農(nóng)村土地確權(quán)中的調(diào)地問題研究

高強(qiáng)　張琛

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京西城100810)

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農(nóng)村土地確權(quán)中的調(diào)地問題研究

高強(qiáng)張琛

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京西城100810)

【摘要】開展承包地確權(quán)登記頒證，是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)作出的一項(xiàng)重大決策。從各地試點(diǎn)情況看，農(nóng)村土地確權(quán)工作中的土地調(diào)整行為較多。土地調(diào)整問題政策性、專業(yè)性強(qiáng)，社會(huì)各界關(guān)注度高，處理不好極易引發(fā)干群沖突。本文基于陜西省岐山縣的案例調(diào)查，對(duì)土地確權(quán)過程中的調(diào)地行為進(jìn)行了分析，并提出在推進(jìn)土地確權(quán)過程中要高度重視土地調(diào)整問題，尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)守所有權(quán)主體范圍，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地調(diào)整；家庭經(jīng)營；承包經(jīng)營權(quán)

一、問題的提出

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石?，F(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上，通過延長土地承包期30年形成的。隨著本輪土地承包還有10多年到期，到期后承包地如何處置、產(chǎn)權(quán)制度如何界定、承包關(guān)系如何完善，是政策制定者與理論研究者十分關(guān)注的重大政策問題。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四部分構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)模糊不清所導(dǎo)致的低效益問題得到了許多學(xué)者的證實(shí)[1-3]。2013年中央一號(hào)文件正式提出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這是中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，也是深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的有效途徑。目前，這項(xiàng)工作正在各試點(diǎn)地區(qū)有序推進(jìn)，取得了積極成效。

從2009年開始，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)先是一個(gè)村一個(gè)組開展，然后整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點(diǎn)，隨后整縣推進(jìn)試點(diǎn)，最后到2015年整省試點(diǎn)。隨著確權(quán)工作的逐步深入，各試點(diǎn)地區(qū)在政策和操作層面暴露出一些普遍性、傾向性的問題。其中土地調(diào)整就是一項(xiàng)各界關(guān)注度高、牽扯面廣、政策性強(qiáng)的關(guān)鍵問題。由于我國農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模過小、存在地權(quán)不穩(wěn)定的問題，土地調(diào)整得到了學(xué)者的廣泛關(guān)注和研究。一部分學(xué)者不贊成進(jìn)行土地調(diào)整，認(rèn)為這將導(dǎo)致地權(quán)的不穩(wěn)定，減少農(nóng)民生產(chǎn)性投資和阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展[4-5]，但小規(guī)模調(diào)整所帶來的負(fù)面影響較小的觀點(diǎn)被部分學(xué)者所認(rèn)同[6-7]。許多學(xué)者的研究也表明農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整表示贊同。廖紅樂的研究發(fā)現(xiàn)，所調(diào)查的農(nóng)戶中，有83.5%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)人口變化進(jìn)行土地調(diào)整[8]。一項(xiàng)基于河北省219戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有64.8%的受訪農(nóng)民認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”的政策不好，有40.6%的受訪農(nóng)民認(rèn)為“二輪到期后，應(yīng)該打亂重分”[9]。陶然等以全國六省119個(gè)村莊的大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究發(fā)現(xiàn)超過60%以上的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)根據(jù)人口變動(dòng)對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，“土地均分、人人有份”仍然是相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民群眾的訴求[10]。鐘甫寧等的研究表明土地調(diào)整所表現(xiàn)的地權(quán)不穩(wěn)定并沒有嚴(yán)重影響農(nóng)戶土地經(jīng)營收益的穩(wěn)定性[11]。張三峰等采用2006年的數(shù)據(jù)研究表明人均土地較少的農(nóng)民更加傾向于土地調(diào)整[12]。

