論我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的完善

楊杰

摘 要：我國(guó)政府采購(gòu)工作雖然起步較晚，但是自《政府采購(gòu)法》2002年頒布以后，伴隨著一系列的法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度基本建立，政府采購(gòu)工作取得了極大的發(fā)展。但是，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度仍然存在三大主要問(wèn)題，我國(guó)可以借鑒國(guó)外成熟的法律制度，對(duì)我國(guó)的法律制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；法律制度；GPA

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）12-0075-03

一、我國(guó)政府采購(gòu)法律制度現(xiàn)狀

2002年6月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《政府采購(gòu)法》，自2003年1月1日起實(shí)施，它填補(bǔ)了我國(guó)政府采購(gòu)在高層次立法上的空白，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)入了有法可依的法制軌道。我國(guó)政府采購(gòu)正式步入了法律階段以后，短短的十幾年內(nèi)，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度基本建立，走過(guò)了西方200多年才走過(guò)的路。

目前我國(guó)政府采購(gòu)法律體系主要包括法律、法規(guī)、規(guī)章三個(gè)層次，法律方面有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律；法規(guī)主要是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，還有大量的地方性的法規(guī)；規(guī)章方面，主要有《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》。其他法律法規(guī)，如《合同法》、《預(yù)算法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，其中有關(guān)于政府采購(gòu)的法律條款，也屬于政府采購(gòu)的法律體系。我國(guó)政府采購(gòu)基本上形成了以《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》為核心的法律體系。

在《政府采購(gòu)法》以及其他法律的保障下，我國(guó)政府采購(gòu)取得了巨大的成就。政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2002年的政府采購(gòu)規(guī)模還只有1009.6億元，2011年就已經(jīng)超過(guò)了1萬(wàn)億元，2012年達(dá)到13977.7億元，11年間增長(zhǎng)了十三倍；基本形成了以集中采購(gòu)為主、以分散采購(gòu)為輔的采購(gòu)模式，2003年集中采購(gòu)占采購(gòu)總額的79%，其中政府集中采購(gòu)占62%，部門(mén)集中采購(gòu)占17%，分散采購(gòu)只占21%。2011年集中采購(gòu)占采購(gòu)總額的86%，其中政府集中采購(gòu)占66%，部門(mén)集中采購(gòu)占20%，分散采購(gòu)下降到14%。10年來(lái)，集中采購(gòu)模式始終占據(jù)著主導(dǎo)的位置，以集中采購(gòu)為主分散采購(gòu)為輔的采購(gòu)模式一直在有序的運(yùn)行著。公開(kāi)招標(biāo)成為最主要的招標(biāo)方式，2002年，公開(kāi)招標(biāo)規(guī)模485億元，占采購(gòu)總規(guī)模的48%，此后不斷上漲，2012年，公開(kāi)招標(biāo)規(guī)模突破一萬(wàn)億元，達(dá)到11713.3億元，占采購(gòu)總規(guī)模的83.8%；貨物類(lèi)比重呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢(shì)，工程類(lèi)比重不斷上升，服務(wù)類(lèi)比重穩(wěn)中有升；節(jié)約大量財(cái)政資金，十一年來(lái)共節(jié)約8500多億元，平均每年的資金節(jié)約率超過(guò)了11%；政策功能效果顯著，“十一五”期間節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購(gòu)金額達(dá)到2726億元。①2011年全國(guó)節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品政府采購(gòu)金額為910.6億元，全國(guó)環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)金額為739.8億元。2012年全國(guó)節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品采購(gòu)規(guī)模1280.7億元，全國(guó)環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)規(guī)模939.6億元，相比2011年都有較大的增長(zhǎng)幅度。②

二、我國(guó)政府采購(gòu)法律制度存在的問(wèn)題

我國(guó)政府采購(gòu)法律制度雖然已經(jīng)基本建立，但是畢竟我國(guó)政府采購(gòu)起步很晚，相較于西方經(jīng)過(guò)200多年發(fā)展完善的法律制度，尤其是那些GPA框架下的成熟的法律制度，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度仍然三大基本問(wèn)題：體系不健全、體系內(nèi)兩部主要法律不協(xié)調(diào)、核心法律不完善。

