國外社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型經(jīng)驗(yàn)及借鑒

國外社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型經(jīng)驗(yàn)及借鑒

李長遠(yuǎn)

(甘肅政法學(xué)院 公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

摘要：發(fā)達(dá)國家社會組織是養(yǎng)老服務(wù)遞送與管理中的主要力量，而且地位與作用越來越重要，在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色已經(jīng)由服務(wù)承接者向合作治理者轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國家社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型經(jīng)驗(yàn)包括：政府為社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)營造了平等參與、公平競爭的市場氛圍；政府財(cái)政資助發(fā)揮了至關(guān)重要的引導(dǎo)和支持作用;完整的評估體系；健全的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和輸送機(jī)制。發(fā)達(dá)國家促進(jìn)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)對我國具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：社會組織；居家養(yǎng)老服務(wù)；典型經(jīng)驗(yàn)

收稿日期：2015-10-21

作者簡介：李長遠(yuǎn)(1982-)，男，河南南陽人，甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院講師，主要從事社會保障理論與政策研究。

中圖分類號：D731.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

社會組織在提供居家養(yǎng)老服務(wù)具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢，能有效的避免政府失靈、市場失靈和家庭失靈，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，社會組織是養(yǎng)老服務(wù)遞送與管理中的主要力量，而且地位與作用越來越重要。在居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系中，社會組織作為居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，它接受政府委托，不僅提供具體的服務(wù)，而且及時(shí)對新的服務(wù)需求作出回應(yīng)。德國60%以上的居家養(yǎng)老服務(wù)是由社會組織提供的，美國社會組織所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)占服務(wù)總量的56%，[1](P281)在日本，各類型的社會組織承擔(dān)了社會所提供的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)80%以上。[2]目前，我國社會組織普遍比較弱小，社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的廣度和深度都非常有限，“他山之石，可以攻玉”，發(fā)達(dá)國家促進(jìn)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)對我國具有重要借鑒意義。

一、社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯及角色定位

(一)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯

1、社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)：福利多元主義

福利多元主義超越了傳統(tǒng)國家與市場的二分法，強(qiáng)調(diào)多元力量介入和參與到福利服務(wù)的規(guī)則制定和服務(wù)輸送?！案＠嘣髁x”的概念最早出現(xiàn)在1978年的英國《沃爾芬德的志愿組織的未來報(bào)告》中，沃爾芬德(J. Wollenden)主張把志愿組織也納入到社會福利的供給者行列，實(shí)現(xiàn)福利供的多元。[3]福利多元主義的福利供給主體界定經(jīng)歷了從三元到四元的擴(kuò)展。羅斯(R. Rose)認(rèn)為社會福利來源于國家、市場和家庭三個(gè)部門，也稱為“福利三角”[4]約翰遜(Johnson，N)主張采用四元?jiǎng)澐值姆椒ǎ诹_斯(R. Rose)提出的福利三元主體的基礎(chǔ)上加入了志愿組織這一主體，即非營利機(jī)構(gòu)、互助組織、社區(qū)等組織。[5]鑒于市場福利失敗以及福利國家的失敗，福利多元主義逐步成為福利服務(wù)供給的主流趨勢。

福利多元主義在理論上論證了社會組織參與福利治理的合理性，為社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給提供了重要依據(jù)。福利多元主義為居家養(yǎng)老服務(wù)的提供和傳輸提供了新思路，居家養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化和分權(quán)化，需要家庭、國家、市場與社會組織四方共同作出努力，社會組織需要從幕后走到了前臺，由補(bǔ)充角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?wù)供給者之一。

2、社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的優(yōu)勢：基于比較優(yōu)勢理論的分析