近年來，對(duì)土地確權(quán)的研究得到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。Deininger等和Chankrajang等學(xué)者對(duì)埃塞俄比亞和泰國的研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)能提高土地使用權(quán)的穩(wěn)定性，農(nóng)戶對(duì)土地的投入比沒有確權(quán)的農(nóng)戶多[13-14]，這一結(jié)論也被國內(nèi)學(xué)者所證實(shí)[15-16]。同時(shí)，土地確權(quán)還會(huì)對(duì)勞動(dòng)力空間再分配產(chǎn)生影響。Chernina等采用雙重差分的方法研究了土地確權(quán)政策對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響，研究表明18%的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口是由于土地確權(quán)所導(dǎo)致[17]。De Janvry等通過對(duì)墨西哥的研究，發(fā)現(xiàn)擁有土地許可證的家庭向外移民的概率顯著高于沒有土地許可證的家庭，確權(quán)改革后的墨西哥農(nóng)村地區(qū)的人口減少了4%，且移民中的20%的人口都是由土地確權(quán)所導(dǎo)致[18]。土地確權(quán)使得農(nóng)民具有了交易的憑據(jù)，能夠降低流轉(zhuǎn)過程中的交易費(fèi)用，從而增強(qiáng)土地的流動(dòng)性，有助于土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，對(duì)于緩解土地細(xì)碎化具有積極意義[19-20]。但是現(xiàn)有文獻(xiàn)從土地確權(quán)視角對(duì)土地調(diào)整進(jìn)行研究很少，對(duì)土地確權(quán)過程中的調(diào)地行為分析更不多見。本文擬通過對(duì)陜西省岐山縣的案例調(diào)查，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提供一個(gè)新的研究視角，在一定程度上有助于對(duì)農(nóng)村土地調(diào)整問題的理解和把握。

二、確權(quán)工作進(jìn)展情況

(一) 全國確權(quán)工作進(jìn)展情況

從2009年開始，農(nóng)業(yè)部在一些省市開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作。2015年以來，特別是農(nóng)業(yè)部等六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)下發(fā)后，全國確定了山東、安徽、江西等12個(gè)整省試點(diǎn)地區(qū)，其他省市也選擇一定的范圍開展試點(diǎn)工作。目前，各地按照中央的統(tǒng)一部署，不斷加大工作力度，積極推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作。

從全國來看，截至2015年3月底，全國29個(gè)省份(不含西藏、重慶)的2065個(gè)縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，涉及1.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、24萬個(gè)村、耕地面積2.9億畝。全國已完善土地承包合同3354萬份，確認(rèn)家庭承包耕地地塊2.01億塊、面積2.2億畝，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿2618萬份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書1902萬份，完成確權(quán)登記頒證檔案歸檔1191萬卷。

(二) 陜西省確權(quán)工作進(jìn)展情況

陜西省圍繞土地確權(quán)工作，多次召開由各市區(qū)分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要領(lǐng)導(dǎo)及省級(jí)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的會(huì)議，對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行安排部署。在組織保障方面，陜西省建立了由農(nóng)業(yè)廳牽頭，農(nóng)工辦、財(cái)政廳、國土資源廳、法制辦、檔案局、婦聯(lián)等部門為成員單位的廳際聯(lián)席會(huì)議制度，各市縣也都成立了工作機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了安排部署。在政策指導(dǎo)方面，省農(nóng)業(yè)廳還針對(duì)試點(diǎn)工作中的一些特殊問題，印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作中若干具體問題處理的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)。在經(jīng)費(fèi)保障方面，省財(cái)政承擔(dān)了各地底圖購置、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、證書印制、信息化建設(shè)等方面的經(jīng)費(fèi)，并按每畝10元的標(biāo)準(zhǔn)給各縣予以補(bǔ)助；市級(jí)財(cái)政基本按每畝5元標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各縣予以補(bǔ)助；縣級(jí)財(cái)政也落實(shí)了1億余元工作經(jīng)費(fèi)，保證確權(quán)登記工作順利開展。2014年，陜西省在全省三分之一的設(shè)區(qū)市、三分之一的縣區(qū)和三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行整體推進(jìn)，并取得了階段性成果。

截至2015年6月10日，陜西省104個(gè)涉農(nóng)縣(市、區(qū))、1304個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、128210個(gè)村民小組開展了確權(quán)登記工作，分別占總數(shù)的100%、96%、92%。完成農(nóng)戶調(diào)查536萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶的74%；完成實(shí)測(cè)面積586萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的10%；向17.5萬戶頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證書。在2015年的陜西省農(nóng)村工作會(huì)上，提出今年全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作并基本完成任務(wù)，具體指標(biāo)為：實(shí)現(xiàn)入戶調(diào)查率、耕地測(cè)量面積、完成兩次公示村組分別達(dá)到85%以上。

三、土地確權(quán)過程中的調(diào)地行為

土地確權(quán)過程中如何應(yīng)對(duì)農(nóng)民的調(diào)地行為是一個(gè)突出問題。土地調(diào)整的方式有多種，既可以打亂重分，又可以互換并地。當(dāng)前，各試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)過程中，農(nóng)民自發(fā)調(diào)地行為時(shí)有發(fā)生。打亂重分不符合法律和政策精神，不利于現(xiàn)有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。從實(shí)踐來看，打亂重分有可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)矛盾，而民主協(xié)商基礎(chǔ)上的互換并地可以有效緩解細(xì)碎化問題。