（一）法律體系不健全，實(shí)施細(xì)則尚未頒布

《政府采購(gòu)法》作為規(guī)范政府采購(gòu)的基本法律，它只是對(duì)政府采購(gòu)做了一些基本的、簡(jiǎn)單的、原則性的規(guī)定，不夠詳細(xì)具體，需要有實(shí)施細(xì)則來(lái)配套實(shí)施，通過(guò)實(shí)施細(xì)則來(lái)具體的解釋基本法的某些原則性的規(guī)定。但是《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》至今仍然沒(méi)有出臺(tái)。原因主要有以下四個(gè)方面。

第一，受GPA談判的影響，《政府采購(gòu)法》具有一定的過(guò)渡性質(zhì)。我國(guó)于2001年12月加入WTO的時(shí)候，承諾盡快啟動(dòng)加入GPA的談判，2002年6月份我國(guó)就頒布了《政府采購(gòu)法》，這無(wú)疑就決定了《政府采購(gòu)法》具有一定的過(guò)渡性質(zhì)。倘若我國(guó)很快啟動(dòng)加入GPA的談判，并且順利的加入了GPA，就沒(méi)有必要馬上制定實(shí)施條例，待加入GPA后，可根據(jù)GPA規(guī)則制定《政府采購(gòu)法》。

第二，政府采購(gòu)的社會(huì)政策難獲共識(shí)。政府采購(gòu)可以在支持本國(guó)產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)、節(jié)能環(huán)保等方面發(fā)揮一定的作用，但是由于牽涉面廣、涉及金額巨大，在社會(huì)上很難達(dá)成共識(shí)。

第三，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在不協(xié)調(diào)，影響了《實(shí)施條例》的出臺(tái)。

第四，《政府采購(gòu)法》本身面臨修改。如果說(shuō)在《政府采購(gòu)法》實(shí)施的最初幾年，是因?yàn)樗哂羞^(guò)渡性質(zhì)才沒(méi)有制定《實(shí)施條例》，那么，在實(shí)施了11年之后，《實(shí)施條例》還是沒(méi)有頒布，就有些說(shuō)不過(guò)去了?！墩少?gòu)法》在經(jīng)歷了11年之后，出現(xiàn)了諸如采購(gòu)范圍、集中采購(gòu)中心的性質(zhì)定位、功能定位、質(zhì)疑投訴等等的問(wèn)題，且其本身也面臨著修改?！秾?shí)施條例》還沒(méi)有出臺(tái)，《政府采購(gòu)法》本身又面臨著修改，也只能夠邊修改《政府采購(gòu)法》邊制定實(shí)施條例了。

（二）《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》不協(xié)調(diào)

《政府采購(gòu)法》是我國(guó)政府采購(gòu)的基本法律規(guī)范，它規(guī)定的采購(gòu)對(duì)象包括貨物、工程和服務(wù)。第四條還規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”可是，《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)際上是先于《政府采購(gòu)法》于1999年8月30出臺(tái)的。依照新法優(yōu)于舊法和特別法優(yōu)于普通法的法律適用原則，我國(guó)政府采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的活動(dòng)都應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》，而《政府采購(gòu)法》第四條的特別規(guī)定，又確定了政府工程采購(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)的，就應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這就難免會(huì)有矛盾和不協(xié)調(diào)之處了。

第一，從立法模式上看，我國(guó)采取的是兩法并立的模式，《政府采購(gòu)法》屬于實(shí)體法，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于程序法，兩部法律共同構(gòu)成了我國(guó)政府采購(gòu)的基本法律制度，這在世界上是非常少見(jiàn)的，國(guó)際上通常的做法是以前者為主、后者為輔的。

第二，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，只要使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的工程建設(shè)項(xiàng)目，都必須進(jìn)行招標(biāo)。而《政府采購(gòu)法》第四條意味著：政府采購(gòu)工程是不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，還是要適用《政府采購(gòu)法》，這很不協(xié)調(diào)。

第三，《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定了政府采購(gòu)的資金標(biāo)準(zhǔn)，要使用財(cái)政性資金依法采購(gòu)，而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的資金標(biāo)準(zhǔn)是使用國(guó)有資金或者國(guó)家融資的工程項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，兩法的資金標(biāo)準(zhǔn)不一致。

