農(nóng)地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法治路徑探索

夏雨　任小敏

【摘要】隨著我國社會的發(fā)展和城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，在農(nóng)地征收實(shí)踐中相關(guān)農(nóng)地征收法律制度日益暴露出諸多缺陷和不足，這不僅造成無法切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，而且還導(dǎo)致被征地農(nóng)民合法權(quán)益頻頻受損，繼而不斷引發(fā)、激化社會矛盾。因此，在農(nóng)地征收中切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，進(jìn)一步探尋農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法治路徑，不斷完善現(xiàn)行土地征收法律制度成為必需解決的課題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民權(quán)益 土地征收 公共利益

【中圖分類號】D93/97 ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)、生活資料，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。因此，依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，就必須切實(shí)保護(hù)農(nóng)民賴以生存的農(nóng)地，保障農(nóng)地征收中農(nóng)民的合法權(quán)益。長期以來，我國一直在不斷完善農(nóng)地征收法律制度、探索保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的種種途徑，并取得了積極成效。

總結(jié)之前農(nóng)地征收的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，再結(jié)合目前我國具體國情和形勢，黨的十八大明確提出了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”、“依法維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”等舉措;2014年1月20日國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》更明確提出“加快推進(jìn)征地制度改革”。充分顯示了黨中央對農(nóng)地、農(nóng)地征收及其相關(guān)配套制度、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等一系列問題的高度關(guān)切。但是，由于農(nóng)地、農(nóng)地征收問題、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題是一個動態(tài)的、發(fā)展變化的過程，它隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展而不斷發(fā)展、變化，因此農(nóng)地征收、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)實(shí)踐中各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，如何面對和解決這些新情況、新問題，更好地保障農(nóng)民合法權(quán)益，成為我們面臨的重大課題之一。

土地征收法律制度的完善與農(nóng)民權(quán)益息息相關(guān)

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，我國經(jīng)濟(jì)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)人居環(huán)境得到了大幅度改善，但大量的農(nóng)村土地也因此被征收占用，導(dǎo)致大量農(nóng)民因征地“被非農(nóng)”、“被上樓”、“被進(jìn)城”，陷入“無地、無業(yè)、無保障”的“三無”困境，①且失地農(nóng)民數(shù)量還在不斷呈現(xiàn)攀升趨勢。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間被占用耕地將超過5450萬畝，據(jù)預(yù)測到2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1億人以上。②不難預(yù)見，如果不進(jìn)一步完善農(nóng)地征收制度，完善農(nóng)地征收相關(guān)法律制度，切實(shí)保障好農(nóng)民的合法權(quán)益，未來我國眾多失地農(nóng)民生活保障問題、合法權(quán)益保護(hù)問題、出路問題以及征地引起的群體事件問題等都將成為日益突出的社會問題。在此背景下，進(jìn)一步改革和完善土地征收法律制度，從法律路徑切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益已迫在眉睫。

在具體的農(nóng)地征收法律制度總設(shè)計(jì)上，“一方面應(yīng)該保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展必要的建設(shè)用地。另一方面應(yīng)積極協(xié)調(diào)好國家、集體、農(nóng)民個人三方面的利益，保護(hù)處于弱勢一方失地農(nóng)民的合法權(quán)益”。③因此，認(rèn)真分析我國現(xiàn)行農(nóng)地征收法律制度存在的問題與不足，著力解決當(dāng)前我國農(nóng)地征收法律制度存在缺陷，對化解當(dāng)前存在的土地征收糾紛、補(bǔ)償糾紛具有重大意義。

農(nóng)地征收制度在保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益方面的不足

當(dāng)前，在農(nóng)地征收實(shí)踐中，失地農(nóng)民權(quán)益得不到切實(shí)可行的保障，最主要的原因在于我國農(nóng)地征收制度，尤其是農(nóng)地征收法律制度的不健全與不完善，如立法不完善、補(bǔ)償范圍狹窄且標(biāo)準(zhǔn)低、所有權(quán)主體多元、補(bǔ)償分配混亂、征收程序缺乏規(guī)范性和可操作性、征地補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制不健全等問題。