(一)相關(guān)政策與試點(diǎn)基本情況

農(nóng)業(yè)部等六部門《意見》提出，“開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能借機(jī)調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。”同時(shí)，提出“對(duì)個(gè)別村部分群眾要求調(diào)地的，按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，慎重把握、妥善處理”?？梢钥闯觯醒雽?duì)于穩(wěn)定和完善現(xiàn)有承包關(guān)系的態(tài)度是明確的，對(duì)于打亂重分式的土地調(diào)整的態(tài)度是謹(jǐn)慎的。對(duì)于互換并地，2002年頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》第四十條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換。”2013年中央一號(hào)文件提出，“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題?！?/p>

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)過程中，針對(duì)農(nóng)戶承包地分布零散、耕作不便，不利于機(jī)械化作業(yè)等問題，陜西省印發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作中若干具體問題處理的指導(dǎo)意見》提出，登記工作開始前，鼓勵(lì)村民小組在民主協(xié)商的基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)戶對(duì)細(xì)碎化的承包地塊進(jìn)行整合，減少戶均承包地塊，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，按整合后確定的土地承包關(guān)系登記。對(duì)以前統(tǒng)一規(guī)劃整理過的承包土地，應(yīng)按土地整理以前涉及的農(nóng)戶承包關(guān)系，合理確定相關(guān)農(nóng)戶的承包地四至界限后進(jìn)行登記。

陜西省寶雞市在推進(jìn)土地確權(quán)過程中，引導(dǎo)村民對(duì)承包地按產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行對(duì)調(diào)、互換、并地，減少地界、溝渠、生產(chǎn)道路占地問題。同時(shí)，對(duì)一些廢棄地、坡地進(jìn)行平整合并，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；?。2014年，寶雞市全市互換并地12萬畝左右，涉及18000多戶，新增100畝以上的規(guī)模種植戶80戶，多整理出土地4500畝，農(nóng)戶承包地塊由戶均7-8塊減少到2-3塊。

項(xiàng)目組調(diào)研的村莊位于陜西省寶雞市岐山縣。岐山縣轄10鎮(zhèn)，144個(gè)行政村，一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，人口48萬，其中農(nóng)業(yè)人口38.3萬人，耕地總面積59.4萬畝，人均耕地1.26畝，農(nóng)民人均純收入11791元。全縣1367個(gè)村民小組共有承包地面積52.65萬畝。近兩年，為解決農(nóng)村土地細(xì)碎化和人地矛盾等突出問題，全縣有三分之一的村組對(duì)農(nóng)民承包地進(jìn)行了調(diào)整。截至2014年年底，全縣互換并地組數(shù)248個(gè)，占村民小組總數(shù)的18%。

(二)土地確權(quán)的村級(jí)案例分析

本節(jié)以太子村為考察對(duì)象，并將其與青化鎮(zhèn)某村進(jìn)行對(duì)比，分析農(nóng)民對(duì)確權(quán)過程中調(diào)地行為的反應(yīng)。太子村位于岐山縣城南4公里，由3個(gè)自然村、11個(gè)村民小組組成，耕地面積5800畝。在土地確權(quán)過程中，太子村在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民以村組為單位自主決定是否進(jìn)行土地調(diào)整，解決承包地細(xì)碎化問題。在土地登記方面，太子村要求農(nóng)戶互換并地之后，按互換并地后的地塊登記。其主要做法如下：

1．尊重歷史習(xí)慣，采取“一組一策”

從1983年到2015年土地確權(quán)之前，太子村共進(jìn)行了四次土地調(diào)整。在土地管理方面，太子村尊重歷史事實(shí)，堅(jiān)持在二輪延包的基礎(chǔ)上推進(jìn)土地確權(quán)。同時(shí)，在大穩(wěn)定的前提下，村委會(huì)提出這次確權(quán)登記工作中是否調(diào)整土地由各村民小組自主決定。以太子村二組為例，二組召開村民會(huì)議對(duì)是否調(diào)整土地進(jìn)行表決。有5人贊成、16人反對(duì)、2人中立，會(huì)議決定不調(diào)整承包地。