第四，《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督?！北O(jiān)管部門(mén)的不一致，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管混亂：貨物服務(wù)采購(gòu)由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管，工程采購(gòu)由有關(guān)的行政主管部門(mén)監(jiān)管，工程采購(gòu)基本上游離于政府采購(gòu)范圍之外。

（三）《政府采購(gòu)法》不符合加入GPA的標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)在2014年1月已經(jīng)向WTO提交了加入GPA的第五份出價(jià)清單，卻遲遲沒(méi)有獲準(zhǔn)加入GPA。原因是政府采購(gòu)市場(chǎng)是一塊極大的蛋糕，我國(guó)《政府采購(gòu)法》存在許多與GPA規(guī)則不相符的地方，我國(guó)政府與GPA現(xiàn)有成員國(guó)談判時(shí)的幾次出價(jià)都未能達(dá)到他們的要求。

第一，采購(gòu)范圍上的差異。主體范圍上，GPA規(guī)定的采購(gòu)實(shí)體是通過(guò)成員國(guó)提交的附錄1的三個(gè)附件所詳細(xì)列明的，包括中央實(shí)體、次中央實(shí)體和其他實(shí)體，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)實(shí)體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，與GPA規(guī)定的主體相比我國(guó)政府采購(gòu)主體范圍不夠詳細(xì)。采購(gòu)實(shí)體（也就是附件1）是我國(guó)加入GPA談判的焦點(diǎn)問(wèn)題?？腕w范圍上，GPA規(guī)定的采購(gòu)對(duì)象包括貨物、服務(wù)、工程以及貨物或服務(wù)的任何組合，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)對(duì)象也是貨物、服務(wù)和工程，但是又規(guī)定工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，使工程游離于政府采購(gòu)范圍之外。資金范圍上，GPA并沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)的資金來(lái)源做限制，只要是為了政府而進(jìn)行的采購(gòu)就是政府采購(gòu)，我國(guó)《政府采購(gòu)法》卻明確規(guī)定了資金來(lái)源必須是財(cái)政性資金。

第二，采購(gòu)限額的差異。GPA對(duì)中央政府采購(gòu)實(shí)體規(guī)定了統(tǒng)一的門(mén)檻價(jià)，貨物和服務(wù)都是130萬(wàn)特別提款權(quán)，工程為500萬(wàn)特別提款權(quán)，對(duì)次中央實(shí)體和其他實(shí)體沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的門(mén)檻價(jià)，通過(guò)與成員國(guó)之間的談判來(lái)確定。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條也規(guī)定了限額標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上我國(guó)并沒(méi)有對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)做具體的規(guī)定，造成各地采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)。

第三，采購(gòu)方式的差異。GPA規(guī)定了三種采購(gòu)方式：公開(kāi)招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)。除了八種適用限制性招標(biāo)的，其余都應(yīng)該采用公開(kāi)招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式主要有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)，但我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有出臺(tái)非公開(kāi)招標(biāo)沒(méi)的管理辦法，造成非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)管理的混亂，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)功能的發(fā)揮。

第四，爭(zhēng)端解決機(jī)制的差異。GPA的爭(zhēng)端解決機(jī)制主要體現(xiàn)在第18條《國(guó)內(nèi)審查程序》和第20條《磋商和爭(zhēng)端解決》。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第六章質(zhì)疑與投訴也對(duì)爭(zhēng)端的解決做了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，乍看起來(lái)我國(guó)的爭(zhēng)端解決機(jī)制和GPA規(guī)則差不多，但問(wèn)題是我國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)是財(cái)政部門(mén)，它充當(dāng)著裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，并不是完全獨(dú)立于采購(gòu)實(shí)體之外的公正的行政機(jī)關(guān)，影響了政府采購(gòu)的公平公正性。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的建議

