新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團土地制度史述評

魏磊

【摘要】新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團土地制度因其黨政軍企合一的特殊體制和屯墾戍邊的使命因而與內(nèi)地有所不同。檢視新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團屯墾戍邊建設(shè)史可見，新疆兵團的土地制度至今仍舊有待實現(xiàn)向現(xiàn)代化的完全轉(zhuǎn)型。文章通過梳理新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團土地制度變遷史，以期為兵團土地制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和土地制度開拓創(chuàng)新提供必要理論支持。

【關(guān)鍵詞】土地制度 土地流轉(zhuǎn) 新疆兵團

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標(biāo)識碼】A

為穩(wěn)定邊疆和促進就業(yè)，1954年10月，時駐新疆的中國人民解放軍奉中國中央人民政府命令，成立“中國人民解放軍新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團”。自那時起，新疆的建設(shè)部隊從國防部隊脫離，由全軍屯墾轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)兵團專業(yè)屯墾。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全體將士集體轉(zhuǎn)業(yè)，鑄劍為犁，開始了新中國在新疆的軍墾偉業(yè)?！氨鴪F成立之初，黨政和生產(chǎn)分別受中共中央新疆分局、新疆軍區(qū)和新疆自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”。① 兵團組織形式為“沿用軍隊建制，黨政軍企合一”。后迅速由供給制轉(zhuǎn)為工資制，穩(wěn)定了人心，也完成了從正規(guī)軍向國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型。自成立始，土地和土地制度就是新疆兵團完成屯墾戍邊使命的立足之本。時至今日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已經(jīng)是沃野千里，良田萬頃，溝渠星羅棋布，農(nóng)業(yè)裝備精良，并朝著兵團城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化挺進，屯墾戍邊的神圣使命在杰出的履行。檢視新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團屯墾戍邊建設(shè)史可見，新疆兵團的土地制度至今仍舊有待實現(xiàn)向現(xiàn)代化的完全轉(zhuǎn)型。梳理新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團土地制度的變遷歷史，能夠為兵團土地制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和土地制度開拓創(chuàng)新提供較為有益和必要的理論輔助。

兵團初創(chuàng)時期土地制度（1954～1975）

成立之初，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團迅速經(jīng)歷了添丁和改制階段。大量內(nèi)地退役軍人、支邊人員和知識青年等加人新疆兵團，兵團隊伍迅速壯大，使新疆漢族人口比例有史以來第一次質(zhì)變。兵團原轄下在建國后為了自給受命建成的軍墾農(nóng)場也改制成為國營農(nóng)場。兵團人測繪土地、調(diào)整人口，植樹造林，將小片土地相連在一起組建大型農(nóng)場。興犁墾荒和興修水利，墾區(qū)面積迅速擴大，所轄人口迅速增多，各項農(nóng)業(yè)成就斐然。由于中國國務(wù)院以行政法規(guī)方式確認國營農(nóng)場土地歸國家所有，因此自這一階段起“兵團土地使用權(quán)歸國營農(nóng)場所有，經(jīng)營權(quán)由國家統(tǒng)一支配”，②即新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團墾區(qū)的一切土地歸國家所有，中國國家同時擁有兵團墾區(qū)所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團系代表國家行使所轄墾區(qū)的國有土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

兵團成立初期的土地制度主要限于土地所有權(quán)制度，但也已經(jīng)符合了當(dāng)時國家政治需要和社會發(fā)展趨勢，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)振興、邊疆安穩(wěn)。當(dāng)時土地規(guī)劃、土地用途管制、土地整理、耕地保護等制度尚未建立，兵團戰(zhàn)士尚不知“承包”為何物，土地流轉(zhuǎn)為國家所禁止，與農(nóng)地伴生的農(nóng)村社會保障制度更是無從說起，好在干好干壞一個樣等后來顯現(xiàn)的弊端在當(dāng)時被建設(shè)國家的熱情淹沒。除了后來在“文革”期間發(fā)展停滯甚至倒退，兵團初創(chuàng)時期的土地制度和經(jīng)營模式，其中集一代人邊疆拓荒的做法，足以載入史冊，值得后世借鑒。