太子村二組村民會(huì)議決定①

2014年11月6日晚7點(diǎn)，張宗科②主持召開二組村民大會(huì)，主要討論承包地問題。

一、會(huì)議主要討論在土地確權(quán)過程中調(diào)整土地問題。

二、參會(huì)群眾對(duì)是否調(diào)整土地進(jìn)行了表決。結(jié)果如下：

同意調(diào)整的人(共5人)：張忍林、張定虎、張宗柱、張玫俠、張萬琴。

不同意調(diào)整的人(共16人)：張王詳、張利熊、張海余、張興昌、張德林，……，張周德。

持中立意見的人(共2人)：張都明、張條林。

三、經(jīng)過表決，大多數(shù)人不同意調(diào)整土地。最后會(huì)議決定不調(diào)整承包地。

2．村民主動(dòng)參與確權(quán)，小田變大田

在土地確權(quán)過程中，有的村民小組通過土地調(diào)整解決土地細(xì)碎化問題。調(diào)查了解到，村民小組成為土地確權(quán)登記工作的重心，由村組干部帶領(lǐng)村民親自參與土地外業(yè)測(cè)量，降低了土地確權(quán)成本。此外，耕地質(zhì)量和面積是影響村民互換土地的重要因素。陜西省印發(fā)的《指導(dǎo)意見》指出，“對(duì)以前使用標(biāo)準(zhǔn)畝折合面積、按產(chǎn)量折合面積等方式分配的承包地，由于檔案記載面積與實(shí)際面積差異較大，可以改為劃分土地等級(jí)分配，也可以繼續(xù)沿用當(dāng)?shù)亓?xí)慣，由村民小組民主討論決定”。參照省里規(guī)定，太子村三組村民經(jīng)過協(xié)商決定，統(tǒng)一調(diào)整土地，將村民的六至七塊地整合為兩塊地，由小田變大田，提高了規(guī)模化水平。

太子村三組村民會(huì)議決定③

我們太子三組由于長久沒有調(diào)整土地，到現(xiàn)在每戶是六至七塊承包地，耕作很不方便?，F(xiàn)在正在進(jìn)行土地二輪承包(地)的確權(quán)頒證工作。我組準(zhǔn)備統(tǒng)一調(diào)整土地，成員登記工作截止到2014年12月31日為準(zhǔn)(以戶口本為準(zhǔn))。2015年1月1日早上八點(diǎn)開始抓號(hào)。我組2015年糧食直補(bǔ)土地面積為388.3畝。我們準(zhǔn)備以先鋒路為界，每戶只分兩塊承包地?，F(xiàn)在正在丈量土地及制訂方案中，望上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)和支持我們調(diào)整土地。

3．農(nóng)民在乎多少，更關(guān)注公平

土地公平首先強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商，核心是解決人地矛盾，突出表現(xiàn)為死亡人口的承包地處理問題。岐山縣在引導(dǎo)村集體充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村集體采取以組為單位，拿出1-2塊地進(jìn)行“小調(diào)整”，緩解人地矛盾。例如，太子村四組成立了以李栓才為組長的調(diào)地小組，成員全部為本組村民。關(guān)于死亡人口的承包地登記問題，陜西省印發(fā)的《指導(dǎo)意見》指出，“2014年6月30日以前死亡人口的承包地不列入確權(quán)登記范圍，可以不變動(dòng)承包地，將分地成員更換為本戶未分配承包地的其他人。本戶無未分承包地人口的，可以記錄為附屬地”。在實(shí)際操作中，太子村四組決定收回死亡、婚嫁遷出、空戶的承包地，將其補(bǔ)給需“增人增地”的農(nóng)戶。

太子村四組村民會(huì)議決定④

根據(jù)上級(jí)指示精神，我組暫決定調(diào)地方案如下：

一、成立調(diào)地小組，共5人。

組長：李栓才

成員：李保良、李瑞黨、李三祥、張撫全

二、根據(jù)我組土地分布地形、地況復(fù)雜情況，初步研究，以小動(dòng)大不動(dòng)的辦法進(jìn)行變動(dòng)。即：收回死亡、婚嫁遷出、空戶的承包地，補(bǔ)給需增人增地戶，予以平衡。