（一）健全政府采購(gòu)法律體系

國(guó)外比較成熟的政府采購(gòu)法律制度，一般都采用基本法和其實(shí)施細(xì)則相結(jié)合的法律體系。比如韓國(guó)的《政府合同法》和《政府合同法實(shí)施細(xì)則》；美國(guó)雖然沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)法，但是卻有統(tǒng)一的政府采購(gòu)條例《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，國(guó)防采購(gòu)遵循《武器裝備采購(gòu)法》，民用采購(gòu)遵循《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和管理服務(wù)法》，都統(tǒng)一執(zhí)行《聯(lián)邦采購(gòu)條例》的規(guī)定。我國(guó)《政府采購(gòu)法》2002年頒布至今，已經(jīng)過(guò)去10年有余，需要盡快出臺(tái)《實(shí)施條例》，以便為政府采購(gòu)提供具體的法律依據(jù)。

（二）銜接好《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系

如何協(xié)調(diào)《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，筆者以為，關(guān)鍵還是要處理好兩部法律的銜接之處。可以采取以下兩種處理辦法：其一，修改《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于工程招標(biāo)與《政府采購(gòu)法》相關(guān)條款不一致的地方，工程招標(biāo)既要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，也要適用《政府采購(gòu)法》相關(guān)條款的規(guī)定，構(gòu)建以《政府采購(gòu)法》為主體的政府采購(gòu)法律體系。其二，將政府工程招標(biāo)采購(gòu)從《招標(biāo)投標(biāo)法》中獨(dú)立出來(lái)，納入到《政府采購(gòu)法》中，將《招標(biāo)投標(biāo)法》從政府采購(gòu)法律體系中調(diào)整出去，構(gòu)建以《政府采購(gòu)法》為唯一核心的政府采購(gòu)法律體系。

（三）修改完善《政府采購(gòu)法》

第一，明確界定財(cái)政性資金、本國(guó)貨物等重要概念，明確界定財(cái)政性資金的標(biāo)準(zhǔn)，或者干脆不再限制資金來(lái)源。本國(guó)貨物也就是國(guó)貨的界定標(biāo)準(zhǔn)則就更為重要了，因?yàn)樗P(guān)系到保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，對(duì)此可以采用國(guó)際上最普遍適用的辦法——價(jià)值比率法，并且可以適當(dāng)提高價(jià)值比率的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，適當(dāng)擴(kuò)大采購(gòu)范圍。為適應(yīng)GPA規(guī)則，要明確政府采購(gòu)實(shí)體，詳細(xì)規(guī)定那些實(shí)體屬于政府采購(gòu)實(shí)體。將一部分非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)納入到政府采購(gòu)范圍之內(nèi)，但不能一刀切地把所有國(guó)有企業(yè)都納入到采購(gòu)范圍之內(nèi)，這是我國(guó)GPA談判必須力爭(zhēng)的地方。統(tǒng)一政府采購(gòu)的監(jiān)管，不再將工程采購(gòu)與貨物和服務(wù)采購(gòu)監(jiān)管分開(kāi)，重新將工程采購(gòu)納入到政府采購(gòu)范圍。

第三，明確規(guī)定采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該明確采購(gòu)限額的標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)際慣例，一般是地方的門(mén)檻價(jià)要高于中央的門(mén)檻價(jià)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)。

第四，規(guī)范政府采購(gòu)方式。雖然我國(guó)規(guī)定了具體的五種采購(gòu)方式以及它們各自的使用條件，但是非公開(kāi)招標(biāo)方式易于暗箱操作，而且長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有具體的管理辦法，工作中出現(xiàn)了大量的腐敗問(wèn)題。建議按照GPA規(guī)定的三種方式來(lái)規(guī)范我國(guó)的政府采購(gòu)方式，以確保我國(guó)政府采購(gòu)的公平、公正、公開(kāi)。

第五，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制。適應(yīng)GPA規(guī)則，建立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立的政府采購(gòu)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)事項(xiàng)中爭(zhēng)端的解決，切實(shí)保護(hù)采購(gòu)各方的合法利益。

政府采購(gòu)已成為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸多方便發(fā)揮著重要作用?？墒钦少?gòu)基本法《政府采購(gòu)法》的實(shí)施條例，至今尚未出臺(tái)，產(chǎn)生了諸多的不利影響，我國(guó)應(yīng)該著力協(xié)調(diào)《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，修改完善《政府采購(gòu)法》，盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，努力構(gòu)建符合GPA規(guī)則的政府采購(gòu)法律體系。

注 釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年政府采購(gòu)年鑒.

②數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部公開(kāi)的數(shù)據(jù).

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）