立法不完善，界定模糊。一是我國專門的農(nóng)地征收立法缺位。在我國，到目前為止還沒有一部專門、統(tǒng)一的農(nóng)地征收立法，相關(guān)內(nèi)容只是散見于不同位階層次的法律規(guī)范、規(guī)則中。如《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《國土資源聽證規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《征收土地公告辦法》等。這種分散的立法模式，必然容易導(dǎo)致出現(xiàn)法律規(guī)定滯后性、空白區(qū)域、有規(guī)范卻不詳盡、甚至發(fā)生沖突的混亂狀態(tài)。2011年，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施后，學(xué)界一直在呼吁出臺專門的立法，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地征收過程中失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

二是對“公共利益”界定模糊不清。世界上大多數(shù)國家通行的做法是將“公共利益的需要”作為農(nóng)地征收制度制定的法理基石。在我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中也均有規(guī)定，征收集體所有土地唯一的前提是：“公共利益的需要”。但“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？ 哪些屬于“公共利益”范疇？具體哪些征地屬于“公共利益”？相關(guān)法條并沒有給出明確的界定，也沒有像別的國家一樣，采用列舉式規(guī)定列舉出公共利益為目的建設(shè)項(xiàng)目的范圍，從而導(dǎo)致實(shí)踐中大量打著“公共利益”大旗的商業(yè)征收四處侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈抗議與不滿，這也是當(dāng)前導(dǎo)致群體事件頻發(fā)，影響社會和諧穩(wěn)定的導(dǎo)火索之一。

補(bǔ)償范圍狹窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。當(dāng)前，我國土地制度仍然實(shí)行的是與城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)相適應(yīng)土地二元制度，④現(xiàn)行相關(guān)農(nóng)地征收法律制度，補(bǔ)償機(jī)制都設(shè)定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時代的變遷，舊農(nóng)地制度與農(nóng)地征收法律制度已暴露出嚴(yán)重的不適應(yīng)性。根據(jù)原有《土地管理法》相關(guān)條款規(guī)定，農(nóng)地征用補(bǔ)償范圍僅限于四項(xiàng)，即“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)”，從此法律條款規(guī)定不難看出，失地農(nóng)民能拿到的補(bǔ)償范圍僅限于因征地造成的直接損失和物質(zhì)損失，對一切間接損失及由此而延伸的損失等一概不補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上采取的是一種不完全補(bǔ)償原則，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，這樣的補(bǔ)償沒有充分考慮到因征地給農(nóng)民帶來的間接的經(jīng)濟(jì)的、非經(jīng)濟(jì)的、精神等方面的損害，沒有考慮土地的潛在價(jià)值、土地社會保障價(jià)值、未來增值潛力等，難以從根本上切實(shí)保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

伴隨農(nóng)地征收補(bǔ)償范圍過于狹窄，還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。按照現(xiàn)行《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，對于農(nóng)地征收的補(bǔ)償長期以來采用的計(jì)算方式是簡單的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，就是按照現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的最高上限補(bǔ)償失地農(nóng)民，農(nóng)民拿到的補(bǔ)償金都難以為續(xù)其自己及其子女以后的生活。同時，這種過于簡單的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，在計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r候僅僅只是按照土地的原用途和原產(chǎn)值進(jìn)行計(jì)算，而并沒有考慮土地本身的價(jià)值和被征土地區(qū)位、土地的市場價(jià)值、土地的潛在價(jià)值、土地社會保障價(jià)值、未來增值潛力等進(jìn)行計(jì)算，是很不公平、不合理、不科學(xué)的，不利于保障失地農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益。

關(guān)于“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算方式的缺陷和補(bǔ)償方式過于簡單的問題學(xué)術(shù)界與政府都已經(jīng)意識到，在2012年11月28日通過的《土地管理法修正案（草案）》對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了重大修改，刪除了30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，此外還增加了對失地農(nóng)民的社會保障，將農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障也納入考慮。但是從總體而言，補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)還是過于狹窄、偏低，仍然有待進(jìn)一步研究拓寬和提高。