英國社會政策學(xué)家格倫內(nèi)斯特和比爾斯(Howard Ulennerster&David Billis)的“比較優(yōu)勢理論”，論述了包括社會組織在內(nèi)的第三部門比公共部門和私營部門提供公共服務(wù)更具比較優(yōu)勢，在于其“特別含糊且混合的結(jié)構(gòu)”。[6]與行為模式固化的公共部門和私營部門相比，社會組織結(jié)構(gòu)非官僚化，資金來源、工作人員多元化，社會組織的模糊性具有一種“全包括”或“大拿”的性質(zhì)，即公共部門和營利性部門有的我全有，公共部門和營利性部門沒有的我也有，社會組織的模糊性成了正而的影響因素。在具體的組織行為過程中，與此相關(guān)的結(jié)構(gòu)和功能彈性的范圍很大，絕對的非行政化和絕對的非市場化。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒進(jìn)一步指出社會組織在提供微利、需要專業(yè)的方法、對人的關(guān)心的日托、咨詢、護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)方面具有優(yōu)勢，上述養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域恰恰是政府組織和企業(yè)組織的劣勢所在。[7](P327-328)社會組織具有的非營利性、志愿性、自治性、以最小成本取得最大效益的觀念，在生產(chǎn)同時(shí)具備目標(biāo)公益、內(nèi)容彈性、情感注入和績效取向等特征的居家養(yǎng)老服務(wù)方面具有優(yōu)勢，可以糾正和補(bǔ)償政府失靈、市場失靈和家庭失靈。

(二)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的角色定位：由服務(wù)承接者向合作治理者轉(zhuǎn)變

1、社會組織是居家養(yǎng)老服務(wù)的承接者

20世紀(jì)70年以來，在新公共管理和公共治理理念的影響下，西方福利國家開始對福利體制進(jìn)行改革，福利私有化和混合福利成為改革的方向，社會組織作為福利私有化的工具和混合福利中重要的福利服務(wù)提供者，被視為政府的合作與協(xié)商的對象。政府與社會組織建立平等的“合作伙伴”關(guān)系己經(jīng)成為福利國家改革的重要方式，政社新型的合作伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)在政府提供福利服務(wù)的資金，由社會組織具體提供福利服務(wù)。社會組織作為服務(wù)代理方，通過競標(biāo)的方式向政府承包各種養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和活動，安排合適的服務(wù)遞送者為服務(wù)對象提供全方位的上門服務(wù)，審定服務(wù)對象及確定服務(wù)內(nèi)容，根據(jù)政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行逐戶上門審核，依據(jù)老年人的身體自理能力和家庭經(jīng)濟(jì)狀況，確定政府購買服務(wù)對象、享受順序及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)內(nèi)容具體包括日常生活照料、精神慰藉、中介、醫(yī)療保健、康復(fù)等，由老年人和居家養(yǎng)老服務(wù)員根據(jù)需要協(xié)商確定。

2、社會組織由居家養(yǎng)老服務(wù)承接者向合作治理者轉(zhuǎn)變

居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會組織的合作治理是指雙方為解決服務(wù)的供給問題而彼此交換和共享各自資源的治理模式。在合作治理過程中，社會組織不再僅僅扮演直接養(yǎng)老服務(wù)提供的角色，而且通過發(fā)揮其影響力與政府共同參與居家養(yǎng)老服務(wù)的決策、咨詢、實(shí)施、評價(jià)與監(jiān)督，政府與社會組織是相互代理或相互代表的關(guān)系。[8]社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給形成了有較為穩(wěn)固持久的機(jī)制，主要是以“政府購買，社會組織提供服務(wù)”的形式來實(shí)現(xiàn)的。

社會組織作為服務(wù)遞送者和管理者，接受政府委托，不僅提供具體服務(wù)，而且參與服務(wù)的管理。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是，參與政策制訂。社會組織利用其在發(fā)現(xiàn)潛在養(yǎng)老需求、確定受益對象、服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、服務(wù)供給、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)績效評估等方面的專業(yè)優(yōu)勢，通過呼吁、表達(dá)、咨詢、協(xié)商和評議等制度化渠道參與養(yǎng)老服務(wù)政策的制定，影響服務(wù)的實(shí)際供給過程，包括其服務(wù)對象、種類、數(shù)量、質(zhì)量等。James M. Ferris將社會組織分為政策推促的社會組織、實(shí)施政策的社會組織和公民的社會組織三類，這一分類充分體現(xiàn)了社會組織在影響公共政策和實(shí)際治理過程的地位與作用。[9]二是，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督及績效評估。社會組織對養(yǎng)老服務(wù)員工作過程進(jìn)行全方位、全過程跟蹤監(jiān)督，收集實(shí)際享受者的服務(wù)需求及反饋意見，掌握第一手的動態(tài)資料。三是，有效整合和利用社會資源。通過對服務(wù)遞送者專業(yè)化、系統(tǒng)化的入職培訓(xùn)，提高其服務(wù)的意識與服務(wù)技能，組建志愿者團(tuán)隊(duì)，將有分散的志愿者織起來，推進(jìn)社會力量深度參與居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

