介紹道，該單位黨組執(zhí)行“末位綜合歸納”制度，即主要領(lǐng)導(dǎo)末位發(fā)表意見，末位綜合歸納與會成員意見，集思廣益，不搞“一言堂”，在堅持原則、服從大局、民主集中的基礎(chǔ)上，確保了一把手“五不直接分管”制度的有效執(zhí)行。

記者進(jìn)一步了解到，“末位綜合歸納”成為落實“五不直接分管”制度中最為重要的一個環(huán)節(jié)。

以吳忠市下轄的青銅峽市為例，該市專門成立了規(guī)劃委員會，市委書記親自掛帥規(guī)劃委主任，副主任是人大常委會主任、政府市長、政協(xié)主席、市委副書記、分管副市長以及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。

青銅峽市任何一個工程建設(shè)選址、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模，都要由規(guī)劃委員會來集體決策?！皩τ陧椖吭O(shè)計規(guī)劃，項目投資方至少要做三套方案，提交規(guī)委會審核討論，結(jié)合我市實際，最終確定一套方案。方案確定后，進(jìn)行預(yù)算?！眳侵沂形Ｎ?、青銅峽市委書記桂福田介紹道。

此外，由青銅峽市審計局聘請中介機(jī)構(gòu)對預(yù)決算進(jìn)行攔標(biāo)審計，攔標(biāo)審計結(jié)束后，項目依次上政府常務(wù)會、市委常委會研究，一經(jīng)通過，由分管副市長去執(zhí)行，進(jìn)入招投標(biāo)、土地招拍掛程序。

“這樣一來，大家的權(quán)力都公開透明了，同時又互相制約監(jiān)督，一把手的權(quán)力無限變?yōu)橐话嗳说臋?quán)力有限，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)在運行過程中，障礙就很容易解決了?！惫鸶Ｌ镎f。

地方紀(jì)委在落實該項措施的時候如何形成制度抓手？吳忠市委常委、紀(jì)委書記馬和清對此介紹道，他們會定期對各縣（市、區(qū)）、市直部門（單位）執(zhí)行情況開展監(jiān)督檢查。采取“雙述雙詢雙評”、“群眾直評機(jī)關(guān)”等方式，對部門、單位實行“五不直接分管”制度情況進(jìn)行詢問和質(zhì)詢。對發(fā)現(xiàn)在實施中存在變相執(zhí)行、一把手權(quán)力“明放暗不放”等現(xiàn)象和問題及時糾偏。

“轉(zhuǎn)變”是趙永清作為市委書記的切身感受。他感嘆道，試行“五不直接分管”舉措以來帶來了由“集權(quán)分心”到“權(quán)分人聚”的轉(zhuǎn)變，由“監(jiān)督老大難”向“老大監(jiān)督不難”的轉(zhuǎn)變，由一把手的“無限權(quán)力”向領(lǐng)導(dǎo)班子一班人“用權(quán)受限”的轉(zhuǎn)變，帶來了干部敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己米黠L(fēng)的轉(zhuǎn)變。

財政資金絕不會“一個人說了算”

一把手雖然都不再直接分管工程建設(shè)了，但是都清楚，財務(wù)、工程建設(shè)領(lǐng)域的每一個環(huán)節(jié)，如項目規(guī)劃的審批、招投標(biāo)、材料物資采購、資金撥付等，如果監(jiān)督不到位，任何一個環(huán)節(jié)都可能發(fā)生腐敗問題。

從國家實施第九個“五年計劃”以來，交通基礎(chǔ)設(shè)施一直是寧夏投資的重點項目之一，從最初的幾億元到現(xiàn)在每年的近百億元，這么大的資金使用和工程建設(shè)，如果管理、監(jiān)督不嚴(yán)，就很容易發(fā)生腐敗問題。

在采訪中，記者了解到，寧夏交通運輸廳今年專門制定出臺了《寧夏回族自治區(qū)交通運輸廳招標(biāo)投標(biāo)工作監(jiān)督管理辦法》，對在招標(biāo)前、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、中標(biāo)等每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督都作了明確規(guī)定。endprint

在中衛(wèi)市扶貧開發(fā)辦公室，記者了解到，僅去年自治區(qū)下達(dá)到該市的各類扶貧資金就達(dá)2.16億元。在落實“五不直接分管”方面，中衛(wèi)市扶貧辦采取一把手不直接分管扶貧資金，重大項目的篩選、申報、立項、實施和竣工驗收，集體研究決策等一系列“陽光作業(yè)”、“專戶專賬管理”、“項目規(guī)范”等主要措施，同時中衛(wèi)市審計、財政、扶貧等相關(guān)部門對各建設(shè)單位的項目資金使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。

