民族立法與民族政策關(guān)系研究

文曉波　郎維偉

【摘要】民族事務(wù)法治化是實(shí)現(xiàn)依法治國方略的重要組成部分。民族政策是民族立法的前期基礎(chǔ)，民族立法是民族政策貫徹落實(shí)的保障。但是，目前中國民族立法政策化的現(xiàn)狀阻礙了民族事務(wù)法治化的進(jìn)程，是中國法制化曲折進(jìn)程的投影和制度變遷路徑依賴的產(chǎn)物。因此，要克服制度變遷“鎖定效應(yīng)”，樹立依法治國理念，厘清民族政策與民族立法關(guān)系，完善民族立法形式，加強(qiáng)民族事務(wù)執(zhí)法效果，不斷推進(jìn)民族事務(wù)法治化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】民族政策 民族立法 制度依賴 民族事務(wù)法治化

【中圖分類號(hào)】D9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

民族政策和民族立法是民族事務(wù)工作最主要的準(zhǔn)則和依據(jù)。新中國成立以來，特別是十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家通過政策和法律兩種方式較好地實(shí)現(xiàn)了調(diào)適民族關(guān)系、保障民族平等權(quán)利、解決民族問題的目標(biāo)。在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益調(diào)整的新時(shí)期，如何更加有效地協(xié)調(diào)、處理日趨復(fù)雜和日益重要的民族事務(wù)，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，確保國家長治久安和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的健康發(fā)展，是社會(huì)界和學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的課題。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確地提出了“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)。面對(duì)“發(fā)展黃金期”和“矛盾凸顯期”交織的現(xiàn)狀，國家提出了“依法治國，建立社會(huì)主義法治國家”的基本方略，這也為民族事務(wù)工作指明了現(xiàn)實(shí)路徑和發(fā)展方向—民族事務(wù)法治化①的道路。在新的形勢(shì)下，民族事務(wù)管理者既要制定并實(shí)施有效的民族政策，更要依法治理民族事務(wù)。因此，處理好民族政策和民族立法的關(guān)系問題，完善和發(fā)展中國特色的民族政策和民族法律法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法治化的重要舉措。

民族政策與民族立法及其關(guān)系

民族政策與民族立法的內(nèi)涵。首先，政策與立法的概念。政策是“國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則”②。政策具有階級(jí)性、時(shí)效性、正誤性和靈活性等特點(diǎn)。立法是“由特定有立法權(quán)的主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)”③。立法具有長期性、穩(wěn)定性、權(quán)威性、普遍性和明確性等特點(diǎn)。從二者的特點(diǎn)和關(guān)系來看，政策的靈活性可以彌補(bǔ)成文立法滯后的缺陷，而立法的長期性、穩(wěn)定性可以有效保障政策的實(shí)現(xiàn)。

其次，民族政策與民族立法的界定。民族政策是指“國家和政黨為調(diào)節(jié)民族關(guān)系、處理民族問題而采取的相關(guān)措施、規(guī)定或政令的總和”④。民族立法是指“國家機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)中專門就涉及到民族因素的有關(guān)問題進(jìn)行的立法活動(dòng)”⑤。根據(jù)立法主體的范圍不同，民族立法有廣義和狹義之分。廣義的民族立法是指中央和地方的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序制定或變動(dòng)民族法的專門活動(dòng)。狹義的民族立法是指國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定或變動(dòng)民族法的專門活動(dòng)。

從以上的概念可以看出，民族政策通常由執(zhí)政黨或各級(jí)國家機(jī)關(guān)頒布實(shí)施，側(cè)重維護(hù)民族權(quán)利的宏觀調(diào)控、調(diào)整范圍更寬、規(guī)范性較差、實(shí)施手段更靈活，調(diào)整內(nèi)容具有及時(shí)性、針對(duì)性特點(diǎn)，但是保障措施較弱;民族立法由國家立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)頒布實(shí)施，側(cè)重維護(hù)民族權(quán)利的具體操作、調(diào)整范圍較窄、規(guī)范性較強(qiáng)、實(shí)施手段單一，調(diào)整內(nèi)容具有長期性、穩(wěn)定性和權(quán)威性特點(diǎn)，保障措施相對(duì)較強(qiáng)。