二、發(fā)達(dá)國家社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型經(jīng)驗(yàn)

(一)環(huán)境基礎(chǔ)：平等參與、公平競爭的市場氛圍，大量承接服務(wù)的社會組織的存在

政府為社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)營造了平等參與、公平競爭的市場氛圍。政府購買服務(wù)是社會組織參與居家養(yǎng)老的一種重要載體，其核心是引入競爭機(jī)制，利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的目標(biāo)。[10](P131)在發(fā)達(dá)國家中，英國于1979年率先進(jìn)行購買服務(wù)的探索，在養(yǎng)老服務(wù)供給中引入竟?fàn)帣C(jī)制，1989年英國政府頒布《關(guān)心人民》白皮書，規(guī)定老年照顧領(lǐng)域都要實(shí)行政府購買服務(wù)，政府角色由服務(wù)提供者逐漸向授權(quán)者轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社會組織參與老年照顧。此后，美國、新西蘭、加拿大等國相繼推行了政府購買公共服務(wù)，打破了政府壟斷供給公共服務(wù)的狀況。發(fā)達(dá)國家政府購買服務(wù)的重要特征是采取公開競標(biāo)的方式來選擇服務(wù)承接方，有資質(zhì)的社會組織均可參與購買服務(wù)的競標(biāo)，社會組織之間通過市場競爭獲取政府購買合同，通過競爭使服務(wù)專業(yè)、質(zhì)量高的社會組織進(jìn)入并停留在這個(gè)市場中，為社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)和培養(yǎng)更具專業(yè)性的社會組織提供了契機(jī)。以日本為例，在20世紀(jì)末放開了居家養(yǎng)老服務(wù)的市場，放寬了對供給主體的規(guī)定，允許各類非營利組織和營利組織參與照顧服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)提供者的確定由行政計(jì)劃到市場競爭的轉(zhuǎn)變。[11]

發(fā)達(dá)國家能夠順利推行購買居家養(yǎng)老服務(wù)，還得益于基層社區(qū)存在大量的能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。以美國為例，1977—1987年，美國居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了45%，日托服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了80%，為契約化、競爭性購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供了前提條件。[12](P66-67)德國每千人擁有7個(gè)社會組織，大體上與美國相當(dāng)，在1970年至1990年間，西德社會組織雇員迅速增加，占全部雇員總?cè)藬?shù)的比例翻了一番，為社會組織承接居家養(yǎng)老服務(wù)提供了可能。[13]西方發(fā)達(dá)國家在一個(gè)區(qū)域內(nèi)能夠提供居家養(yǎng)老服務(wù)的已有的和潛在社會組織通常不只一個(gè)，社會組織之間通過市場競爭獲取政府的財(cái)政資助、吸引持有服務(wù)券的老年人、接受社會捐贈及招募志愿者。

(二)資金保障：政府財(cái)政資助發(fā)揮了至關(guān)重要的引導(dǎo)和支持作用

社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)有賴于充足的資金，資金缺乏是居家養(yǎng)老服務(wù)供給中社會組織普遍失靈的重要原因。西方發(fā)達(dá)國家社會組織普遍具有完善的資金保障制度，有效提高了社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)遞送與管理的積極性。從世界范圍來看，社會組織主要通過政府資助、慈善捐贈、經(jīng)營性收入三種途徑獲取資金，但上述三種資金來源對各國社會組織的重要性不盡相同。美國社會組織運(yùn)行費(fèi)用中來自政府資助的占38%，在居家照顧中，政府資助占到50%，服務(wù)收費(fèi)及會費(fèi)占總收入29. 6%，捐贈收入占21.3%。[12](P249)德國社會組織的資金來源中來自政府資助占近三分之二，服務(wù)收費(fèi)占不到三分之一，捐贈收入僅占3.4%。[13]比利時(shí)社會組織的收入中，有大約76.5%來自于公共部門，18.7%來自于服務(wù)收入和會費(fèi)，4. 8 %來自于私人捐贈。[14]從發(fā)達(dá)國家社會組織運(yùn)行費(fèi)用來源看，雖然服務(wù)收費(fèi)和私人捐贈扮演著同重要的作用，但是來自公共部門的支持的資金占相當(dāng)比重。

