PPP模式中私營部門風(fēng)險研究及應(yīng)對策略

作者簡介：周亞美，女，漢族，山東省聊城人，碩士，研究方向：管理科學(xué)與工程。

摘要：本文通過對37個PPP項(xiàng)目風(fēng)險因素的歸納整理，重點(diǎn)分析了PPP模式中私營部門的風(fēng)險，將其按其來源來分為市場風(fēng)險和非市場風(fēng)險。并針對私營部門風(fēng)險提出合理的應(yīng)對策略，以期完善PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，推動PPP項(xiàng)目融資更好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP；私營部門；風(fēng)險；應(yīng)對策略

1.引言

作為近年來興起的融資模式，PPP模式的核心在于公共部門與私營部門共同合作，為項(xiàng)目提供公共服務(wù)。在PPP模式中，私營部門在彌補(bǔ)政府大型項(xiàng)目建設(shè)資金缺口上具有至關(guān)重要的作用，并在很大程度上緩解了政府技術(shù)及管理等各方面的壓力。但是，由于 PPP 迄今為止仍然是一種出現(xiàn)時間較短且不夠成熟的投融資模式，參與其中的私營部門在很大程度上面臨著市場競爭、政策變化等一系列的風(fēng)險問題，很容易在項(xiàng)目中處于被動地位。

在國內(nèi)對私營部門定義的探討有如下兩種主要觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)視政府及其國有企業(yè)共同為公共部門，私營部門則指常見的私營或民營企業(yè)[1]，這一觀點(diǎn)可以理解為狹義上純粹的私營部門。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為私營部門不能僅局限在私營企業(yè)這一單純的主體上還應(yīng)當(dāng)包括國有企業(yè)[2]。鑒于我國目前的經(jīng)濟(jì)制度及當(dāng)前民營企業(yè)與國有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)差距，本文認(rèn)為PPP項(xiàng)目的私營部門不應(yīng)當(dāng)僅從所有制形式區(qū)分，而應(yīng)從公私雙方的角色加以定位。政府作為公共部門的代表，其代表即為社會公共利益，私營部門作為參與PPP項(xiàng)目的另一方，根本屬性在于追求“投資回報”。 PPP 融資項(xiàng)目通過政府和私營部門以某種形式共同出資，成立項(xiàng)目公司，通過引入私營部門投資和運(yùn)營，提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率。其中，私營部門是公共部門長期的合作伙伴，在項(xiàng)目融資、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建造、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目移交等階段與政府高度合作并通過利用自身資金、技術(shù)及管理實(shí)力承擔(dān)一定的風(fēng)險。

2.PPP融資項(xiàng)目中私營部門風(fēng)險研究

本文借鑒王守清等對PPP項(xiàng)目風(fēng)險層級的分類，其將風(fēng)險分為“國家”、“市場”和“項(xiàng)目”三個層級，包括37個風(fēng)險因素[3]。本文將37個風(fēng)險因素進(jìn)行后果及影響對象分析，找出對私營投資者最不利的因素進(jìn)行歸納。將風(fēng)險按其來源分為市場風(fēng)險和非市場風(fēng)險兩大類，市場風(fēng)險包括價格風(fēng)險、成本風(fēng)險、競爭風(fēng)險、需求風(fēng)險，非市場風(fēng)險包括工程風(fēng)險、信用風(fēng)險、政策風(fēng)險。如下表1私營投資者風(fēng)險因素分類。

2.1 市場風(fēng)險

2.1.1 價格風(fēng)險

由于工程項(xiàng)目產(chǎn)品受到市場的影響，在通貨膨脹下容易導(dǎo)致市場需求減少、成本增加，最終的市場價格與私營部門預(yù)期價格存在出入。另外，對于收入單一的項(xiàng)目，若后期運(yùn)營不理想，運(yùn)營收入延誤或無法回收，增大項(xiàng)目現(xiàn)金流壓力， 還將面臨著收費(fèi)變更及費(fèi)用支付風(fēng)險。

2.1.2 成本風(fēng)險

PPP項(xiàng)目涉及的巨大資金一般是通過長期融資貸款并釆用浮動利率方式計(jì)算。融資成本的增加，可能出現(xiàn)融資失敗，甚至使項(xiàng)目被收回。 由于利率是不可能一成不變的，在項(xiàng)目貸款基數(shù)比較大的情況下，利率的上調(diào)會給私營部門增加很大的成本代價。對于跨國投資的PPP項(xiàng)目，收入一般為當(dāng)?shù)刎泿?，匯率波動對項(xiàng)目收入有很大影響。另外，項(xiàng)目成本風(fēng)險主要是在項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)期間，由于各種成本變動所帶來的風(fēng)險，例如人工費(fèi)、材料成本、機(jī)械的價格等變化給私營部門帶來的風(fēng)險。