民族政策與民族立法的關(guān)系。首先，政策與法律的關(guān)系。盡管法律和政策在政治理念、原則和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)等方面有較大差異，但是我國的政策和法律之間的關(guān)系極為特殊和緊密。一方面，黨和國家制定的大量政策在較長時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了具有法律功效的作用，并成為制定法律的重要素材;另一方面，法律是實(shí)踐證明較為成熟的政策固化的表現(xiàn)，并確保政策目標(biāo)的持續(xù)體現(xiàn)。換句話說，政策是法律的重要源泉，法律是定型化的政策。我國的政策與法律是緊密聯(lián)系、相互依存的關(guān)系，這種特殊關(guān)系對(duì)民族政策和民族立法的關(guān)系具有決定性影響。

其次，民族政策：民族立法的基礎(chǔ)。第一，民族政策是在一定時(shí)期內(nèi)調(diào)整民族關(guān)系、解決民族問題的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則，它在價(jià)值上為民族立法指明了基本方向和基本原則。第二，民族政策內(nèi)容的不斷規(guī)范化、成熟化和完善化為民族立法打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)，提供了規(guī)范參考。第三，民族政策在實(shí)踐上為民族立法積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。⑥在實(shí)踐中不斷完善的民族政策為民族立法的合理性、可行性提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，民族政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為它本身的“法制化”提供了前提。因此，要充分體現(xiàn)民族立法的作用和功效，民族政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)至關(guān)重要。第四，民族政策在效果上彌補(bǔ)了民族立法的不足。民族立法的滯后性不能有效解決無法預(yù)期的新問題和新矛盾，而民族政策的及時(shí)性彌補(bǔ)了這個(gè)缺陷。

最后，民族立法：民族政策的保障?！懊褡辶⒎ㄊ菍?duì)黨和國家民族政策的細(xì)化、提升，是民族政策的具體化、條文化和固定化，是民族政策得以貫徹落實(shí)的保障。”⑦民族政策對(duì)調(diào)整民族之間的利益關(guān)系、化解民族之間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)民族之間事實(shí)上的平等，發(fā)揮了重要的歷史性作用。但是，“法律對(duì)于調(diào)整那些比較穩(wěn)定的、已經(jīng)定型的和具有普遍意義的民族關(guān)系，要比政策的調(diào)整更有利于民族的發(fā)展?！雹喾ㄖ问乾F(xiàn)代國家的重要體現(xiàn)。因此，要真正充分發(fā)揮民族政策的實(shí)效性，就需要重視民族政策的“法制化”問題，將實(shí)踐證明行之有效的民族政策大政方針納入法制化的軌道，確保少數(shù)民族權(quán)益得到長期、有效的制度化保障。

綜上所述，民族立法與民族政策既相互區(qū)別、各有所長，又相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，它們是調(diào)節(jié)民族關(guān)系、處理民族問題、建立現(xiàn)代法治國家必須依靠的不可分割的兩個(gè)重要手段。

民族政策與民族立法關(guān)系的現(xiàn)狀：民族立法政策化。當(dāng)前，我國還存在較為普遍的民族立法政策化現(xiàn)象。所謂民族立法政策化是指民族政策常常發(fā)揮法律法規(guī)調(diào)節(jié)民族關(guān)系、解決民族問題的功能，并成為民族法律法規(guī)的重要來源，導(dǎo)致民族法律法規(guī)的形式和內(nèi)容帶有明顯的民族政策語匯和政策意向。民族立法政策化是中國法制化曲折進(jìn)程的投影，是制度變遷路徑依賴的產(chǎn)物。