政府的財(cái)政資助對社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)揮著至關(guān)重要的引導(dǎo)和支持作用?？疾靽鈱?shí)踐，政府資助社會組織的形式是多樣化的，主要有直接撥款、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)等形式。政府的直接撥款通常是由各級政府或者政府的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)直接分配的，例如在英國、德國、波蘭，各級政府主要負(fù)責(zé)將資金分配給提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織；在匈牙利、丹麥，社會事務(wù)部承擔(dān)對社會組織的撥款責(zé)任。[15]政府資助資金主要來自于政府財(cái)政預(yù)算、固定稅源構(gòu)成的專項(xiàng)基金和彩票收入等等。為了鼓勵(lì)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的供給，各國政府通過各種形式的購買服務(wù)為其提供資金支持。1990年，英國頒布了《國民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》，規(guī)定在社區(qū)照顧中實(shí)行政府購買服務(wù)，政府對社會組織撥款的85%要用于向其購買公共服務(wù)。[16]

(三)質(zhì)量保證：科學(xué)合理的評估體系

西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了一套完整的評估體系，對社會組織遞送與管理養(yǎng)老服務(wù)的過程和績效進(jìn)行評價(jià)與監(jiān)督，有效確保了服務(wù)的質(zhì)量和政府購買服務(wù)的效果。

第一，建立了聚焦結(jié)果的評估指標(biāo)體系。由于養(yǎng)老服務(wù)具有無形性、經(jīng)驗(yàn)性、異質(zhì)性及生產(chǎn)與消費(fèi)的難以分割性等特性，西方發(fā)達(dá)國家對養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系普遍以服務(wù)結(jié)果指標(biāo)體系為主，評估指標(biāo)具體包括服務(wù)投入產(chǎn)出的比率、服務(wù)接受者的滿意程度、服務(wù)質(zhì)量等方面。根據(jù)評估結(jié)果，對承接服務(wù)的社會組織進(jìn)行獎(jiǎng)懲并決定其是否退出，并將政府購買服務(wù)的財(cái)政資助額度與社會組織提供服務(wù)的效率、水平和質(zhì)量相匹配。為了保障其購買服務(wù)的質(zhì)量，英國社會服務(wù)檢查委員會建立了質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系(PAF)和星級制度，實(shí)行對服務(wù)接受者的強(qiáng)制性調(diào)查機(jī)制，評價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)注重服務(wù)接受者的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查結(jié)果，綜合檢查數(shù)據(jù)、管理的持續(xù)績效、服務(wù)對象的滿意度及投訴等指標(biāo)，測度社會組織的服務(wù)績效，從而確定社會組織的星級標(biāo)準(zhǔn)(0—3星)。[17]

第二，建立了第三方評估機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域較早引入第三方評估，發(fā)揮第三方組織在評估中的功能優(yōu)勢。第三方的評價(jià)主體一般為專業(yè)的評價(jià)機(jī)構(gòu)和研究所，主要職責(zé)包括制定指標(biāo)體系、設(shè)計(jì)評估標(biāo)準(zhǔn)、組織評估及分析評估結(jié)果等。美國對居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的工作主要由第三方組織完成，第三方評估組織主要由社工護(hù)理、醫(yī)療衛(wèi)生、理療服務(wù)等領(lǐng)域的專業(yè)組織和專業(yè)人士組成。美國學(xué)者Simona Ponea和Adina Plugaru主張?jiān)谏鐓^(qū)養(yǎng)老護(hù)理中心中設(shè)立第三方監(jiān)督者職位，實(shí)現(xiàn)對居家養(yǎng)老服務(wù)的專家型社會服務(wù)監(jiān)督，提升養(yǎng)老服務(wù)的治理水平。[18]英國的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的合同由第三方組織國家志愿組織委員會(NCVO)負(fù)責(zé)管理，監(jiān)督雙方是否存在違背協(xié)議的行為和社會組織提供服務(wù)的過程，提出調(diào)整建議。[19]

第三，建立了基于評價(jià)伙伴關(guān)系的評估制度。發(fā)達(dá)國家對社會組織的的績效評估沒有簡單停留在代理層面，即考察作為服務(wù)代理方的社會組織是否按照成本節(jié)省原則提供服務(wù)，而是建立了基于伙伴關(guān)系的績效評估，考察作為服務(wù)代理方的社會組織是否使得政社伙伴關(guān)系運(yùn)行良好，對責(zé)任分擔(dān)、信息溝通、合作意愿進(jìn)行評估?；诨锇殛P(guān)系的績效評估不僅持續(xù)改善了組織結(jié)果，而且增加了伙伴的責(zé)任。[20]