兵團恢復(fù)初期土地制度（1982～1992）

這一階段是屬于新疆兵團恢復(fù)建制后的過渡時期，也即兵團恢復(fù)后由農(nóng)業(yè)部直屬向中央直屬過渡時期。1975年新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團被中央撤消，成立新疆農(nóng)墾總局。這一時期原兵團人心渙散、人口銳減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極大下降，屯墾戍邊作用極大削弱，邊疆安全隱患多次顯露。黨的十一屆三中全會以后經(jīng)王震副總理建議中央政府于1981年批準(zhǔn)恢復(fù)設(shè)立新疆兵團。但改名稱為“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團”，完全脫離國防序列，不再是解放軍編制，而是劃歸農(nóng)業(yè)部管轄，兵團戰(zhàn)士也改成兵團職工?；謴?fù)建制后的新疆兵團身處全國剛開始改革開放的大背景下，家庭承包土地制度已經(jīng)成為全國農(nóng)村耕地的主流制度。因此，兵團恢復(fù)伊始，就開始初步施行土地承包制度。并借鑒內(nèi)地土地承包經(jīng)驗和結(jié)合自身管理運營特點進行探索。這一時期，新疆兵團所有的土地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)開始按照中央土地政策并隨全國形勢出現(xiàn)較大分離。

初期的土地承包形式是“一主兩翼”。在大農(nóng)場承包團場土地，分包給小農(nóng)場即家庭農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制下，實行以家庭農(nóng)場為主體，以職工家庭庭院經(jīng)濟和職工自費開荒經(jīng)濟為兩翼的承包形式，并劃給宅基地，鼓勵自建房，鼓勵農(nóng)業(yè)副業(yè)生產(chǎn)。這樣的土地承包措施在當(dāng)時極大提高了兵團職工的生產(chǎn)積極性，允許自費開荒，則為很多職工打開致富之門。這一時期新土地承包制度的實行，借鑒的是內(nèi)地土地承包制度，自身特色是承包土地面積比內(nèi)地大，改革結(jié)果是使職工報酬與勞動掛鉤，盤活了基層經(jīng)濟活力，“基本解決了基層職工吃團場大鍋飯的問題”③。但是團場經(jīng)營管理中的官僚主義和低效率問題并未觸及。后期開始實行土地的企業(yè)化承包經(jīng)營制度，類似現(xiàn)在的龍頭企業(yè)模式。由團場作為大企業(yè)，或者競爭上崗產(chǎn)生大農(nóng)地承包經(jīng)營企業(yè)主，實行農(nóng)牧團場的企業(yè)化經(jīng)營，團場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位被強化，并實行統(tǒng)分結(jié)合，層層向下轉(zhuǎn)包直到職工家庭。后期的土地承包制度借鑒的是內(nèi)地城市國營企業(yè)的管理模式，改革結(jié)果是解決了團場干部吃團場大鍋飯的問題，且把土地通過層層分包到農(nóng)戶，也能很好完成上級下達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃、當(dāng)時形成的承包制度結(jié)構(gòu)至今仍在適用。此次土地承包制度的缺點是風(fēng)險分配欠合理，團場承擔(dān)全部生產(chǎn)風(fēng)險，職工則只生產(chǎn)賺錢，不負擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險。

兵團計劃單列后的土地制度（1993～2000）

改革開放后，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團百業(yè)俱興，農(nóng)業(yè)部的行政職能有限，已經(jīng)不足以支持新疆兵團經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。國家于1990年批準(zhǔn)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團為省級中央直屬單位，實行計劃單列，賦予兵團更多行政職能，對外稱“中國新建集團公司”，黨政軍企合一體制漸次形成。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的目標(biāo)，要“調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“高度重視農(nóng)業(yè)”。社會主義市場經(jīng)濟體制建立和農(nóng)業(yè)改革的春風(fēng)吹到了新疆兵團，兵團土地制度開始走向社會主義的市場化。1993年，新疆兵團黨委決定在兵團團場實施“兩費自理”制度，就是把兵團農(nóng)戶推向社會主義市場，取消職工等級工資，生產(chǎn)用具和牲畜等作價分給職工，實行土地承包經(jīng)營，但是生產(chǎn)費和生活費“兩費”由職工自理。個別團場還試點租賃土地經(jīng)營制度。“兩費自理”和“租賃經(jīng)營”開始在兵團團場逐步推廣。租賃經(jīng)營就是非新疆兵團團場職工承包經(jīng)營土地。

貫徹“兩費自理”和“租賃經(jīng)營”等土地承包制度，是實行社會主義市場經(jīng)濟體制的大勢所趨，但是兵團自身的黨政軍企合一體制，還有待與國家整體的社會主義市場經(jīng)濟體制的磨合與兼容。在“兩費自理”等新的土地承包制度下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險由兵團團場全部負擔(dān)，轉(zhuǎn)變成由兵團職工自擔(dān)一大部分風(fēng)險，這提高了兵團職工進入市場的風(fēng)險意識，也提高了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的投入高、回款慢、風(fēng)險大的市場特點，同時隨著老齡職工增多，社會福利程度的提高，集成于土地的社會保障壓力逐漸增大，職工上繳任務(wù)相對變重，也使較多兵團職工對于新的土地承包制度頗有怨言，兵團當(dāng)局又面臨給職工減負增收以藏富于民的極大壓力。