2.1.3 競爭風(fēng)險

在PPP的融資建設(shè)中，政府往往不僅僅和一家私營部門就項(xiàng)目進(jìn)行融資，它可能同時或不斷就一類項(xiàng)目或相似項(xiàng)目與多家私營部門進(jìn)行合作，這樣就大大的提高了私營部門的風(fēng)險。比如英法海底隧道項(xiàng)目[4]，由于同類競爭者項(xiàng)目— 輪渡價格降低致使隧道的交通量小于預(yù)測的交通量，最終影響了項(xiàng)目的收益，給項(xiàng)目投資者帶來風(fēng)險。另外，技術(shù)的支持也是在競爭中不可或缺的，落后的技術(shù)不利于私營部門在競爭中贏利。

2.1.4 需求風(fēng)險

需求風(fēng)險是指市場供求關(guān)系變化所帶來的風(fēng)險。PPP融資項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目的投資大，若私營部門前期對市場需求把握不準(zhǔn)確，后期運(yùn)營過程中出現(xiàn)供大于求的情況，勢必會導(dǎo)致投資者在有限的特許經(jīng)營期內(nèi)很難收回投資成本，給私營部門帶來極大的損失。

2.2 非市場風(fēng)險

2.2.1 工程風(fēng)險

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，某些不確定因素（如自然災(zāi)害 、地基土質(zhì) 、地下水位 、安全質(zhì)量事故）的出現(xiàn)會造成項(xiàng)目進(jìn)度的滯后。如果在工程施工過程中出現(xiàn)了不可預(yù)料的情況如地震，質(zhì)量事故等問題，都會造成工期拖延，成本上升等風(fēng)險，私營部門不免承受很大損失。例如在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目中因遇到非典，中斷了項(xiàng)目公司和政府有關(guān)投資回報率的重新談判[5]。

2.2.2 信用風(fēng)險

項(xiàng)目在運(yùn)作過程中，私營部門需要通過各方面的擔(dān)保進(jìn)行融資，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。由于政府信用是其他社會信用的基礎(chǔ)，如果政府對合同中約定的責(zé)任和義務(wù)不履行或拒絕履行，會帶給項(xiàng)目直接或間接的損害。合同文件沖突或不完備容易造成相關(guān)方鉆空子，損害私人部門利益。另外，第三方的延誤和違約，也會給私人部門帶來風(fēng)險。

2.2.3 政策風(fēng)險

政府有關(guān)政策發(fā)生重大變化亦或是有重要的舉措 、相關(guān)法規(guī)出臺，導(dǎo)致工程項(xiàng)目的合法性 、合同協(xié)議的有效性及產(chǎn)品收費(fèi)等問題發(fā)生的相應(yīng)變動 ，會給私營部門帶來損害。另外，公用事業(yè)等由政府定價并建立聽證會制度征求公眾意見，若后期價格根據(jù)市場變化應(yīng)上漲但由于受到公眾反對而造成工期延誤，可能需要重新談判修改合同條款。

3.PPP項(xiàng)目私營部門風(fēng)險應(yīng)對措施

3.1 私營部門市場風(fēng)險應(yīng)對措施

3.1.1 價格風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）制定合理的價格調(diào)整機(jī)制

對于價格的制定，可以采用價格與消費(fèi)指數(shù)（或通貨膨脹率）掛鉤的方式，本文建議使用 RPI-X+Y 公式進(jìn)行價格調(diào)整。其中，X是項(xiàng)目公司通過提高效率彌補(bǔ)的部分，它不至于使價格變化波動太大。引入X因子即保障了消費(fèi)者的利益又減少了在價格談判過程中的時間使私營部門受益。引入因子Y（可以為正，也可以為負(fù)）是由于價格指數(shù)是反映整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的通貨膨脹情況，具體行業(yè)的通貨膨脹情況可能有些差別，為了彌補(bǔ)這一差別，增加Y因子來反映綜合消費(fèi)價格指數(shù)沒有準(zhǔn)確反映的價格變化量。