(四)人才支持：完善的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和輸送機(jī)制

社會組織所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、績效以及服務(wù)對象的滿意度很大程度上取決于自身的人力資源的效能，即取決于其是否擁有高素質(zhì)的管理人才及員工隊(duì)伍。

第一，建立了完善的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)體系。發(fā)達(dá)國家在推行居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，普遍建立了一套完善的社會工作人才培養(yǎng)和輸送機(jī)制，職業(yè)化、專業(yè)化的人才隊(duì)伍日益龐大，確保了居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)的有效供給。社會工作者不僅能夠?yàn)槔夏耆颂峁┗镜纳钫樟虾腿粘Ｗo(hù)理，而且在心理健康、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)中擁有專業(yè)優(yōu)勢。大規(guī)模地引入具備社會工作專業(yè)背景及技巧的養(yǎng)老服務(wù)管理人才及員工，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。在英國，社會工作扮演著直接提供服務(wù)的角色，成為福利服務(wù)供給的重要支柱，被稱作“第六只手”，政府和社會組織聘用了大量的社會工作者提供福利服務(wù)，社會工作者在社區(qū)照顧資格評定中具有優(yōu)先權(quán)。[21]

第二，建立了嚴(yán)格的服務(wù)人員資格認(rèn)證和職業(yè)培訓(xùn)體系。以日本為例，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)涉及到的醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、預(yù)防及心理等多學(xué)科內(nèi)容，建立分類科學(xué)的護(hù)理服務(wù)人員職業(yè)資格認(rèn)證制度。從事老年護(hù)理服務(wù)的福利護(hù)理員需要進(jìn)行兩年專業(yè)培訓(xùn)，通過國家統(tǒng)一的資格考試后方可上崗。截止到2010年底，將近90萬人通過了護(hù)理福社士資格認(rèn)證，與需要護(hù)理人口之比為32:1，基本滿足了發(fā)展專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的要求。[22]德國則通過建立網(wǎng)絡(luò)化的社會組織職業(yè)培訓(xùn)資源，利用自上而下、層級清晰的傘狀組織培訓(xùn)項(xiàng)目，為養(yǎng)老服務(wù)人員提供了形式多樣的培訓(xùn)資源和服務(wù)。[23]完善的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)生涯規(guī)劃，使從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員看到了自己職業(yè)的發(fā)展方向和前途，保證了工作的積極性和職業(yè)的穩(wěn)定性。

三、發(fā)達(dá)國家社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

(一)推進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，營造競爭性的市場氛圍

當(dāng)前我國社會組織承接居家養(yǎng)老服務(wù)以非競爭參與方式為主。政府作為項(xiàng)目發(fā)包方(購買方)沒有采取公開招投標(biāo)競爭方式，從眾多獨(dú)立平等的社會組織中選擇服務(wù)代理人，而是采取政府直接指定非營利組織作為承接者。作為承接者的社會組織并非獨(dú)立的主體，社會組織是政府為了推進(jìn)購買居家養(yǎng)老服務(wù)自上而下推動產(chǎn)生的。政府部門多選擇內(nèi)生型的非營利組織來承接居家養(yǎng)老服務(wù)，確保服務(wù)供給的可控性，我國的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有形式化和內(nèi)部化購買的趨勢。[24]

從內(nèi)部購買、定向購買向競爭性、契約化購買轉(zhuǎn)變。借鑒西方發(fā)達(dá)國家，開放居家養(yǎng)老服務(wù)的市場，以政府購買服務(wù)的方式將獨(dú)立性、專業(yè)化社會組織引入居家養(yǎng)老領(lǐng)域。政府通過公開詢價(jià)、公開招標(biāo)等方式選擇最有利于其效益最大化的社會組織提供服務(wù)，打破內(nèi)部化、依附性社會組織的壟斷性地位，促進(jìn)社會組織以競爭性方式承接居家養(yǎng)老服務(wù)。明確社會組織作為服務(wù)承接方是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人組織，依靠民間社會力量自發(fā)“自下而上”成立。確定服務(wù)購買雙方平等的契約關(guān)系，在平等互利的條件下共同簽訂購買服務(wù)合同，按照購買合同承擔(dān)各自責(zé)任和義務(wù)，使合約精神在整個(gè)購買過程中得以充分地貫徹。通過向服務(wù)受益者發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券的方式促進(jìn)市場競爭，由老年人憑服務(wù)券自行選擇提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，不僅可以增加養(yǎng)老服務(wù)受益者的自由選擇全，而且可以提升養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