三、人口遷出遷入時(shí)限定為30天。

4．農(nóng)民群眾不只有一個(gè)聲音

太子村農(nóng)地確權(quán)過程中的調(diào)地行為進(jìn)展比較平穩(wěn)，但岐山縣青化鎮(zhèn)的一個(gè)村莊調(diào)地矛盾比較突出。村民魏周成等指出，該村村組干部在土地確權(quán)過程中，存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行調(diào)地行為，侵害了農(nóng)民土地權(quán)益。人地關(guān)系緊張是土地調(diào)整的動(dòng)力基礎(chǔ)。人的流動(dòng)性與地的不可移動(dòng)性決定了人地矛盾將長期存在。土地調(diào)整可以暫時(shí)緩解人地矛盾，但引發(fā)的后果也亟須重視。一是進(jìn)城人員為了防止土地被收回，在進(jìn)城落戶問題上猶豫不決；二是農(nóng)民不穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，影響了土地投入決策；三是個(gè)別干部借調(diào)地之機(jī)，極易產(chǎn)生腐敗行為，引發(fā)土地糾紛。

岐山縣青化鎮(zhèn)某村村民情況反映

我們向您反映一下目前土地確權(quán)工作中出現(xiàn)的問題……

我們村在確權(quán)過程中，村干部宣稱確權(quán)是全國范圍土地大變動(dòng)，誰也阻擋不了，規(guī)定“死亡人員收地、出嫁女收地、落戶小城鎮(zhèn)的收地”。不同意調(diào)地的人要被告上法庭，引發(fā)村民與干部矛盾。

好多家庭為保住承包地，有的家庭為了增加地，按村組要求遷回家庭成員戶口，搞戶口大轉(zhuǎn)圈。有些人在城里買房定居，有些人在城里上班，(為了保住承包地)只得把戶口遷回，有些在城里出生的孩子，報(bào)戶口時(shí)卻報(bào)在農(nóng)村……

村干部幾年來多次鼓動(dòng)各村民小組長調(diào)地，搞得人心惶惶。大家不愿意給土地投入，怕調(diào)地(后)吃虧。有些土地雜草叢生，等待調(diào)地。好幾個(gè)村民小組長已強(qiáng)行調(diào)地，其目的是村民小組長掌控百余畝土地，坐收包地款，滋生腐敗。焦二組有的村民不愿意調(diào)地，種的小麥被強(qiáng)行翻了，引發(fā)村民去鎮(zhèn)政府鬧事。

2015年3月20日

四、思考與建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證涉及廣大農(nóng)民切身利益，太子村在推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作中，充分發(fā)揮村組的積極性，經(jīng)過民主協(xié)商，在部分村組范圍內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了“小田變大田”。但是，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中進(jìn)行土地調(diào)整，應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：

(一)土地調(diào)整不能超出所有權(quán)主體范圍

我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這是我國農(nóng)村土地制度的根基，集體的所有權(quán)必須毫不動(dòng)搖的堅(jiān)持。集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利，集中體現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)、土地使用監(jiān)督權(quán)和土地調(diào)整決定權(quán)。集體所有權(quán)由農(nóng)民集體享有并依法行使，其類型可以是村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。國土資源部提供的數(shù)據(jù)表明，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)的有30萬宗，占5.1%；確權(quán)到村級(jí)的有170萬宗，占27.4%；確權(quán)到村民小組級(jí)的有420萬宗，占67.5%。因此，土地調(diào)整必須有明確的界限，只能在集體土地所有權(quán)主體范圍內(nèi)推行，不能超越層級(jí)跨組跨村進(jìn)行。

(二)土地調(diào)整不能影響土地確權(quán)登記質(zhì)量

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是長久大計(jì)，必須做細(xì)做實(shí)，確保質(zhì)量。土地確權(quán)的主要任務(wù)是解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。在實(shí)際操作過程中，太子村沿用當(dāng)?shù)亓?xí)慣，按產(chǎn)量折合面積的方式分配承包地。這種情況下，登記過程中就會(huì)產(chǎn)生“兩個(gè)面積”。雖然村組范圍內(nèi)村民土地的占有情況是清楚的，也暫時(shí)緩解了人地矛盾，但面積不準(zhǔn)的問題依然存在。如果登記過程中記載不清，當(dāng)涉及到土地征收、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼掛鉤等政策變動(dòng)時(shí)，極易引發(fā)矛盾糾紛。因此，在土地確權(quán)過程中進(jìn)行土地調(diào)整，必須嚴(yán)守質(zhì)量關(guān)口，為落實(shí)“長久不變”等后續(xù)政策奠定基礎(chǔ)。