（2）采用橫向捆綁式融資策略

針對一些營利較低或是非盈利項(xiàng)目，可以采用橫向捆綁式融資的策略，即將這些風(fēng)險較大的項(xiàng)目與盈利能力較強(qiáng)的經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁在一起進(jìn)行招標(biāo)，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)和利益分配機(jī)制。

3.1.2 成本風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）采用有效的浮動利率調(diào)整機(jī)制

針對融資中利率變動的風(fēng)險，可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定一個相對穩(wěn)定的利率e及相應(yīng)的利率浮動值△e，當(dāng)利率在區(qū)間（e-△e，e+△e）內(nèi)變動時，風(fēng)險由投資者承擔(dān)。當(dāng)利率超過e+△e時，由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，要注意此時在合同中應(yīng)明確政府承諾補(bǔ)貼的形式和數(shù)量，如補(bǔ)貼差價或是補(bǔ)貼建設(shè)用地等，避免政府失信。

（2） 減少匯率波動之影響方法

為了分擔(dān)風(fēng)險，確定一個不調(diào)整范圍，若匯率波動不超過該范圍采用固定匯率不調(diào)整價格。為了避免因匯率波動過大而私營部門難以承受，可以設(shè)置最低價格（調(diào)整下限）和最高價格（調(diào)整上限）。

（3）原材料和機(jī)械價格采取固定總價策略

對于原材料價格變動和機(jī)械價格變動，私營部門可以與施工單位或者供貨商直接固定總價合同。即無論之后這些價格變動，我們都按照最開始談定的價格，按照一個固定的價格支付，巧妙地將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給施工單位和供貨商。

3.1.3 競爭風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）合同中引入限制性條款，避免競爭性風(fēng)險

由于大多 PPP 融資項(xiàng)目都是政府所主導(dǎo)的大型項(xiàng)目，所以在合同談判的前期做好規(guī)避競爭風(fēng)險的準(zhǔn)備是十分重要的。在項(xiàng)目最初談判時，可以考慮在合同內(nèi)加入一些限制性條款（非競爭條款），限制同類項(xiàng)目及可能造成競爭風(fēng)險的項(xiàng)目產(chǎn)生。加入相應(yīng)限制性條款能合法合理地減少競爭并盡量避免這樣的風(fēng)險，保障項(xiàng)目的預(yù)期收益。

（2） 增強(qiáng)技術(shù)及管理實(shí)力，提高項(xiàng)目公司競爭優(yōu)勢

工程項(xiàng)目管理只有在強(qiáng)有力的技術(shù)支持下，才能發(fā)揮最大的優(yōu)勢并獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中，私營部門應(yīng)具備創(chuàng)新的知識、引進(jìn)新技術(shù)及新設(shè)備，采取新的技術(shù)和經(jīng)營管理模式，提高項(xiàng)目產(chǎn)品的技術(shù)含量和市場競爭力并很快占據(jù)市場好，實(shí)現(xiàn)市場價值。

3.1.4 需求風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）未雨綢繆，加強(qiáng)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作

針對需求風(fēng)險一開始就要做好準(zhǔn)備工作，認(rèn)識到前期準(zhǔn)備工作的重要性，避免類似風(fēng)險。在實(shí)踐過程中，私營部門應(yīng)進(jìn)行充分的市場調(diào)查并做好市場預(yù)測工作。比如在前期市場調(diào)研中就要嚴(yán)肅、認(rèn)真、負(fù)責(zé)地做出準(zhǔn)確的調(diào)查并對市場情況有一個準(zhǔn)確客觀的認(rèn)識，不要將政府的承諾作為市場的實(shí)際需求，因?yàn)槿绻兄Z偏離實(shí)際市場需求將會產(chǎn)生守信風(fēng)險。

（2）引入保護(hù)限制性條款，應(yīng)對需求風(fēng)險

私營部門應(yīng)針對可能出現(xiàn)的市場情況做出及時預(yù)防準(zhǔn)備，可以在合同條款中加入相關(guān)保護(hù)限制條款。比如在成都第六水廠BOT項(xiàng)目中[7]，市政府保證按照固定的價格（40萬立方米/日）向項(xiàng)目公司收購其符合標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的凈水并支付相應(yīng)水費(fèi)。另外，市政府指定成都市自來水總公司承擔(dān)購買凈水，從而項(xiàng)目公司生產(chǎn)的凈水所需原水供應(yīng)得到有效的保障。