作為市級財政的大管家，每年經(jīng)手的資金達(dá)幾十億元之多。中衛(wèi)市財政局的具體執(zhí)行是在自治區(qū)下達(dá)專項資金項目計劃后，項目主管部門組織規(guī)劃設(shè)計、報審造價預(yù)算、招投標(biāo)，簽訂發(fā)包合同或政府采購合同。

中衛(wèi)市財政局還利用政府網(wǎng)、市直部門及市財政局門戶網(wǎng)站，對年度預(yù)算信息進(jìn)行公開。部門公開的主體從66個市直部門擴(kuò)展到下屬54個事業(yè)單位，實現(xiàn)一級部門單位公開率100%。同時每季度在中衛(wèi)日報等媒體公開全市預(yù)算執(zhí)行情況，接受社會監(jiān)督。

一把手的角色轉(zhuǎn)變

“公共資源交易”被《暫行規(guī)定》明確列入一把手“五不直接分管”的一項，這也是公眾最為關(guān)心的一項。

該領(lǐng)域進(jìn)入“不直接分管”范疇，這對寧夏公共資源交易管理局局長湯效禹來說有了很大的改變。他在接受記者采訪時就坦言，招標(biāo)單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)場監(jiān)督的情況明顯減少。以前，一些領(lǐng)導(dǎo)表面上說是關(guān)心重視招投標(biāo)結(jié)果，實際上是擔(dān)心結(jié)果，希望他們中意的投標(biāo)人中標(biāo)。實行“五不直接分管”后，這些領(lǐng)導(dǎo)基本上不來了?！拔矣X得這樣減少了干擾。”

他還向記者出示了一組數(shù)據(jù)：今年實行“五不直接分管”后，投訴或質(zhì)疑的項目也在減少。今年上半年，從我們這個平臺上接到的投訴、質(zhì)疑有36起，和去年同期相比減少了29%。

對于本機(jī)關(guān)內(nèi)部，其感受就更加明顯，據(jù)湯效禹介紹，就寧夏公共資源交易管理局自實行一把手“五不直接分管”以后，有兩個變化：第一，民主的氛圍更濃了。現(xiàn)在分管領(lǐng)導(dǎo)，有職有權(quán)有責(zé)。他們解決不了的問題，我們在黨委會議上解決。他們現(xiàn)在敢于擔(dān)當(dāng)，我倒輕松了。第二，我覺得副職的積極性在提高。原來好多事情他們都要給我講，講出來我就要答復(fù)，最后導(dǎo)致什么都聽一把手的?，F(xiàn)在實行這個制度，層層傳導(dǎo)壓力。

“實際上一把手責(zé)任并不減少，還要擔(dān)責(zé)任相互監(jiān)管他們，只是由一個人負(fù)責(zé)變成大家共同負(fù)責(zé)。”湯效禹同時建議道，“我們的班子比以前變得更加和諧，做事情更加順暢。這是一個很好的制度，需要堅持下去?！?/p>

寧夏行政學(xué)院法學(xué)教研部主任、教授、寧夏區(qū)紀(jì)委特聘研究員周曉軍在受訪時評價道，實行“五不直接分管”制度，使主要領(lǐng)導(dǎo)由“操作員”變成“監(jiān)督員”，從制度層面切實改變了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過分集中、權(quán)力監(jiān)督相對弱化的現(xiàn)象。通過合理分權(quán)，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，從而達(dá)到預(yù)防和減少腐敗發(fā)生的目的。

那么一把手權(quán)力會不會被架空？

周曉軍對此回應(yīng)稱，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手領(lǐng)導(dǎo)能從繁瑣的具體事務(wù)中擺脫出來，集中精力理思路、抓大事、謀發(fā)展。落實這一規(guī)定，既可以讓黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部集中精力抓大事、要事，又可以增加其他副職的責(zé)任感和使命感。

寧夏區(qū)紀(jì)委副書記陶進(jìn)接受記者采訪時表示：我們在全區(qū)實行“五不直接分管”制度，就是貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》和習(xí)近平總書記及自治區(qū)黨委李建華書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督一系列講話精神，探索“強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制”的有效辦法，把單位的財務(wù)、干部人事、行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)項目等五項權(quán)力，明確由副職分管、一把手監(jiān)管，加強(qiáng)了對黨政一把手行使權(quán)力的監(jiān)督和制約，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部比較科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，這也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求，是推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新的重要舉措。endprint