實行“1+3”文件后的兵團土地制度（2001～2005）

2001年4月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團頒布《關(guān)于深化農(nóng)牧團場改革的意見（試行）》，后經(jīng)試運行后于2004年11月正式頒布《關(guān)于深化兵團農(nóng)牧團場改革的意見》，因該正式文件附有關(guān)于“團場分配”、“團場財務(wù)”和“團場基層民主”的三個附件，史稱“1+3”文件，生效至今。2004年11月正式頒布的“1+3”文件，突出貫徹黨的十六大和黨的十六屆三中全會精神，落實科學(xué)發(fā)展觀和以人為本，目標(biāo)是轉(zhuǎn)變兵團行政職能，強化團場基層民主，“理順分配關(guān)系，減輕職工負擔(dān)”。④

這一階段的土地承包制度改革，使兵團團場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)模式硬實力方面趨于流暢和定型，但是軟實力方面還存在與內(nèi)地或者國外市場接軌問題，和內(nèi)部社會保障制度建立完善等問題。如租賃兵團土地經(jīng)營的農(nóng)戶，因為沒有職工編制，一旦土地經(jīng)營到期，可能面臨老無所依。還有兵團團場的統(tǒng)購統(tǒng)銷價格可能偏離市場價格，這是兵團特殊體制的自身屬性使然，短期內(nèi)不能避免，但這也引起兵團當(dāng)局注意，兵團土地承包制度期待進一步的改革。

兵團土地承包長期固定制度的形成（2006～至今）

2006年，為響應(yīng)中央政府農(nóng)業(yè)稅費改革，更好的適應(yīng)新的時代形勢，兵團黨委基于對“1+3”文件頒布實施以來的經(jīng)驗與問題的總結(jié)，頒布《關(guān)于進一步完善“1 + 3”文件若干政策的補充意見》。目的是理順團場與職工的分配關(guān)系，就是統(tǒng)分關(guān)系，規(guī)范土地承包費，以減輕職工農(nóng)耕經(jīng)營的成本負擔(dān)，同時也加快兵團特殊體制與市場機制的接軌。

“1+3”文件補充意見確立了“土地長期固定”、“負擔(dān)只減不增”、“享受社會保障”和“生產(chǎn)自主經(jīng)營”等惠民政策，體現(xiàn)了兵團當(dāng)局的富民思路。此時，兵團當(dāng)局的土地改革目標(biāo)已經(jīng)指向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，因此，兵團城鎮(zhèn)化、社會保障、土地流轉(zhuǎn)等改革，與兵團土地經(jīng)營制度改革并舉?！?+3”文件補充意見確立了兵團團場的基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，形成了長期固定的土地承包和土地流轉(zhuǎn)制度，把新疆兵團黨政軍企合一的特殊行政體制與我國社會主義市場機制較好的接軌，為兵團農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)先全國，打下堅實良好的土地制度基礎(chǔ)。

2006年底兵團黨委提出了將兵團耕地區(qū)分為“職工定額地”、“職工經(jīng)營地”和“職工自用地”三種地，這是借鑒內(nèi)地墾區(qū)的先進經(jīng)營經(jīng)驗的劃分方法，從此，新疆兵團團場土地承包制度政策基本定型。

“職工定額地”就是用于滿足職工衣食等基本生活需求并繳納養(yǎng)老保險的土地，只有在編兵團職工可以依據(jù)職工身份享有，因此又叫身份地。根據(jù)身份地的性質(zhì)可以看出，要讓普通職工基本生活更加富裕安穩(wěn)，擴大身份地不失為明智的善舉?！奥毠ぷ杂玫亍眲t是職工家庭的房前屋后，每戶給上兩畝左右，用于職工根據(jù)個人喜好種菜自給或者發(fā)展庭院經(jīng)濟，其性質(zhì)屬于快樂地，房前屋后綠樹成蔭，雞鴨成群，能夠帶給團場農(nóng)戶更多的好心情，更多居住鄉(xiāng)間連隊務(wù)農(nóng)的樂趣?！奥毠そ?jīng)營地”則屬于市場化的能者多勞土地承包形式，種田能手可以多承包，無心耕種者也不強求。這一部分土地是兵團土地的主要部分，兵團土地制度改革主要針對的就是這一部分土地的改革。

筆者認為，“職工定額地”需要擴充，但也需要設(shè)定上限。擴充為了給兵團團場農(nóng)戶擴大福利，這是社會歷史發(fā)展大勢所趨，但是以前國企改革的教訓(xùn)顯示根據(jù)身份得到薪酬可能導(dǎo)致的不勞而獲現(xiàn)象，譬如，農(nóng)戶拿到很大的身份地以后，轉(zhuǎn)手出租，自己不再耕種，只吃租金，而租地的實際耕種者需要代地主上交養(yǎng)老保險，承擔(dān)一切農(nóng)業(yè)風(fēng)險，還要給地主交租，這種土地流轉(zhuǎn)在客觀上培養(yǎng)了農(nóng)村社會寄生階層的形成，形成新的制度性剝削，而有剝削就有壓迫。因此筆者強烈認為福利性質(zhì)的“職工定額地”即身份地應(yīng)當(dāng)設(shè)定面積上限。