(二)確立政府財(cái)政支持為社會組織的主導(dǎo)資金來源，加大支持力度

目前，我國社會組織普遍弱小，資金缺乏是我國社會組織參與居家養(yǎng)老的較大障礙。[25]政府財(cái)政支持缺乏明確規(guī)范和約束，尚未被納入政府財(cái)政預(yù)算范圍，在投入規(guī)模、各級政府的分擔(dān)比例和責(zé)任范圍等方面缺乏制度保障，很多社會組織資金的來源具有偶然性。不同社會組織獲得政府資助的機(jī)會和力度不均等，內(nèi)部生成、依附性社會組織比獨(dú)立性社會組織更容易獲得政府的財(cái)政支持。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，政府財(cái)政支持為社會組織的主導(dǎo)資金來源，至少應(yīng)該達(dá)到社會組織經(jīng)費(fèi)來源的50%以上。修訂《政府采購法實(shí)施條例》，將政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目列入服務(wù)采購的范圍，改進(jìn)預(yù)算管理制度，將政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金列入各級財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算，政府購買服務(wù)計(jì)劃與預(yù)算編制和績效評估緊密結(jié)合，推進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的制度化有效實(shí)施。政府可以從兩個(gè)方面加大對社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，一方面，通過政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)、財(cái)政撥款、津貼、補(bǔ)助等方式為社會組織提供直接資金支持；另一方，通過免費(fèi)或低價(jià)為社會組織提供或出租活動場所、辦公場地，稅費(fèi)減免、貸款貼息等為社會組織提供間接支持。改革福利彩票發(fā)行和使用體制，明確規(guī)定將民政部門使用的福彩公益金支持居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，增加區(qū)級民政部門對福彩資金的使用權(quán)限、額度。

(三)建立聚焦于服務(wù)效果的評價(jià)指標(biāo)體系和第三方評估制度

社會組織作為居家養(yǎng)老服務(wù)承接方，它的履約情況和行為規(guī)范直接決定了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和購買服務(wù)的效果，因此，在居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與評估機(jī)制中，社會組織是主要的被監(jiān)督與評估的對象。[26]目前我國對社會組織的評估缺少系統(tǒng)性，政府與社會組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，行政化的評估往往流于形式，難以保證社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。

第一，建立聚焦于服務(wù)效果的評價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)。我國現(xiàn)有定量評價(jià)指標(biāo)體系較重視人員配置、資金投入、服務(wù)設(shè)施配置、服務(wù)價(jià)格、管理技能、參與案例等方面，對服務(wù)具體的實(shí)施效果、效益評價(jià)不足。就養(yǎng)老服務(wù)評估而言，服務(wù)效果的評估尤為重要，服務(wù)效果估又以被服務(wù)者的滿意程度評估最為重要，重視實(shí)際享受者的反饋意見，建立服務(wù)享受者的投訴和社會公眾監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問題，確保服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，根據(jù)評估結(jié)果，建立類似于英國的服務(wù)者星級制度、服務(wù)信用評價(jià)體系和社會評價(jià)體系，評定其服務(wù)質(zhì)量的級別，為政府購買服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。

第二，建立第三方評估制度。第三方評估的權(quán)威性和專業(yè)性被認(rèn)為是保證服務(wù)需求方的滿意度和評估結(jié)果公正的基礎(chǔ)，雖然有些成效，但目前我國對社會組織的第三方評估缺乏法律依據(jù)和強(qiáng)制性，獨(dú)立性、專業(yè)性和公信力普遍不足。推進(jìn)第三方評估參與養(yǎng)老服務(wù)的評估，需要完善第三方評估的法律保障制度，在《老年人權(quán)益保障法》及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策細(xì)則中明確第三方評估的法律地位，提升第三方評估的必要性和規(guī)范性。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，放寬第三方評估主體資質(zhì)條件，廣泛吸納獨(dú)立性、專業(yè)性、享有良好聲譽(yù)的非營利組織、審計(jì)組織、會計(jì)師事務(wù)所等參與養(yǎng)老服務(wù)評估。建立健全第三方評估信息披露機(jī)制和結(jié)果動態(tài)發(fā)布機(jī)制，科學(xué)設(shè)置和規(guī)范信息披露的操作規(guī)范、發(fā)布流程、發(fā)布渠道等方面，建立社會組織信用記錄和第三方評估機(jī)構(gòu)的信息資源庫，方便居家養(yǎng)老服務(wù)利益相關(guān)者查詢和監(jiān)督。