所有權(quán)主體多元，補(bǔ)償分配混亂。在我國，《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。根據(jù)以上不同的法律法條規(guī)定，根據(jù)不同的情形，“集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組”等在特定的法律規(guī)定情形下都可能成為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，行使土地所有權(quán)，而與土地關(guān)系最密切的農(nóng)民個體卻缺失了，⑤無法行使土地所有權(quán)。

同時，何為“集體所有”中的“集體”？法律更語焉不詳，導(dǎo)致“集體所有”中的“集體”只是存在于法律法條和政策文件中的一個虛化主體，并不具備法律人格。在現(xiàn)實(shí)中，誰能代表這個“集體”、如何代表、怎么代表、哪些事情可以代表等，法律法條中均沒有明確的規(guī)定和界定。

在補(bǔ)償分配問題上，具體的補(bǔ)償分配更顯混亂。一些地方政府在具體土地征收補(bǔ)償分配過程中，故意不把補(bǔ)償款加以細(xì)化，刻意將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)一起合并進(jìn)行支付，并讓土地補(bǔ)償費(fèi)占據(jù)補(bǔ)償總費(fèi)用的大部分，隨意侵占能發(fā)放到農(nóng)民個體手中的安置補(bǔ)助費(fèi)，導(dǎo)致爭議頻發(fā)。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償主體法律有明確的規(guī)定，爭議相對比較小，但也存在實(shí)際操作計(jì)算中標(biāo)準(zhǔn)單一、簡單的問題，亟待進(jìn)一步規(guī)范。

征收程序缺乏規(guī)范性和可操作性。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心呼喚制定更嚴(yán)格的、合理的、合法的農(nóng)地征收程序，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。當(dāng)前，世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)的土地征收立法中都規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序，如法國、日本和美國。我國雖然在《土地管理辦法》中明確規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實(shí)際操作中，“兩公告一登記”制度常常被異化為一種內(nèi)部程序，缺乏可操作性，更缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。在土地征收立法上，因缺少專門的土地征收立法，導(dǎo)致相關(guān)法條設(shè)計(jì)簡單粗糙，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，有的法條甚至存在比較大的漏洞，如缺少征地目的合法性前置審查、征地公告與補(bǔ)償安置公告設(shè)計(jì)不科學(xué)等，更別提對征收程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范與制約。

在具體的農(nóng)地征收執(zhí)行程序中，一些地方政府出現(xiàn)角色錯位現(xiàn)象，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)，更缺乏相關(guān)法律程序?qū)φ畽?quán)力介入進(jìn)行制約與規(guī)范。因此，在實(shí)踐中對于征地涉及的一系列問題，如征地是否符合公共利益需要、征地方案怎么做、征地補(bǔ)償適用什么標(biāo)準(zhǔn)、如何開展征地等等都是由政府自己獨(dú)自決定，根本不與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商討論。部分地方政府甚至常常采取對上級邊開工邊報(bào)批，對農(nóng)民先圈地后通氣，對于事先應(yīng)進(jìn)行的“兩公告”，往往采取“通知性”公告或事后公告，甚至不公告，整個征地程序農(nóng)民處于非常無助與被動的地位，更缺乏應(yīng)有的透明性和公開性。當(dāng)出現(xiàn)矛盾時，政府也只是扮演著“安撫”、“說服引導(dǎo)”的角色，因此極易形成政府與農(nóng)民的對峙。同時，在農(nóng)地征收程序中，對土地征收中農(nóng)民的“知情權(quán)”、“聽證權(quán)”、“參與權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”、“救濟(jì)權(quán)”等保障力度不夠，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)地征收相關(guān)法律程序。