“職工經(jīng)營地”是保證國家糧食安全和團場職工致富的雙重利器。保證國家糧食安全的意義不再贅述，就團場職工致富而言，根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技條件和農(nóng)產(chǎn)品市場價格，根據(jù)筆者在諸多團場調(diào)研得見，耕種20畝棉花地是貧困生活水平，耕種40畝棉花地可達溫飽，節(jié)衣縮食才可以供養(yǎng)一個孩子讀大學(xué)，耕種100畝棉花地才可達溫飽，耕種500畝棉花地才可以達小康生活水平，要達到土豪水平至少需要耕種1000畝棉花地。簡言之，誰能握住“職工經(jīng)營地”，誰就掌握致富源泉，因此承包土地的發(fā)包程序的公開、透明、公平就是極端重要的土地承包附隨制度，而新疆兵團土地發(fā)包程序制度建設(shè)需要和兵團團場的基層民主制度建設(shè)一起進一步的完善。

兵團土地制度的未來展望

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團團場土地承包制度，歷經(jīng)建國以來諸次改革終于基本定型。檢視兵團成立以來的土地制度演進史，可以明顯看出兵團土地制度主要隨著國家土地政策的變動而改革前進，同時也因兵團自身黨政軍企合一性質(zhì)和屯墾戍邊的特殊使命，一直與內(nèi)地土地制度存在較大的不同。

一方面，新疆兵團土地制度必然會進一步增加協(xié)商性，減少行政強制性。這是市場經(jīng)濟所需，也是政企分開所需。新疆兵團的土地制度運行中的行政性十分強烈，統(tǒng)一購買種子，統(tǒng)一購買農(nóng)資，農(nóng)產(chǎn)品以兵團定價統(tǒng)一收購。這種行政命令結(jié)構(gòu)在過去有很大優(yōu)點和保障作用，但在當(dāng)代已經(jīng)顯現(xiàn)出與兵團農(nóng)戶自由耕種和自由出售農(nóng)產(chǎn)品的意愿的較大沖突，這滋生了倒賣農(nóng)產(chǎn)品階層，譬如江浙一帶有商人每年來新疆兵團一次，只要把兵團棉花運出卡子，即可以市場價倒賣牟取暴利。偶然在災(zāi)年也會釀成群體性事件。未來兵團必然需要解決這一問題。

另一方面，新疆兵團土地制度應(yīng)該會考慮增加兵團農(nóng)戶離婚、繼承時候的土地歸屬問題的規(guī)定，也會增加關(guān)于土地承包尤其轉(zhuǎn)包合同糾紛的解決規(guī)定。由于新疆兵團的特殊性質(zhì)，兵團土地屬于國有，因此《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》可以適用于全國就是不適用于新疆兵團。而且新疆兵團的土地承包合同兼具承包合同與勞動合同的雙重屬性，這與是內(nèi)地的巨大不同，因此，在新疆兵團團場，凡遇到農(nóng)戶離婚、繼承時候的土地歸屬糾紛問題，一般由團場政研室口頭表態(tài)，土地可以給誰承包，這時候法院才敢把團場政研室口頭表態(tài)寫進法院裁判文書里，因為未經(jīng)團場政研室同意的關(guān)于土地的法院判決，到了團場也是廢紙一張。 至于土地承包尤其轉(zhuǎn)包合同糾紛則兵團法院一律不予受理，因為無法可依，這樣太影響法院權(quán)威了。筆者認為這些都是兵團土地制度的微觀缺陷，雖然瑕不掩瑜，但是會導(dǎo)致糾紛不斷，相信未來兵團會有新的土地制度設(shè)計，逐漸完善其中的不足之處。

（作者為塔里木大學(xué)法律系副教授;本文系新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團社會科學(xué)基金一般項目“兵團土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題及其對策研究”的階段性成果，項目編號：12YB02）

【注釋】

①趙柳成，陳暢：“新疆兵團體制演變探究”，《中國農(nóng)墾》，2011年第4期。

②盧全晟，張曉莉，于鴻君：“兵團農(nóng)地制度變遷歷程研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2010年第8期。

③曹健，李萬明：“兵團土地經(jīng)營制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，《新疆社會科學(xué)》， 2011年第2期。

④劉俊浩：“新疆兵團農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革回顧與展望”，《石河子大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008年第6期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）