首先，民族立法政策化是國家變革和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。19世紀(jì)英國著名的法律史學(xué)家梅因認(rèn)為，社會(huì)的需要和意見往往走在法律的前面，人們的幸福指數(shù)大小取決于它們之間缺口縮小的快慢程度。⑨另外，“我們對(duì)事實(shí)的相對(duì)無知，我們對(duì)目標(biāo)的相對(duì)模糊”是人類，也是立法所不能擺脫的困境。⑩因此，政策具有立法不能替代的作用，民族立法政策化是適應(yīng)國家變革和社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。在我國的政治決策中，政策和立法是一種前后相承的演進(jìn)關(guān)系。作為黨和國家政策體系的重要構(gòu)件，民族政策自然成為民族立法的雛形，成為民族立法的重要來源，這是 新中國成立以來特別是“漸進(jìn)式改革模式”的實(shí)際體現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出了“加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)”的任務(wù)，吹響了民族事務(wù)制度化、法治化的號(hào)角。但是，中國“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革必然地影響了民族立法的進(jìn)程，并打上民族立法政策化的深深烙印，主要表現(xiàn)為民族法律法規(guī)的政策性語言較多，內(nèi)容比較原則，缺乏具體的操作性和硬性約束。民族政策反映了特定時(shí)期、特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的現(xiàn)實(shí)需要，成為認(rèn)識(shí)和處理民族問題的急先鋒，彌補(bǔ)了民族立法的滯后性不足，并承擔(dān)了民族立法的相應(yīng)作用和功效。但是，民族政策及時(shí)、有效的介入和無處不在的現(xiàn)象，模糊了民族政策和民族立法的界限，導(dǎo)致民族立法成為民族政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的被動(dòng)產(chǎn)物。總之，民族立法的政策化為民族法的明確性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和實(shí)效性產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，中國也為此付出了法律權(quán)威性和實(shí)效性減損的代價(jià)。

其次，制度變遷的路徑依賴對(duì)民族立法政策化的“鎖定效應(yīng)”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能性選擇。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass C. North）認(rèn)為，制度變遷中的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，使得制度變遷的既定方向和路徑不斷自我強(qiáng)化?！鞍l(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程?！北M管民族政策具有臨時(shí)性的性質(zhì)，但是這種政策的開始就意味著會(huì)產(chǎn)生某種程度上的“路徑依賴”，而且人們的慣性思維方式不斷強(qiáng)化民族政策與民族立法模糊的邊界，并將這種“模糊界限”鎖定在某種無效率的狀態(tài)之下。長期以來，民族政策舉足輕重的、不可替代的重要作用在調(diào)整民族關(guān)系、解決民族問題方面產(chǎn)了歷史性的路徑依賴效應(yīng)。具體表現(xiàn)是：重視民族政策，忽視民族立法，甚至用民族政策取代民族立法;在民族工作中，習(xí)慣或喜歡運(yùn)用民族政策而不習(xí)慣甚至不愿意按照法律法規(guī)處理民族事務(wù);民族法也被慣性思維地當(dāng)作民族政策式“靈活地”運(yùn)用。因此，要改變民族立法政策化的現(xiàn)狀，就要以巨大的政治勇氣，借助于外生力量，制度“鎖入效應(yīng)”產(chǎn)生的路徑依賴，讓民族立法發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)制作用。

調(diào)適民族政策與民族立法關(guān)系的契機(jī)

民族事務(wù)法治化是指堅(jiān)持法治理念，按照法律化的方法、手段、方式、步驟和程序，依法管理民族事務(wù)。民族事務(wù)法治化要求厘清民族立法與民族政策關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到法制在調(diào)節(jié)民族關(guān)系、化解民族矛盾的重要性和緊迫性，并運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)民族立法和民族執(zhí)法工作，促進(jìn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家長治久安。

樹立依法治國理念，推進(jìn)民族事務(wù)法治化進(jìn)程。依法治國是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需求和社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是調(diào)節(jié)民族關(guān)系、解決民族問題的主要手段。現(xiàn)代化進(jìn)程中日益頻繁的民族交往、民族間常態(tài)化的經(jīng)濟(jì)利益沖突和多元文化差異碰撞以及活動(dòng)頻繁的暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力“三股勢(shì)力”與民族事務(wù)的千絲萬縷聯(lián)系，使得民族事務(wù)治理趨向復(fù)雜化，對(duì)民族事務(wù)法治進(jìn)程提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，有效調(diào)節(jié)民族利益關(guān)系、化解民族矛盾和沖突，解決民族問題，既需要運(yùn)用臨時(shí)性、靈活性的民族政策，更需要長期性、明確性、權(quán)威性的民族立法。