征地補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制不健全。當(dāng)前，在征地糾紛案例中，征地補(bǔ)償糾紛占絕大多數(shù)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地案的實(shí)施。這一規(guī)定實(shí)際上將農(nóng)地征收相關(guān)爭議問題排除在司法之外，法律更明確規(guī)定法院無權(quán)受理和管轄征地糾紛，而且我國迄今為止也沒有設(shè)立一個中立的仲裁機(jī)構(gòu)或征地糾紛處理機(jī)制，進(jìn)行征地糾紛調(diào)解，這讓農(nóng)民既無法得到司法的救助，又無法得到中立仲裁機(jī)構(gòu)和征地糾紛處理機(jī)構(gòu)的幫助，農(nóng)民合法權(quán)益無處申張，更談不上真正保護(hù)。而政府主導(dǎo)進(jìn)行的土地糾紛裁決，更難以服眾，畢竟，在農(nóng)地征收過程中，政府一直主導(dǎo)并參與其中，并集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”于一身，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，很難做到中立，難免有失公允，裁決結(jié)果更難以讓農(nóng)民信服。因此，在這樣的情況，農(nóng)民狀告無門，無處求助，于是實(shí)踐中容易導(dǎo)致征地矛盾尖銳化，容易出現(xiàn)一些非理性的抗?fàn)幮袨椋踔辽墳榱餮獩_突事件。

農(nóng)地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益保障的法治路徑

鑒于當(dāng)前農(nóng)地征收法律制度的種種缺陷與不足，學(xué)界與政府部門已對原有的《土地管理法》進(jìn)行多次修改，對相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行適當(dāng)提高，但當(dāng)前相關(guān)的補(bǔ)償還僅限于直接損失補(bǔ)償，在農(nóng)地征收補(bǔ)償問題處理上，補(bǔ)償?shù)姆秶容^窄，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比較低，與一些發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，不能切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，也無法適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，有待于進(jìn)一步加以完善。

完善征地立法，科學(xué)厘定“公共利益”邊界。針對我國專門的農(nóng)地征收立法缺位現(xiàn)狀，相關(guān)部門應(yīng)盡快完善征地立法，盡快制定《土地征收法》或《土地征收條例》，加快制定《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》。⑥當(dāng)然也可在現(xiàn)有的《土地管理法》中設(shè)“土地征收章”、“農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償章”等，以填補(bǔ)土地征收尤其是農(nóng)地征收中出現(xiàn)的法律空白。同時，應(yīng)借鑒國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，明確土地征收中的征收補(bǔ)償原則，解決我國土地征收法律制度立法及實(shí)踐操作過程中存在的補(bǔ)償主體不明確、補(bǔ)償不科學(xué)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償程序不完善等諸多問題。

同時，不斷拓寬、提高補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，不斷豐富補(bǔ)償?shù)姆绞剑M(jìn)一步規(guī)范完善補(bǔ)償程序，設(shè)立征地糾紛處理機(jī)制，增加司法救濟(jì)途徑等，從而公平合理解決土地征收糾紛、土地補(bǔ)償問題。

完善征地立法的同時，應(yīng)科學(xué)界定“公共利益”的范圍和邊界。針對當(dāng)前存在的問題，首先應(yīng)對“公共利益”作一個權(quán)威的解釋，規(guī)定其內(nèi)涵與外延，明確其邊界?？梢越梃b《行政訴訟法》法條界定模式，采用“概括+列舉”方式，抽象出“公共利益”的基本內(nèi)涵，用不完全列舉的方式明確其外延，有效克服概括式的不確定性和列舉式不窮盡性的弊端。同時，嚴(yán)格用法律區(qū)分界定商業(yè)用地和公益用地，建立不同的征地體系，公益用地可通過政府征收方式實(shí)現(xiàn)，商業(yè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的控制，嚴(yán)保耕地紅線，同時引入價(jià)格機(jī)制和市場競爭機(jī)制，進(jìn)一步控制不必要的商業(yè)征地行為，避免土地囤積與閑置，保護(hù)農(nóng)地，保障農(nóng)民權(quán)益。

擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。世界上可資借鑒的土地征地補(bǔ)償通行做法是：不僅補(bǔ)償征地導(dǎo)致的直接財(cái)產(chǎn)損失，還對間接損失進(jìn)行一定的補(bǔ)償，有形財(cái)產(chǎn)與無形財(cái)產(chǎn)均在補(bǔ)償考慮范圍之列，盡可能給與被征地者公平、合理、完全的補(bǔ)償。為避免更多“被征地”、“被上樓”、“被市民”的“三無”農(nóng)民出現(xiàn)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民能在城市得到進(jìn)一步的發(fā)展，有必要借鑒各國通行的做法，逐步擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

征地補(bǔ)償除了考慮現(xiàn)行法律規(guī)定內(nèi)容外，還應(yīng)適當(dāng)考慮的因素主要有：土地間接補(bǔ)償、社會保障補(bǔ)償、殘地補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償及其他相關(guān)損失補(bǔ)償。同時，應(yīng)建立與市場相聯(lián)系，以市場定價(jià)為主的土地補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民也能享受到土地增值收益。⑦在具體實(shí)施過程中，應(yīng)充分綜合考慮土地的區(qū)位條件、環(huán)境條件、自然條件，通過中立的第三方，如土地評估所等市場中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地資產(chǎn)價(jià)值評估，并給出土地補(bǔ)償參考價(jià)格，然后再由征地方和被征地農(nóng)民進(jìn)行平等協(xié)商、商討。

農(nóng)地推行確權(quán)登記，細(xì)化補(bǔ)償款分配。針對出現(xiàn)的“所有權(quán)主體多元”問題，首先應(yīng)從法律上對土地的歸宿主體進(jìn)行重新明確界定，即對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，通過確保明確農(nóng)民權(quán)益不僅包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，還包括轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民從為土地實(shí)實(shí)在在的主人。⑧其次，進(jìn)一步明晰補(bǔ)償范圍和權(quán)屬主體，對不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，還權(quán)于農(nóng)民，保障農(nóng)民土地財(cái)政權(quán)，從源頭解決征地糾紛問題，這一做法從2012年已在全國逐步實(shí)行，并取得了一定的積極成效，但有待進(jìn)一步推進(jìn)和鋪開。

對于存在的“補(bǔ)償分配混亂”問題，首先，政府在撥付分配征地補(bǔ)償款時，必須按照法律相關(guān)規(guī)定，分別計(jì)算各項(xiàng)補(bǔ)償具體的費(fèi)用，列明征地補(bǔ)償款項(xiàng)的各項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成，并在征地文件中加以明確，進(jìn)行公示，讓廣大農(nóng)民知悉，從而杜絕貪腐、挪用、扣留現(xiàn)象。其次，對補(bǔ)償分配法律制度的設(shè)計(jì)上，要體現(xiàn)民主原則，嚴(yán)格區(qū)分補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配原則和使用情況，用法律法規(guī)限制、監(jiān)督、杜絕隨便分配和使用補(bǔ)償款。

規(guī)范、健全土地征收程序，提高可操作性。土地征收程序的規(guī)范、健全，目的在于對土地征收權(quán)進(jìn)行制約，防止權(quán)力濫用，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。⑨在這一理念指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)突出土地征收程序的可操作性和事前公示性，避免“先征地，后補(bǔ)償”、暗箱操作情況的出現(xiàn)。

第一，應(yīng)增加“公共利益”合法審查認(rèn)定前置程序，杜絕再出現(xiàn)大量打著“公共利益”大旗的商業(yè)征收四處侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。這一合法審查認(rèn)定前置程序包括四個程序，分別是申請程序、調(diào)查程序、確認(rèn)程序、征收公告程序。

第二，應(yīng)由申請人提出征收申請，然后政府責(zé)成專門部門進(jìn)入調(diào)查程序和確認(rèn)程序，調(diào)查確認(rèn)屬實(shí)后再進(jìn)行公示，明確告知征收是否符合社會公共利益、征收的目的、用途等相關(guān)事宜。