3.2 私營部門非市場風(fēng)險應(yīng)對措施

3.2.1 工程風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移策略，降低工程風(fēng)險

針對工程風(fēng)險，項(xiàng)目在建設(shè)中可以采用風(fēng)險轉(zhuǎn)移策略，如購買保險，這樣如果遇到地震等不可控制的情形下，降低公司的損失。在 PPP項(xiàng)目融資中，私營部門面對工程風(fēng)險時的一部分風(fēng)險因素可以通過項(xiàng)目擔(dān)保有重點(diǎn)地進(jìn)行解決。如我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目深圳沙角電廠B廠項(xiàng)目中，中方提供了或供或取等保證，并由廣東省國際信托投資公司為中方承諾提供了擔(dān)保[8]。

（2）建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)對工程風(fēng)險

針對工程風(fēng)險，建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也是非常重要的。對于不可抗力風(fēng)險，由于政府及私營部門均沒有控制能力，因此應(yīng)由各利益相關(guān)方通過設(shè)計(jì)調(diào)價、可變特許期、 緩沖基金等有關(guān)機(jī)制，共同共擔(dān)此類風(fēng)險。

3.2.2 信用風(fēng)險應(yīng)對措施

（1） 以合同為本，實(shí)事求是

在合同談判時，政府與社會投資方應(yīng)把承諾合同化 、書面化 、白紙黑字進(jìn)行記錄，始終以合同為本，避免出現(xiàn)陰陽合同。另外，私營部門不要抱有投機(jī)心理，利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點(diǎn)與政府方簽訂不平等的合同條款。在實(shí)踐過程中，私營部門維持與政府的良好關(guān)系并保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，更有利于私營部門長遠(yuǎn)可持續(xù)受益。

（2）配備有經(jīng)驗(yàn)的人力資源

為了能為項(xiàng)目提供經(jīng)過適當(dāng)訓(xùn)練的、有經(jīng)驗(yàn)的人力資源，項(xiàng)目公司要求其職員參加研討會和培訓(xùn)以提高其技術(shù)能力和管理能力。然而，如果公司不具備項(xiàng)目所需數(shù)量的有技能的人力資源，可以通過人力資源外包的方式進(jìn)行解決，避免因人員低質(zhì)量等問題延誤進(jìn)度，影響工程質(zhì)量。盡量選擇在過去項(xiàng)目中有類似經(jīng)驗(yàn)及足夠財(cái)務(wù)支持的承包商，另外，承包商的專業(yè)精神也是項(xiàng)目順利完成所必不可少的。

3.2.3 政策風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）政府提供相應(yīng)價格保障措施

針對價格風(fēng)險政府可以提供或取或付的保障，如政府按照一定的價格針對特定的產(chǎn)品進(jìn)行收購或是指定一些買家公司，對生產(chǎn)的項(xiàng)目產(chǎn)品進(jìn)行定量購買?；蚴歉鶕?jù)以往經(jīng)驗(yàn)制定一個相對固定的投資收益率，超出部分進(jìn)行政府差價補(bǔ)貼。

（2） 理性把握國家宏觀政策及市場變化

在PPP融資項(xiàng)目中，防范政策性風(fēng)險要求參與者對國家的宏觀政策及市場的理性把握。一方面，在整個項(xiàng)目運(yùn)作過程中，投資者要加強(qiáng)平時的日常監(jiān)管，遇到不利項(xiàng)目進(jìn)行的政策應(yīng)及時調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃。另一方面，對于一個項(xiàng)目的前期考察，私營部門不能只看到預(yù)期收益，還應(yīng)全面考察當(dāng)?shù)厣踔寥珖虻恼苇h(huán)境。針對政府隨著市場情況而出臺的一些合法不合規(guī)的政策性法規(guī)，無論預(yù)期收益有多好投資者都要考慮果斷放棄。

4.結(jié)論

本文主要分析了政府融資模式PPP中私營部門的風(fēng)險，把其風(fēng)險按來源來分為市場風(fēng)險和非市場風(fēng)險，并提出私營部門風(fēng)險應(yīng)對措施。對私營部門在實(shí)踐過程中打破被動地位，更好地維護(hù)自身利益起到了一定的指導(dǎo)作用。

但是本文對風(fēng)險只是進(jìn)行了簡單的分類，其中各個風(fēng)險在PPP融資項(xiàng)目中私營部門承擔(dān)的比重及風(fēng)險大小并沒有定量化，還需要今后進(jìn)一步通過數(shù)學(xué)建模等方式對風(fēng)險進(jìn)行量化，使私營部門更加有針對性地應(yīng)對風(fēng)險。（作者單位：山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院）

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