(三)土地調(diào)整不能違背農(nóng)民意愿

確權(quán)登記頒證，農(nóng)民群眾是主體，擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。農(nóng)民群眾主動(dòng)參與、積極配合是搞好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的關(guān)鍵。在土地確權(quán)過程中，不得違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行推動(dòng)土地調(diào)整，也不得簡(jiǎn)單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)村土地本質(zhì)上是集體成員所有，不是村干部或村委會(huì)所有。不同地區(qū)、不同群體對(duì)調(diào)地的訴求不一。土地調(diào)整方案的確定，必須在農(nóng)民自愿前提下，經(jīng)過民主協(xié)商共同討論決定。有條件的地方要積極發(fā)揮老干部、老黨員以及村民議事會(huì)等個(gè)人和組織的監(jiān)督作用，用農(nóng)民群眾認(rèn)可的方法，推進(jìn)土地調(diào)整。

(四)土地調(diào)整要圍繞“四至”分類確權(quán)

現(xiàn)有的土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上延包形成的，由于受歷史原因和客觀條件影響，原確認(rèn)的土地承包狀況與實(shí)際土地承包情況存在一定的偏差，突出表現(xiàn)為土地實(shí)測(cè)后的多地和少地問題。按照法律規(guī)定，開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，不能以村民表決的方式，擅自擴(kuò)大或預(yù)留機(jī)動(dòng)地。實(shí)際承包面積與原土地承包合同面積不一致的，要根據(jù)本集體通過的確權(quán)方案進(jìn)行確權(quán)。在實(shí)踐中，針對(duì)實(shí)測(cè)多出的土地或集體開荒地，應(yīng)根據(jù)“四至”分類確權(quán)。對(duì)于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應(yīng)當(dāng)將“四至”范圍內(nèi)的新增耕地確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動(dòng)地；對(duì)于“四至”發(fā)生變動(dòng)，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應(yīng)該按二輪延包時(shí)的原承包地塊測(cè)量面積進(jìn)行確權(quán)，多出的土地可允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種；對(duì)于農(nóng)戶承包地之間“四至”發(fā)生變動(dòng)的，且原“四至”無從考據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進(jìn)行確權(quán)。

(五)土地調(diào)整要注重保護(hù)婦女權(quán)益

土地權(quán)益是農(nóng)村婦女普遍關(guān)心和最現(xiàn)實(shí)的利益。土地確權(quán)是保障包括廣大婦女在內(nèi)的農(nóng)民土地承包權(quán)益的重要舉措。受傳統(tǒng)和習(xí)俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權(quán)益的問題。個(gè)別地方以村民代表大會(huì)或村規(guī)民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，依法落實(shí)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。既不允許存在婚嫁婦女離開地和遷入地同時(shí)占用承包地的現(xiàn)象，更不應(yīng)該出現(xiàn)婚前居住地和婚后居住地承包地同時(shí)落空的情況。要以土地確權(quán)為契機(jī)，在土地調(diào)整過程中，妥善化解歷史遺留問題，維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。

注釋：

①資料來源于太子村委會(huì)的確權(quán)檔案資料。筆者訪談村干部時(shí)候，被訪者出示了該資料。筆者對(duì)其中的信息進(jìn)行了確認(rèn)。

②張宗科為二組組長。

③資料來源同①。

④資料來源同①。

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【責(zé)任編輯劉傳磊】

感謝北京大學(xué)光華管理學(xué)院臧元峰博士后的建設(shè)性意見，以及西北大學(xué)法學(xué)院李潔瓊、于曉翠、姜琪在調(diào)研中的協(xié)助。

On Land Readjustment in Determining Land-use Rights

GAO Qiang, ZHANG Chen

(Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture, Xicheng, Beijing 100810)

Abstract:The central government made the decision to carry out the work to determine, register and certify contracted land-use rights in perspective of deepening rural reform. Trials in various areas show that land readjustment is commonplace in determining land-use rights. It involves relevant policies and expertise. Hence, it is a focus of all society, and if improperly handled, it would lead to conflicts between government officials and the people. This paper, based on the case study of Taizi village in Qishan county of Shaanxi Province, analyzes the land readjustment in the process of determining land-use rights and puts forward the proposition that due attention should be given to land readjustment in determining land-use rights to ensure that farmer’s wishes be respected, the main scope of ownership will be observed so as to protect farmers’ rights and interests.

Key Words:determine land-use rights; land readjustment; household operation; contracted land operation right

【收稿日期】2015-09-13

【中圖分類號(hào)】F320

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號(hào)】1674—0351(2015)06—0125—06

【基金項(xiàng)目】本文是教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營問題研究”(編號(hào):10YJC790211)和農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心青年項(xiàng)目“確權(quán)確股不確地的法律與政策問題研究”成果之一。