第三，政府應(yīng)召開聽證會，廣泛聽取相關(guān)專家的意見，向被征地農(nóng)民公布和發(fā)放相關(guān)征收資料，解答質(zhì)疑和疑問，確保被征地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)與參與權(quán)。⑩

第四，具體補(bǔ)償方案的商定應(yīng)由征地方、政府和被征地方組成的委員會共同協(xié)商，遵循公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，提出合理、合法、科學(xué)的補(bǔ)償方案。在方案協(xié)商后，還應(yīng)向被征地農(nóng)民進(jìn)行公示并征求意見，然后再由政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審核，這樣幾個程序走下來，有利于平衡各方的利益，減少土地征收過程中的不公平性現(xiàn)象，減少沖突，實(shí)現(xiàn)多方共盈。

第五，針對當(dāng)前土地征收中出現(xiàn)的程序不公平、不合法、不透明這一弊端，應(yīng)建立相應(yīng)的社會監(jiān)督機(jī)制，通過征地過程中各個階段信息的公開公示和公眾的參與、監(jiān)督，有效遏制土地征收違規(guī)行為的發(fā)生。

進(jìn)一步健全征地糾紛解決機(jī)制。相應(yīng)司法救助、征地糾紛解決機(jī)制的缺位是當(dāng)前征地糾紛矛盾不斷上升的主要原因之一。因此，應(yīng)加快依法增加司法救助途徑、建立健全征地糾紛解決機(jī)制，使農(nóng)民的合理訴求能得到有效解決，減少非理性事件和極端沖突的發(fā)生。在具體實(shí)踐中，政府相關(guān)的權(quán)力應(yīng)受到相應(yīng)的規(guī)范與制約，應(yīng)合理聽取被征求農(nóng)民的意愿，建立起一套正當(dāng)?shù)姆沙绦?，建立一整套完備司法保護(hù)途徑加以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，首先應(yīng)盡快修改現(xiàn)有的《憲法》、《土地征收法》、《土地征收條例》和《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》。將征地補(bǔ)償爭議通過民事訴訟程序?qū)懭搿稇椃ā分?，詳?xì)規(guī)定土地征收必須進(jìn)行的程序、步驟，保障農(nóng)民的“知情權(quán)”、“聽證權(quán)”、“參與權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”、“救濟(jì)權(quán)”等。其次，應(yīng)加大司法救濟(jì)的力度，加大宣傳的力度，拓寬糾紛解決渠道和途徑，建立科學(xué)合理的多元化糾紛解決機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

結(jié)語

農(nóng)地是農(nóng)民生存、發(fā)展的根基，是農(nóng)民最可靠、最穩(wěn)定的社會保障，是農(nóng)民賴以生存的生命線。我國作為農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)地征收問題不僅僅是土地這一社會資源和利益的再分配問題，更關(guān)系農(nóng)民的生存問題、發(fā)展問題，關(guān)系整個社會和諧穩(wěn)定問題。因此，應(yīng)充分調(diào)動立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等在完善農(nóng)地征收法律制度中的積極作用，進(jìn)一步探尋農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法治路徑。同時借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，尋找可借鑒之處，以農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)為核心，結(jié)合我國國情和各地的實(shí)際情況，不斷探索、完善、改革土地征收制度，切實(shí)保障土地征收過程中農(nóng)民的“知情權(quán)”“聽證權(quán)”、“參與權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”、“救濟(jì)權(quán)”等，保障農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

（作者單位：西南科技大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，四川省綿陽市北川縣人民法院）

【注釋】

①《馬克思恩格斯選集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第109頁。

②胡曉玲：“中國式農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)睦Ь臣捌涑雎诽綄ぁ保稏|北師大學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第2期。

③④王建濤：“農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律問題研究”，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

⑦⑨⑩陳年冰，王凱鋒：“論土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益的保障”，《甘肅社會科學(xué)》，2009年第5期。

⑤⑥⑧岳紅強(qiáng)：“私法理念下我國土地征收補(bǔ)償制度之完善”，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編 /張蕾