(四)建立完善的社會工作人才培養(yǎng)體系和資格認(rèn)證制度

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，職業(yè)化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)員工隊(duì)伍是高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的重要保證，但是我國承接居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織的專業(yè)服務(wù)人員短缺、學(xué)歷低、年齡大、專業(yè)知識和專業(yè)技能缺乏、薪酬水平低、專業(yè)性與職業(yè)化不足，使社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中難以發(fā)揮應(yīng)有的服務(wù)遞送與管理的職能。

第一，建立與完善社會工作人才培養(yǎng)體系。在社會組織和居家養(yǎng)老服務(wù)中大規(guī)模地引入社會工作者參與其中，是實(shí)現(xiàn)社會組織和居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化及快速發(fā)展的最佳選擇。[27]目前，我國社會工作教育與發(fā)達(dá)國家相比，還有較大的差距，專業(yè)社會工作人員的供給與社會組織人才需求之間矛盾突出，居家養(yǎng)老服務(wù)與社會工作的結(jié)合還不夠緊密。因此各高校應(yīng)迅速回應(yīng)社會工作快速發(fā)展的需要，大力發(fā)展社會工作、護(hù)理學(xué)、社會管理等專業(yè)教育，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，為社會組織和居家養(yǎng)老服務(wù)輸送職業(yè)化、專業(yè)化社工隊(duì)伍，鼓勵(lì)社會組織聘用社會工作專業(yè)畢業(yè)生，充實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

第二，積極推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)培訓(xùn)和資格認(rèn)證制度。社會組織應(yīng)聘請相應(yīng)的專家、學(xué)者，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)的、專業(yè)的社工價(jià)值理念、知識、技能、方法培訓(xùn)，或選送服務(wù)人員接受正規(guī)社工教育。借鑒西方國家，將養(yǎng)老護(hù)理員分為初、中、高級和技師四個(gè)等級，一方面，為護(hù)理人員的職業(yè)化、專業(yè)化提供具體的行業(yè)規(guī)范，另一方面，為護(hù)理人員提供晉升的職業(yè)發(fā)展空間。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員必須參加政府舉辦的相關(guān)資格考試，實(shí)行持證上崗。政府建立相應(yīng)的人才支持體系，建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職稱評定、晉升等制度，拓寬其職稱晉升、職業(yè)發(fā)展空間，借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，政府通過設(shè)立專門補(bǔ)助金或通過財(cái)政預(yù)算，對從業(yè)人員工資給予補(bǔ)貼，解決專職工作人員在戶口、檔案管理、職稱、社會保險(xiǎn)等方而的問題，從而提供其工資待遇、職業(yè)穩(wěn)定性和社會聲望，引導(dǎo)和激勵(lì)專業(yè)技能人員進(jìn)入社會組織從事養(yǎng)老服務(wù)工作。

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(致謝:本文得到甘肅省高等學(xué)校科研項(xiàng)目“老齡化背景下甘肅省居家養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系研究”(2015B-077)資助,特此表示感謝。)

The Experience from Social Organizations Joining Home-based

Care Service in Foreign Countries

Li Changyuan

(School of Public Administration, Gansu Political Science and Law College, Lanzhou 730070, China)

Abstract:Social organizations are the main force in the service delivery and management of the elderly care service, and their role in the home-based care service has been changed from service provider to the cooperative governance. The typical experience of social organizations joining home-based care services in the developed countries is as follows: the government has created environment for equal participation and fair competition in home-based care service; government financial aid plays a vital role in guiding and supporting; complete assessment system; a sound pension service personnel training and delivery mechanism. The experience of the developed countries to promote the participation of social organizations in home-based care service is beneficial to our country.

Key words: social organizations; home-based care service; typical experience

責(zé)任編輯：鞠德峰