完善民族立法形式，確保民族政策制定合法。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！崩迩迕褡逭吆兔褡辶⒎P(guān)系是民族事務(wù)法治化的重要前提。因此，要改革“經(jīng)驗(yàn)立法”的形式和原則，不斷完善執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和政府的權(quán)力分配和職責(zé)范圍。執(zhí)政黨履行政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，在憲法和法律規(guī)定（或授權(quán)）范圍內(nèi)制定和實(shí)施民族政策。現(xiàn)代法治理念要求民族政策的制定兼具合理性和合法性雙重屬性，“法律永遠(yuǎn)是主導(dǎo)力量……政策為法律服務(wù)，是輔助力量。”“以靈活性見長的政策當(dāng)然不是無所作為的，但它只能在法律制度范圍內(nèi)補(bǔ)苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對(duì)社會(huì)生活中某些處于不利狀態(tài)的特殊群體或事項(xiàng)作傾斜性照顧?！币虼耍哂谥袊鴻?quán)力特殊地位的執(zhí)政黨在法律框架內(nèi)制定民族政策是符合“法治精神”之要義的。立法機(jī)關(guān)要改變民族立法政策化的傾向，不能將民族立法視為民族政策的簡單再現(xiàn)或確認(rèn)，減少民族立法對(duì)政治決策的依賴，及時(shí)將具有根本性、長期性的民族政策實(shí)現(xiàn)法制化，并確保內(nèi)容具體規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、操作可行有效、責(zé)任明確。政府作為民族政策的執(zhí)行主體，必須依照《立法法》、《民族區(qū)域自治法》等法律的相關(guān)規(guī)定，制定涉及民族方面的行政法規(guī)或規(guī)章。

克服制度路徑依賴，加強(qiáng)民族事務(wù)執(zhí)法效果。首先，推動(dòng)民族事務(wù)決策法治化是破除民族立法政策化慣性思維的重要途徑。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論、社會(huì)公布等作為涉及民族問題的重大行政決策的必要程序，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取各族公民、民族工作者和專家合理性意見，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)決策的合理化和科學(xué)化。其次，強(qiáng)化對(duì)民族工作執(zhí)法監(jiān)督。加大各級(jí)人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等對(duì)政府工作部門民族事務(wù)監(jiān)督，并對(duì)違規(guī)行為、違法行為進(jìn)行必要的懲戒和公布，保證民族事務(wù)在法治化的軌道運(yùn)行。再次，依法處理涉及民族性因素事件。堅(jiān)持法律面前人人平等、具體問題具體分析的原則，依法協(xié)調(diào)、處理涉及民族性因素的各類問題和糾紛，不斷提高民族事務(wù)工作的法治化水平。

（作者分別為西南民族大學(xué)博士研究生、重慶文理學(xué)院講師，西南民族大學(xué)博士生導(dǎo)師、教授;本文系國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“馬克思主義民族理論中國化與民族政策的完善創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD058）

【注釋】

①本文的民族事務(wù)法治化側(cè)重民族事務(wù)的立法，即民族事務(wù)法制化。盡管法制只是解決有法可依的問題（法治包括立法、執(zhí)法、守法、法律實(shí)施和法律監(jiān)督全過程），但是法制是法治的前提和基礎(chǔ)，法制的完善程度關(guān)系到法治能否真正實(shí)現(xiàn)。另外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，民族法制也包括民族立法、實(shí)施、監(jiān)督、宣傳等一系列活動(dòng)和過程。

②《現(xiàn)代漢語辭?！?，北京：中國書籍出版社，2003年，第1368頁。

③《中國大百科全書》（第二版）（第14卷），北京：中國大百科全書出版社，第200頁。

④⑥全國民委系統(tǒng)“六五”普法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，中國政法大學(xué)民族法研究中心編：《民族法規(guī)政策知識(shí)讀本》，2012年，第3頁，第7～8頁。

⑤彭謙：《中國民族立法制度研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年，第6頁。

⑦陳洪波，王光萍：“當(dāng)前我國民族立法工作中存在的主要問題、成因及對(duì)策研究”，《民族研究》，2001年第2期，第1～11頁、第106頁。

⑧彭謙：《中國民族政策法律化問題研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年，第13頁。

⑨[英]亨利·詹姆斯·薩姆那·梅因：《古代法》，沈景一譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第15頁。

⑩[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第128頁。

[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：格致出版社，2008年，第136頁。

王允武：“民族事務(wù)法治化：民族自治地方改進(jìn)社會(huì)治理方式的可行路徑”，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2014年第5期，第82～85頁。

郭潤生，劉東生：“論行政執(zhí)法中法律與政策的關(guān)系”，《法商研究》，1999年第2期，第60～66頁。

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責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）